1

1. UPRAVNI AKT I PRAVNOST UPRAVNOG DJELOVANJA

1.1. UPRAVNI AKT - OPĆENITO

1.1.1. Pojam i obilježja upravnog akta

1.1.2. Upravna stvar

1.1.3. Upravni akt kao akt volje

1.1.4. Akti uprave i upravni akti

1.2. O BITNIM KARAKTERISTIKAMA UPRAVNOG AKTA

1.2.1. Autoritativnost (auktoritativnost) i jednostranost

1.2.2. Individualitet versus konkretnost

1.2.3. Pravno djelovanje upravnog akta (neposrednost pravnog učinka)

1.2.4. Pravna vezanost (načelo zakonitosti)

1.3. VRSTE UPRAVNIH AKATA

1.3.1. Općenito o vrstama upravnih akata *1. Konstitutivni i deklaratorni upravni akti

* 2. Pozitivni i negativni upravni akti * 3. Individualni i generalni upravni akti * 4.

Pravno vezani i akti u kojima je sadržana diskrecijska ocjena

1.3.2. Podjela akata s postupovnog kriterija

1.3.3. Forma i sadržaj upravnog akta

1.3.4. Vremensko djelovanje upravnog akta - početak djelovanja i prestanak važenja

upravnog akta * Retroaktivno djelovanje upravnog akta

1.4. PRAVNE KVALITETE UPRAVNOG AKTA

1.4.1. Konačnost

1.4.2. Pravomoćnost

1.4.3. Ovršnost (izvršnost)

2

1.1. UPRAVNI AKT – OPĆENITO

1.1.1. Pojam i obilježje upravnog akta U teoriji upravnog prava problematika upravnog akta ima posebno

značenje. Važnost teorijske obrade ovoga instituta nije samo praktično –

pravne prirode, nego i ta da je upravni akt najvažnija vrsta pravnog akta što ga

uprava donosi, ali i iz razloga što se upravnim aktom u upravnoj djelatnosti

apstraktna pravna norma primjenjuje na konkretni društveni odnos.

Pojam upravnog akta susreće se u u teoriji i u zakonodavstvu. Termin

«upravni akt» nastao je u Francuskoj (acte administratif) u 19. st. kao proizvod

određenog vremena u razvoju modrene uprave, upravni akt postaje temeljni

instrument kojim uprava u svojoj osnovnoj djelatnosti primjenjuje pravno

pravilo i na konkretan slučaj odlučujući pri tome formom upravnog akta o

pravima i obvezama subjekata u konkretnoj upravnoj stvari.

* DEFINIRANJE UPRAVNOG AKTA

Upravni akt prema francuskoj teoriji

Francuska upravnosudska praksa pristupala je definiciji upravnog akta

prvenstveno sa stajališta mogućnosti korištenja pravnih sredstava (recours),

stoga je prema stajalištu spomenute prakse.

Upravni akt je svaki akt koji je podložan tužbi pred Upravnim sudom (upravni

akt je objekt upravnosudske tužbe).

Upravni akt je akt koji služi za izvršavanje upravne funkcije (pojam upravnog

akta vezivao se uz pojam upravne funkcije - Duguit i Carre de Malberg).

Upravni akt u formalnom i materijalnom smislu - svaki akt što ga donose

upravna tijela države (formalan) i upravni akt prema funkcijama koje se

njegovim sadržajem ostvaruju (materijalan).

G. Vedel: «Upravni akt je svaki akt uprave s kojim se na autoritativan način

rješava određen konkretan slučaj».

3

Upravni akt prema njemačkoj teoriji

O. Mayer: «Upravni akt je akt službena upravna izreka koja, prema ovlasti

koja pripada upravi, adresatu određuje što bi za njega trebalo biti pravno».

W. Jellinek: «Upravni akt je svako autoritativno izjašnjenje volje u

pojedinačnom slučaju unutar uprave».

Upravnopravni odnos je onaj odnos koji je reguliran normama upravnog prava,

a u koji stupaju pojedinci i pravne osobe prema tijelima državne uprave,

jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama s

javnim ovlastima. Temeljna značajka toga odnosa je subordinacija što znači

da upravna tijela nastupaju kao nositelji vlasti i istupaju sa jačom pravnom

snagom. Produkt toga odnosa je upravni akt.

UPRAVNI AKT je autoritativna odluka s kojom javnopravna tijela rješavaju o

pravima i obvezama pojedinaca u konkretnoj upravnoj stvari na jednostran

način, a izaziva neposredan pravni učinak.

I. Krbek: «Upravni akt je autoritativna odluka s ciljem izazivanja neposrednog

pravnog učinka u pravima i dužnostima fizičkih i pravnih osoba u konkretnom

predmetu upravnog djelovanja».

* Upravni akt mora ispunjavati tri kriterija da bi ga se smatralo upravnim aktom:

a) mora se raditi o pravima i obvezama u upravnoj stvari;

b) o tim pravima i obvezama odlučuju državni službenik na autoritativan i

jednostran način (o njima odlučuje s motrišta javne vlasti);

c) odluka o tim pravima i obvezama u upravnoj stvari mora izazivati

neposredan pravni učinak.

Obilježja upravnoga akta su: autoritativnost, jednostranost, konkretnost i

neposredan pravni učinak. Prof. V. Ivančević razlikuje bitne od nebitnih

značajki upravnog akta.

4

Bitne (esencijalne, primarne) značajke bile bi konkretnost, autoritativnost,

izravnost pravnih učinaka te da državni službenik mora djelovati u granicama

svojih ovlasti, dok bi nebitne značajke (akcesorne, sekundarne) bile one koje

pomažu da se upravni akt prepozna kao takav, a ne smatraju se njegovim

bitnim karakteristikama.

1.1.2. Upravna stvar

Upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u

upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravim interesima fizičke

ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge

propise i opće opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje (čl.

2. st.1.ZUP-a). Upravnom stvari smatra se i svaka stvar koja je zakonom

određena kao upravna stvar (čl. 2. st. 2. ZUP-a). Ova definicija dana je prema

Zakonu o općem upravnom postupku (NN 47/09) koji je stupio na snagu

1.1.2010.

1.1.3. Upravni akt kao akt volje

S motrišta teorije upravnog prava. problem slobode volje postavlja se kao

problem pravne vezanosti volje u donošenju upravnog akta ili pitanje slobode

volje u vezi s pitanjem o pravnoj vezanosti onoga tko upravni akt donosi.

Postoje tri teorije – teorija volje, teorija očitovanja i teorija povjerenja. Teorija

upravnog prava priklonila se teoriji očitovanja: ono što je bitno za upravni akt

jest njegov izvanjski, formalni moment, riječ je o aktu što ga u pravno

propisanom obliku donese ovlaštena službena osoba u vršenju javnih ovlasti i

takav je akt pravno djelotvoran, bez obzira je li koja od osoba, uključujući i

ovlaštenu službenu osobu, htjela ili ne posljedicu koja iz akta proizlazi.

5

Upravni akt kao akt volje. Radi se o francuskoj teoriji koju zagovaraju brojni

teoretičari, a prema kojoj upravni akt nije jednostran, već nastaje dvostranim

očitovanjem volje najmanje dva subjekta. Upravni akt smatra se donesenim

kada se volja subjekata usuglasi, a volja kao bitan element upravnog akta,

sugladno ovoj teoriji, mora ispunjavati neke određene karakteristike:

a) volja mora postojati;

b) mora biti izražena;

c) njezin sadržaj mora biti objektivno moguć.

1.1.4. Akti uprave i upravni akti Kao što je već istaknuto, upravni akt predstavlja autoritativno i jednostrano

odlučenje u konkretnoj upravnoj stvari. Takav «uži» pojam daje mogućnost

njegova uspoređivanja s pojmom «akt uprave» (koji ima sveukupni karakter i

širi formalni smisao). AKTI UPRAVE su svi akti koje uprava donosi u svom

poslovanju, a ne odgovaraju definiciji upravnog akta (tim su pojmom uz

upravne akte, obuhvaćeni i općenormativni akti uprave kao i konkretni akti

uprave). Prema tome, upravni akt predstavlja samo jednu vrstu akata uprave i

to onu najvažniju. I. Krbek: «Akti uprave to su pojedinačni akti uprave izvan

upravnih akata».

*VRSTE AKATA UPRAVE

1) unutarnji akti uprave

2) vanjski akti uprave

3) formalizirane upravne radnje ili realni akti uprave

4) akti pozivanja

5) posebni akti uprave: zasvjedočenje činjenica, akti ovjeravanja, izdavanje

javnih isprava

6

1) Unutarnji akti uprave su oni akti koji djeluju samo unutar hijerarhijske

strukture konkretnog upravnog tijela odnosno kruga adresata koji stoje u

radnom, službeničkom odnosu s tijelom (npr. naputak s kojim čelnik

upravnog tijela izdaje službeniku uputstvo kako postupati u konkretnoj

situaciji ili naputak kojim više tijelo upućuje niže tijelo na postupanje).

2) Vanjski akti uprave su oni akti koji djeluju prema trećim osobama koje

se nalaze izvan upravnog tijela.

3) Formalizirane upravne radnje ili realni akti uprave su tehniči vrlo

često obvezni udovoljavati svim formalnostima koje mora imati i upravni

akt, a služe za utvrđivanje pravnorelevantnih činjenica bitnih za

donošenje upravnog akta (npr. nalaz liječničkog povjerenstva o

sposobnosti osiguranika za rad, o stupnju invaliditeta radi donošenja

rješenja o invalidskoj mirovini itd.).

Formalizirane upravne radnje moraju udovoljavati određenim zahtjevima:

1) radnje na autoritativan način mora obavljati javnopravno tijelo koje je za

to ovlašteno;

2) poduzimanje takvih radnji propisano je na strogo formalan način;

3) te radnje same za sebe ne ostvaruju neposredan pravni učinak (to je

glavna razlika između upravnih akata i realnih akata uprave).

1.2. O BITNIM KARAKTERISTIKAMA UPRAVNOG AKTA

1.2.1. Autoritativnost (auktoritativnost) i jednostranost

Kao prva karakteristika upravnog akta ističe se njegova autoritativnost i

jednostranost. Donosilac upravnog akta, koristeći se ovlastima iz nadležnosti

propisanih pravnom normom, djeluje pri njegovu donošenju autoritativno

(regulira prava i dužnosti subjekata kao nositelj autoriteta vlasti).

7

U upravnopravnom odnosu donosilac upravnog akta prema subjektima

nastupa s jačom pravnom voljom (tu se ističe razlika u odnosu subjekata -

subordinacija). Autoritativnost se izražava u tome da je volja adresata

podređena volji donositelja upravnog akta.

Na autoritativnost nadovezuje se druga karakteristika – jednostranost.

Upravni akt je uvijek jednostran. Ta karakteristika ističe se u okolnosti da sam

akt, njegov sadržaj i pravni učinak nastaju kao posljedica izražene volje jednog

subjekta (donositelja). Voditelj upravnog postupka akt donosi jednostrano,

djeluje samostalno i bez ikakvog uplitanja od strane drugih osoba. Iz ove

značajke razvila se potreba razlikovanja jednostranih i dvostranih akta (nastaje

kao posljedica suglasnosti volja najmanje dva subjekta), odnosa i razlika

između upravnog i grđanskog prava, upravnih i akata građanskopravnih, ali se

pojavilo i pitanje odgovornosti (jer državni službenik donosi akt jednostrano, te

je isključivo odgovoran za eventualne nezakonitosti i nepravilnosti akta, ali i

eventualnu štetu nastalu izvršenjem takvog upravnog akta).

1.2.2. Individualitet versus konkretnost

Konkretnost upravnog akta još jedna je od njegovih bitnih karakteristika,

koja ide u dva smjera; prema predmetu o kojemu se odlučuje (konkretna

upravna stvar) i prema subjektima o čijim se pravima i obvezama odlučuje

pravnim aktom (konkretni adresati akta). Upravni akt odnosi se na točno

određene osobe i na. Individualnost znači da se odnosi na pojedinačne, po

svojim obilježjima prepoznatljive upravne stvari za razliku od konkretnosti

(točno određene osobe i stvari). Individualno se ne smije svoditi na konkretno,

a univerzalno na općenito.

8

1.2.3. Pravno djelovanje upravnog akta (neposrednost pravnog učinka)

Upravnom je aktu svojstveno da ima pravno djelovanje, tj. da proizvodi

neporedni pravni učinak. Neposrednost pravnog učinka najbitnija je značajka

upravnog akta, znači da upravni akt što ga je donio državni službenik ostvaruje

pravne učinke i postaje izvor prava i obveza za određene osobe. Pravno

djelovanje upravnog akta prvenstveno je usmjereno prema njegovu adresatu,

tj. stranci o čijim se pravima i obvezama odlučivalo samim aktim, zatim prema

njegovu donositelju koji je uvijek vezan aktom koji je donijet, te posredno

prema trećim osobama (kada je stranci podijeljeno neko apsloutno pravo koje

djeluje erga omnes, prema svima i treća osoba mora dokazati svoj pravni

interes). Upravo je ova karakteristika osnova za razlikovanje realnih akata

uprave i upravnih akta (relani akti uprave ne proizvode neposredni pravni

učinak).

1.2.4. Pravna vezanost (načelo zakonitosti)

Pravna vezanost upravnog akta njegovo je posebno svojstvo na koje treba

gledati dvojako. Prvo, pravna vezanost za donosioca upravnog akta znači da

je dopustivost autoritativnog istupa donošenjem upravnog akta ograničena

utvrđenom pravnom normom (donositelj može donijeti akt samoi u nadležnosti

koju propisuje pravna norma). Drugo, sam akt mora imati oblik i sadržaj koji

odgovaraju uvjetima utvrđenim u pravnom pravilu (donositelj upravnog akta

može odlučivati o pravima i obvezama u konkretnoj upravnoj stvari samo kad

to predviđa pravna norma i na način na koji je to određeno pravnom normom).

Ova karakteristika zapravo predstavlja načelo zakonitosti, obvezu svih pravnih

subjekata da poštuju i pridržavaju se pravnih propisa i postupaju u skladu s

njima.

9

1.3. VRSTE UPRAVNIH AKATA

1.3.1. Općenito o vrstama upravnih akata

• 1. KONSTITUTIVNI I DEKLARATORNI UPRAVNI AKTI (podjela

prema sadržaju prava i obveza)

Konstitutivni (kreatorni, stvarajući) upravni akti su akti kojima se

zasniva, mijenja ili ukida neki pravni odnos. Oni stvaraju pravni odnos koji do

tada nije postojao, odnosno to su akti koji u postojećem odnosu izazivaju

promjene (na način da se odnos ili mijenja ili ukida). Zbog prirode konkretnog

pravila ponašanja, konstitutivni upravni akti djeluju ubuduće, ex nunc.

To znači da se pravni odnos stvara, mijenja ili ukida trenutkom donošenja

(priopćavanjam, dostavom) akta i da ga se takvim valja smatrati ubuduće.

Iznimno, konstitututivni akti mogu djelovati ex tunc kada je to izrijekom

predviđeno u zakonu i kada to proizlazi iz prirode novo konstituiranog pravnog

odnosa. Za konstitutivne akte se veže mogućnost diskrecijske ocjene, koje

nema kod deklaratornih akata.

Konstitutivni upravni akti kojima se zasnivaju pravni odnosi (konstitutivni),

kojima se mijenjaju pravni odnosi (rekonstitutivni) i oni kojima se ukidaju

pravni odnosi (dekonstitutivni).

• VRSTE KONSTITUTIVNIH UPRAVNIH AKATA

1. OVLAŠĆUJUĆI I OBVEZUJUĆI

2. AKT – UVJET

3. AKT DISPENZ

4. OSOBNI I STAVRNI (acta in persona i acta in rem)

5. DOZVOLA I DOPUSNICA

10

1. OVLAŠĆUJUĆI I OBVEZUJUĆI

Ovlašćujući (favoribilni) upravni akti su konstitutivni akti koji se odlikuju

time što na osnovi njih adresat dobiva neko pravo koje do tada nije imao, kao i

mogućnost da to pravo ostvari (npr. dozvola za držanje oružja, rješenje o

primitku u državljanstvo, rješenje o mirovini, građevinska dozvola).

Obvezujući (onerozni) upravni akti su konstitutivni upravni akti kojima se

stranci nameću izvjesne dužnosti (npr. dužnost plaćanja poreza, vršenje vojne

obveze), zabrane ili se nalažu neke činidbe ili trpljenja (npr. zabrana bacanja

otpadaka koji zagađuju okoliš). Ove dvije vrste akata se uzajamno uvjetuju, jer

izvjesna ovlast uzrokuje i neku obvezu i obratno.

U teoriji se smatra (V. Ivančević) da se ovlašćujući upravni akti donose u

pravilu na zahtjev stranke, a obvezujući akti po službenoj inicijativi (s ovim se

mišljenjem ne slaže prof. Babac).

2. AKT – UVJET

Akt – uvjet je takva vrsta konstitutivnog upravnog akta u kojem se prava i

dužnosti adresata ne određuju samim aktom. Akt je samo uvjet da bi određena

situacija mogla nastati, ali kada ona jednom nastane, onda u cijelosti ovisi o

onim pravnim propisima kojima se regulira (npr. pri prijmu u državljanstvo ili u

državnu službu).

V. Ivančević: „Akt uvjet .....bi bio onaj primarni konstitutivni akt kojim je

zasnovan pravni odnos uz neizvjesnost da li će za vrijeme njegova trajanja

nastupiti činjenice ili pravno – normativne promjene koje će zahvatiti stranku

na način koji je jednak djelovanju pravne norme po sili zakona“.

3. AKT DISPENZ

Akt dispenz odlikuje se time što donosilac takvoga akta može, koristeći se

ovlašću iz odgovarajuće pravne norme, odstupiti od strožih uvjeta i na

adresate primijeniti blaže uvjete (npr. imenovanje stranog državljanina za

državnog službenika).

11

4. OSOBNI I STVARNI (acta in persona i acta in rem)

Kod osobnih konstitutivnih akata (acta in persona) bitno je da ovlasti,

odnosno obveze za adresata akta proizlaze neposredno iz samog akta (npr.

vozačka dozvola). Tu su ovlasti u pravilu i neprenosive. Prenošenje prava

mora biti predviđeno pravnom normom (radi se o strogo osobnim pravima) jer

se i mogućnost izvršenja takvog prava vezuje za određenu osobu (samo se

ona može koristiti pravim akoja su joj dodijeljena).

Kod stvarnih akata (acta in rem) ovlasti proizlaze za pojedinca iz odnosa

koji on ima prema određenoj stvari, pa takve ovlasti mogu imati svi oni koji se

prema nekoj stvari nalaze u odgovarajućem odonsu ( npr. odnos vlasništva,

obveza imatelja vozačke dozvole da se služi tehnički ispravnim vozilom).

5. DOZVOLA I DOPUSNICA

Unutar urđenja dozvole predmnijeva se slučajeve u kojima pojedinac ima

pravo na odnosno djelovanje, dozvolom se samo potvrđuje to da takvo pravo

pojedinac posjeduje kao građanin (treba se ispitati vrijeđa li se ili ne odnosnim

djelovanjem opći interes). Bitno je da pojedinac koji zahtijeva izdavanje

dozvole, prvo – ispuni sve zakonom propisane pretpostavke i drugo – da

vršenje toga djelovanja ili radnje ne vrijeđa opći interes (npr. dozvola za

nođšenje i držanje oružja).

Dopusnicom se podjeljuje posve novo ovlaštenje, naravno ukoliko su kao i

kod dozvole ispunjene sve zakonom propisane pretpostavke, ovlast što ju do

izdavanja dopusnice adresat uopće nije imao niti ju bez dodijeljene ovlasti

smije posjedovati. Pretpostavka za podijeljivanje dopusnice jest da se

poduzimanjem radnji ne vrijeđa opći interes, već naprotiv, da se opći interes

promiče (npr. dopusnica Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa za

izvođenje programa poslijediplomskog doktorskog studija).

12

Deklaratorni (utvrđujući) upravni akti su akti koji samo utvrđuju već

postojeći pravni odnos i pravnu situaciju. Njima se samo utvrđuje postojanje ili

nepostojanje nekog pravnog odnosa ili situacije, zapravo utvrđuje se jesu li

ispunjeni uvjeti koje pravna norma propisuje da bi mogla nastupiti određena

pravna situacija. Pravni se učinak sastoji u „pravnostvarajućem objavljivanju

stanja prava i obveza“. Ovakvi upravni akti djeluju ex tunc, unatrag

(retroaktivno).

Za trenutak njihova važenja nije odlučeno vrijeme donošenja, odnosno

priopćavanja, već trenutak kad su nastupile okolnosti utvrđene u pravnoj normi

zbog kojih je akt bio donesen. Deklaratorni akti se dijele na akte kojima se

utvrđuje sam pravni odnos i na one kojima se utvrđuju činjenice ili okolnosti

koje su mjerodavne za neki pravni odnos.

• 2. POZITIVNI I NEGATIVNI UPRAVNI AKTI (podjela prema tome

zadovoljava li se zahtjevu ili se zahtjev odbija)

Pozitivni upravni akti su akti kojima donosilac akta može prihvatiti zahtjev

stranke i dodijeliti joj neku ovlast ili podijeliti neko pravo. Nastali su kao

posljedica takvog djelovanja u kojem nadležno tijelo, rješavajući o biti stvari,

riješilo pozitivno u korist stranke.

Negativni (odbijajući) upravni akti su oni kod kojih donosilac upravnog

akta može odbiti (nadležno tijelo je rješavalo o biti stvari (in meritum) i našlo

da je zahtjev stranke neosnovan, pa ge je riješilo negativno) ili odbaciti

(nadležno tijelo na temelju ovlasti zahtjev odbacuje zbog formalnih

nedostataka, ne upuštajući se u raspravu o biti stvari) zahtjev stranke, tj. riješiti

stvar negativno za samu stranku. Ne izazivaju nikakve promjene u postojećem

odnosu pa se mogućnost njegova donošenja veže za prijedlog stranke, rijetko

se donose po službenoj dužnosti. Posebna vrsta negativnog upravnog akta

smatra se primjer kada donosilac akta, iako je nadležan, ignorira zahtjev

stranke pa o njemu ne odluči u određenom vremenu ili ne odluči uopće (tzv.

šutnja uprave ili administracije) – negativna presumpcija. Prema novom

13

Zakonu o općem upravnom postupku propisuje se u čl. 102. da će se smatrati

da je zahtjev stranke usvojen, ako javnopravno tijelo u postupku pokrenutom

na uredan zahtjev stranke, u kojem je ovlašteno neposredno riješiti upravnu

stvar, ne donese rješenje u postupku. Stranka ima pravo tražiti da javnopravno

tijelo donese rješenje kojim se utvrđuje da je zahtjev stranke usvojen

(pozitivna presumpcija).

• 3. INDIVIDUALNI I GENERALNI UPRAVNI AKTI (podjela prema

određenosti/neodređenosti)

Ova podjela akata na individualne i generalne akte polazi od načina

određivanja stranaka, tj. osobama o čijim se pravima i obvezama odlučuje

upravnim aktom.

Kod individualnih upravnih akata adresati akta označeni su pojedinačno i

poimence i to bez obzira na to koliko ih ima, dok se kod generalnog

upravnog akta adresati ne određuju poimenično, nego se prema određenim

karakteristikama adresata zaključuje o tome na koje se osobe odnosi takav akt

(odnose se na neodređen, ali odrediv broj adresata). Takvi su akti rijeđi u

praksi, dok se više pojavljuju individualni upravni akti.

• 4. PRAVNO VEZANI I AKTI U KOJIMA JE SADRŽANA DISRECIJSKA

OCJENA (podjela s obzirom na to da li i koliko akti u sebi sadrže

diskrecijskih sastojaka)

Kod upravnih akata koji su u svojim dijelovima pravno vezani, pravna

norma (utvrđuje nadležnost donositelja, postupak donošenja akata, oblik i

sadržaj akta) propisuje način ponašanja donositelja upravnog akta pri

donošenju samog akta. Radi se o kategoričkoj pravnoj normi.

Kod akata u kojima je sadržana diskrecijska ocjena, donositelju upravnog

akta dopušteno je pravnom normom (disjunktivna, alternativna) da konkretnu

stvar riješi birajući između više mogućnosti koje su mu ponuđene. I kod ovih

14

akata postoje dijelovi koji su strogo vezani, ali se izbor između dozvoljenih

alternativa obavlja prema slobodnoj ocjeni, pri čemu donositelj akta vodi

računa o javnom interesu (razlozi oportuniteta, svrhovitosti).

Kod upravnih akata koji su u svim dijelovima pravno vezani, svi dijelovi akta

podliježu kontroli zakonitosti, dok kod akata u kojim je sadržana diskrecijska

ocjena kontroli zakonitosti podliježu samo pravno vezani dijelovi akta.

Zajednička karakteristika akata je pravna vezanost, dok je razlika u obujmu te

vezanosti.

1.3.2. Podjela akata s postupovnog kriterija

a) RJEŠENJE I ZAKLJUČAK

b) JEDNOSTAVNE I SLOŽENE UPRAVNE AKTE

c) UPRAVNE AKTE NA PRIJEDLOG, PRISTANAK ILI ZAHTJEV

STRANKE I UPRAVNE AKTE PO SLUŽBENOJ DUŽNOSTI

d) DJELOMIČNO, DOPUNSKO I PRIVREMENO RJEŠENJE

a) RJEŠENJE (čl. 96. -104. ZUP-a) I ZAKLJUČAK (čl. 77. ZUP-a)

U upravnom postupku koji se vodi prema odredbama Zakona o općem

upravnom postupku postoje dvije vrste akata , a to su: rješenje i zaključak.

Rješenjem (meritorna odluka) se odlučuje o biti stvari (meritumu), o stvari

koja je predmet postupka, dok se zaključkom (proceduralna odluka)

odlučuje o pitanjima koja se tiču postupka i o onim pitanjima koja se kao

sporedna pojavljuju u svezi s provođenjem postupka, a o kojima se ne

odlučuje rješenjem. Rješenje je temeljni oblik upravnog akta koji nastaje

kao produkt upravnog postupka (to je meritorna odluka s kojom se rješava

bit predmeta i mora ispunjavati sve bitne karakteristike upravnog akta). O

upravnoj stvari se odlučuje rješenjem (čl. 96. ZUP-a).

15

b) JEDNOSTAVNI I SLOŽENI UPRAVNI AKTI

Jednostavni su upravni akti kod kojih se u odlučivanju upravne stvari

javlja jedan donosilac.

Složeni (kompleksni, isprepleteni, zamršeni) upravni akti su oni kod

kojih u procesu njihova donošenja sudjeluju dva ili više tijela. S obzirom na

izuzetni karakter složenih rješenja, potrebno je da pravna norma precizno

definira uvjete pod kojim se njihova kolaboracija javlja.

Postoje dvije situacije kod donošenja složenih rješenje:

a) slučajevi kada je propisom određeno da nadležno tijelo donosi rješenje

u suglasnosti, uz potvrdu ili odobrenje drugog tijela (u takvom slučaju

nadležno tjielo sastavlja rješenje i šalje ga sa spisima predmeta na

suglasnost ili potvrdu ili odobrenje drugom tijelu, koji suglasnost ili

potvrdu ili odobrenje može dati na samom rješenju ili s zasebnim

aktom),

b) slučajevi kada je propisom određeno da rješenje donosi nadležno tijelo

uz prethodnu suglasnost, odobrenje, potvrdu ili mišljenje drugog tijela

(nadležno tijelo može donijeti rješenje tek nakon što je drugo tijelo dalo

takvu suglasnost, mišljenje, s tim da će nadležno tijelo u svojem rješenju

naznačiti akt s kojim je drugo tijelo suglasnost ili mišljenje dalo ili odbilo).

c) UPRAVNI AKTI NA PRIJEDLOG, PRISTANAK ILI ZAHTJEV

STRANKE I UPRAVNI AKTI PO SLUŽBENOJ DUŽNOSTI

Karakteristika je upravnog postupka da se pokreće na zahtjev stranke ili

po službenoj dužnosti (čl. 40. Zakona o općem upravnom postupku). Iz

toga proizlazi da se u povodu akata koji se donose nakon provedenog

postupka mogu razlikovati akti koji se donose prema službenoj dužnosti

od onih koji se donose povodom zahtjeva stranke.

16

Za prve je inicijativu izrazilo nadležno tijelo time što je u izvršavanju

službene dužnosti pokrenulo upravni postupak radi donošenja upravnog

akta. Prema čl. 42. st.1. Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09),

nadležno će tijelo pokrenuti postupak po službenoj dužnosti kada je to

propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa (pretežni dio

takvih akata su konstitutivne i obvezujuće prirode (utvrđuju obveze

stranaka) , ali se mogu donijeti i delaratorni akti).

Drugi se akti donose na prijedlog stranke. To znači da je postojanje

odgovarajućeg prijedloga stranke nužna procesna pretpostavka za

postupanje nadležnog tijela sa svrhom vođenja postupka i donošenja

upravnog akta (npr. za zasnivanje službeničkog odnosa). Zahtjev stranke

ima dvostruku važnost. Njime se daje inicijativa za pokretanje postupka

(ima „pokretačku snagu“), a ujedno je i bitan element za donošenje takvog

akta. U stvarima u kojima je prema zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje

i vođenje postupka potreban zahtjev stranke, postupak se može pokrenuti i

voditi samo ako takav zahtjev postoji. Kada se upravni postupak pokreće

na zahtjev stranke, postupak se smatra pokrenutim u trenutku predaje

urednog zahtjeva stranke javnopravnom tijelu (čl. 40. st. 2. ZUP-a). Pravne

posljedice koje nastaju kada dođe do donošenja upravnog akta koji je

donesen, a da prethodno nije postojao potrebni zahtjev stranke kada je

postojanje tog zahtjeva bilo nužno, takav se akt proglašava ništavim (čl.

128. st.1. t. 5. ZUP-a).

d) DJELOMIČNO, DOPUNSKO I PRIVREMENO RJEŠENJE

Djelomično rješenje se donosi kada se o upravnoj stvari rješava o više

pitanja, a samo se o nekima od njih može riješiti na temelju utvrđenoga

činjeničnog stanja, može se donijeti rješenje o tim pitanjima (čl. 100. st. 1.

ZUP-a).

Dopunsko se rješenje donosi ako javnopravno tijelo rješenjem nije

riješilo sva pitanja koja su predmet postupka, može se, na prijedlog stranke

17

ili po službenoj dužnosti, donijeti rješenje o pitanjima koja nisu riješena. O

odbijanju prijedloga stranke donosi se rješenje (čl. 100. st.2. ZUP-a).

Privremeno rješenje donosi se ako prema okolnostima slučaja prije

okončanja postupka treba donijeti rješenje kojim se privremno uređuju

sporna pitanja ili odnosi, rješenje će se donijeti na temelju činjenica

poznatih u vrijeme njegova donošenja. To rješenje mora biti označeno kao

privremeno rješenje (čl. 100. st. 3. ZUP-a). Privremeno rješenje ukinut će

se rješenjem kojim se rješava o upravnoj stvari.

Djelomičmo, dopunsko i privremeno rješenje u pogledu pravnih lijekova i

izvršenja smatraju se samostalnim rješenjem (čl. 100. st. 4. ZUP-a).

1.3.2. Forma i sadržaj upravnog akta • FORMA UPRAVNOG AKTA

Kada se govori o formi upravnoga akta, misli se na oblik kojim se

izražava sadržaj samog akta. Kakva treba biti forma upravnoga akta,

kakvim se oblikom sadržaj akta može izražavati, utvrđuje se pravnom

normom. Donosilac akta može ga donositi samo u onom obliku koji

propisuje ili dopušta pravna norma. Za upravni akt se prije svega propisuje

pismeni oblik (glavni način izražavanja upravnog akta). Postoje brojne

prednosti pismenog oblika (pravna sigurnost, pogodniji način, olakšano je

dokazivanje i postupanje prema dispozitivu, upotreba pravnih lijekova itd.).

ZUP sadrži kao načelo odredbu da se rješenje donosi u pismanom obliku

(čl. 97. st. 1.). U ZUP-u je propisano da se iznimno rješenje može donijeti i

u usmenom obliku kad je potrebno poduzeti hitne mjere radi osiguranja

javnog reda i sigurnosti, radi otklanjanja nepposredne opasnosti za život i

zdravlje ljudi ili imovinu veće vrijednosti (čl. 97. st. 2.). Rješenje u usmenom

obliku dostavlja se stranci i u pisanom obliku, kad je to propisano zakonom,

ili ako stranka to zahrijeva, ili ako za to postoje drugi opravdani razlozi (čl.

97. st.3. ZUP-a).

18

• SADRŽAJ UPRAVNOG AKTA

Upravni akt mora u svome sadržaju imati određene elemente (dijelove)

radi lakšeg ostvarivanja svrhe zbog koje je sam akt donesen. Kada se akt

donosi u pismenom obliku, njegov sadržaj mora imati sastavne dijelove

koje predviđa pravna norma. Rješenje se sastoji od zaglavlja, uvoda,

izreke, obrazloženja, upute o pravnom lijeku, potpisa službene osobe i

otiska službenog pečata javnopravnog tijela (čl. 98. st. 1. ZUP-a). U

stvarima manjeg značenja u kojima se udovoljava zahtjevu stranke, a ne

dira se u javni interes niti u interes trećih osoba, rješenje se može sastojati

samo od izreke u obliku zabilješke u spisu, ako su razlozi za takvu odluku

očiti (čl. 99. ZUP-a).

1.3.3. Vremensko djelovanje upravnog akta – početak djelovanja i

prestanak važenja upravnog akta

Za upravni akt je bitno da on mora izazvati neposredne pravne učinke u

konkretnoj upravnoj stvari (to je temeljna razlika između upravnog akta i

realnih akata uprave te općenormativnih akata). Zajedničko je upravnom

aktu i materijalnoj radnji (realni akt uprave ili formalizirana upravna radnja)

to što su oboje faktična djelatnost (činjenje) i kao takvi proizvode činjenične

posljedice, ali samo upravni akt proizvodi neposredne pravne posljedice.

Tako svojstvo upravnog akta naziva se pravna djelotvornost (snaga

djelovanja). Upravni akt djeluje prvenstveno prema strankama (inter

partes), ali i prema svakome (erga omnes) ukoliko se radi o apsloutnim

pravima, stoga je bitno utvrditi početak i prestanak njegova važenja.

• Početak djelovanja upravnog akta

Upravni akt prozvodi pravne učinke prema različitim subjektima, stoga se

treba napraviti razlika između tih subjekata, u prvom redu donosioca akta i

adresata akta. Upravni akt obvezuje svog donosioca od trenutka kada ga je

19

otposlao stranci (treba se voditi računa o tome je li sam akt donesen i upućen

stranci). Sve dok akt ne počne djelovati prema stranci, ne obvezuje ni

donosioca, s obzirom na to što donosilac ne može poduzimati prema stranci

nikakve radnje vezane za akt koji treba biti dostavljen.

Prema stranci upravni akt djeluje od trenutka pravilno obavljene dostave. To

znači da je pravilno izvršena dostava ona procesna radnja sa čijim izvršenjem

nastupa početak djelovanja upravnog akta. Zbog važnosti dostave za

djelovanje upravnog akta, dostava (obavješćivanje) je propisana zakonom.

Donosilac upravnog akta dužan je postupati prema tim odredbama (čl. 83. –

95. Zakona o općem upravnom postupku). Od trenutka dostave upravni akt

počinje djelovati premastranci, a među ostalim, od tada se računaju i rokovi

(npr. rok za žalbu, tužbu), pa je zbog toga važno procesno pravo stranke da joj

upravni akt bude dostavljen na propisani način. Propuštanje dostave kao i

nepravilna dostava sprečavaju nastupanje pravnih učinaka.

• Prestanak važenja upravnog akta

Upravni akt može prestati važiti, tj. proizvoditi učinke na različite načine ( to

velikim dijelom ovisi o karakteru samoga akta).

Načini prestanka upravnog akta:

1. prestanak akta iskorištavanjem ovlasti koja je podijeljena upravnim

aktom odnosno izvršenjem prava ili ispunjenjem obveze koja je aktom

nametnuta;

2. prestanak akta može uslijediti nastupom rezolutivnog uvjeta ili raskidnog

roka;

3. upravni akt prestaje važiti i kada ga je ovlašteno tijelo stavilo izvan

pravne snage (npr. u povodu redovnih ili izvanrednih pravnih lijekova);

4. upravni akt prestaje važiti propašću stvari o kojoj je upravnim aktom

odlučeno;

5. kod osobnih upravnih akta (akt se odnosi na točno određenu osobu)

prestanak može uslijediti smrću te osobe;

20

6. prestanak važenja upravnog akta zbog nevršenja ovlasti koje su

upravnim aktom podijeljene;

7. upravni akt može prestati donošenjem novog upravnog akta s kojim se

zamjenjuje prethodni akt.

• Retroaktivno djelovanje upravnog akta

Retroaktivno (unatražno, povratno) djelovanje upravnog akta znači da

akt konstitutivno, odnosno deklaratorno djeluje na pravni odnos (situaciju) koji

je postojao prije nego što je sam akt stupio na snagu. Složenost problema

retroaktivnog djelovanja upravnih akata svodi se na pitanje dopustivosti

retroaktivnog djelovanja konstitutivnih akata.

Deklaratorni akti bi već prema svojoj prirodi djelovali retroaktivno, s obzirom na

to da se s tim aktima utvrđuje pravni odnos ili pravna situacija koja je postojala

prije njihova donošenja, retroaktivno djelovanje (ex tunc) takvih akata javlja se

kao tipično, ali ne i kao bezuvjetno. Kod konstitutivnih se upravnih akata

zasniva, mijenja ili ukida neki pravni odnos (situacija), pa takvi akti, u pravilu,

djeluju ubuduće (ex nunc). Na mogućnost retroaktivnog djelovanja pravna

teorija gleda različito. Ističe se nužnost zabrane retroaktivnosti konstitutivnih

upravnih akata. Ta zabrana opravdava se potrebom zaštite objektivne

zakonitosti kao i potrebom zaštite prava i interesa stranaka. Konsitutivni

upravni akti bi mogli imati unatražno djelovanje samo kada to pravna norma

koja regulira nadležnost njihova donoosioca dopušta.

Retroaktivnost može predstavljati svojevrstan oblik nezakonitosti kad se

upravnom aktu bez pravne podloge daje unatražno djelovanje. Zabrana

retroaktivnosti treba zašititi stranku od takvog reguliranja unatrag, ali zaštiti i

objektivnu zakonitost.

Nasuprot retroaktivnom djelovanju upravnog akta u teoriji se posebno ističe i

tzv. produženo pravno djelovanje upravnog akta (radi se o tzv. anticipiranom

upravnom aktu). Osobina takvog akta izražava se u tome što se mogućnost

21

djelovanja produžuje (djelovanje se takvoga akta javlja kasnije nego što bi to

normalno trebalo biti).

1.4. PRAVNE KVALITETE UPRAVNOG AKTA

1.4.1. Konačnost upravnog akta

Konačnost znači da je postupak donošenja upravnog akta završen. Ona

može nastupiti nakon završetka prvostupanjskog postupka, odnosno nakon

donošenja i dostavljanja prvostupanjskog rješenja (kada protiv

prvostupanjskog rješenja nije dopuštena žalba ili je pak dopuštena, ali je

stranka propustila rok za žalbu) ili nakon završetka drugostupanjskog

postupka (drugostupanjsko je tijelo aktom odlučilo o žalbi). Konačnost u svim

svojim oblicima konzumira žalbu, dok pravomoćnost konzumira i žalbu i tužbu.

Vremenski se konačnost javlja prije pravomoćnosti (stranka je dužna koristiti

prvo žalbu da bi mogla podići tužbu i tražiti upravnosudsku zaštitu svojih

prava). Moguće je da se nastanak konačnosti i pravomoćnosti vremenski

podudaraju (npr. kada protiv drugostupanjskog rješenja nije dopuštena tužba),

no ne postoji mogućnost da se konačnost javi nakon pravomoćnosti (tj. da akt

postane prije pravomoćan nego konačan).

Institut konačnosti unesen je u Zakon o općem upravnom postupku (NN 53/91,

103/96) kao jedno od njegovih osnovnih načela. Rješenje protiv kojeg nema

redovnog pravnog lijeka u upravnom postupku (konačno u upravnom

postupku), a kojim je stranka stekla kakvo pravo, odnosno kojim su stranci

određene kakve obveze, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u

slučajevima koji su zakonom predviđeni (čl.11 a. ZUP-a). Konačno može

postati i rješenje prvog i drugog stupnja.

22

Rješenje prvog stupnja postaje konačno:

a) danom dostave rješenja stranci – ako žalba nije dopuštena,

b) istekom roka za žalbu – ako žalba nije izjavljena,

c) danom dostave stranci rješenja drugog stupnja kojim je

odbijena žalba kao neosnovana.

Svako rješenje drugog stupnja konačno je u upravnom postupku. Pravne

posljedice konačnog rješenja ne mogu nastupiti dok ono nije uredno

dostavljeno stranci. Konačno rješenje ne može se pobijati žalbom, ono se

može poništiti, ukinuti ili izmijeniti putem izvanrednih pravnih lijekova.

1.4.2. Pravomoćnost (pravosnažnost) upravnog akta

Pravomoćnost je procesnopravni institut kojim se onemogućava ponovno

odlučivanje o stvari o kojoj je u redovnom postupku konačno odlučeno (ne bis

in idem). Svodi se na nedopustivost odlučivanja (zabrana da stranka postavlja

zahtjev za ponovno odlučivanje o stvari koja je konačno riješena kao i zabranu

donosiocu akta da o takvoj stavri odlučuje) o jednoj stvari koja je konačno

riješena i na neizmjenjivost akta kojim je o toj stvari odlučeno. Nepromjenjivost

akta znači da se akt ne može poništiti, ukinuti ili izmijeniti kada je već o stvari

konačno odlučeno. Pod istim uvjetima takva stvar ne može biti predmet

ponovnog rješavanja među istim strankama.

Sa stajališta upravnog akta, pravomoćnost kao procesno pravno načelo

označava situaciju u kojoj se postupak smatra završenim kada je predmet

konačno riješen, tako da se zabranjuje u istoj stvari vođenje novog postupka i

to bez obzira na to kako je sama stvar riješena.

Institut pravomoćnosti ima u području upravnog akta praktičnu vrijednost, on

proizlazi iz načela zakonitosti, a uvjeti pod kojima nastupa pravomoćnost

upravnog akta utvrđuju se u pravnoj normi. Trenutak nastanka pravomoćnosti i

njegovi učinci utvrđeni su u zakonu. Time pravomoćnost u oblasti upravnog

akta dobiva kvalitetu pozitivnopravnog procesnog instituta.

23

U čl. 12. ZUP-a (NN 53/91, 103/96) propisano je (uz konačnost) još jedno

načelo, a to je pravomoćnost rješenja.

Rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor

(pravomoćno rješenje), a kojim je stranka stekla određena prava, odnosno

kojim su stranci određene neke obveze, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti

samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni.

Pravomoćni postaju i upravni akti protiv kojih se mogao pokrenuti upravni spor

(čl. 7. i 8. Zakona o upravnim sporovima (NN 53/91, 9/92, 77/92)) kada takav

spor ne bude pokrenut u roku, kada tužba bude odbačena ili odbijena, kao i

kad se presudom u upravnom sporu riješi upravn stavr (kada sud tužbu usvoji i

poništi drugostupanjsko rješenje kojim je bilo poništeno prvostupanjsko

rješenje, dakle kad se prvostupanjsko rješenje osnažuje presudom

donesenom u upravnom sporu).

Svi akti koji se donose u upravnom postupku pod pdređenim uvjetima stječu

svojstvo pravomoćnosti, ali ono nije uvijek u svemu istovjetno, razlikuje se od

akta do akta po svojem sadržaju i snazi, po svome djelovanju, ovisno o tome

na koga se odnosi. Bit pravomoćnosti je u tome da se nakon proteka

određenog vremena pravni odnos koji je rješenjem stvoren ne može mijenjati.

Rješenje koje je postalo pravomoćno, ne može se među istim subjektima

ponovno voditi upravni postupak o istoj upravnoj stvari. To zahtijeva pravna

sigurnost, kao i zaštita prava i pravnih interesa stranaka.

U upravnom postupku treba razlikovati formalnu od materijalne

pravomoćnosti. Formalnu pravomoćnost stječe ono rješenje protiv kojeg se ne

može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor.

Rješenje prvog stupnja postaje formalno pravomoćno:

a) protekom roka za žalbu ako se protiv njega nije mogla izjaviti

žalba, ali je stranka propustila to učiniti (protekom žalbenog roka

rješenje postaje i konačno i pravomoćno),

b) ako protiv rješenja prvog stupnja nije bila dopuštena žalba, a

stranka nije pokrenula upravni spor (rješenje postaje pravomoćno

istekom roka za pokretanje upravnog spora – rok za podnošenje

24

tužbe kojom se pokreće upravni spor iznosi 30 dana od dana

dostave rješenja prvog stupnja – čl. 24. st. 1. ZUS-a).

Rješenje drugog stupnja postaje formalno pravomoćno:

a) istekom roka za pokretanje upravnog spora (mogao se pokrenuti

upravni spor, ali je stranka to propustila učiniti),

b) danom dostave rješenja drugog stupnja stranci, ako se – iznimno – nije

mogao pokrenuti upravni spor,

c) danom dostave stranci sudske odluke (pokrenut je uprabni spor, ali je

tužba odbijena kao neosnovana).

Svako formalno pravomoćno rješenje je i konačno, ali nastupom konačnosti

rješenja još nisu pravomoćna. Konačna rješenja ne mogu postati formalno

pravomoćna tako dugo dok postoji mogućnost pokretanja upravnog spora. Tek

protekom zakonskog roka za pokretanje upravnog spora konačno rješenje

(ako upravni spor nije pokrenut) postaje i formalno pravomoćan. Iznimno, ako

je protekao rok za žalbu, a žalba nije izjavljena, rješenje (prvog stupnja)

istekom žalbenog roka stječe istovremeno i konačnost i pravomoćnost.

Materijalnu pravomoćnost stječe ono formalno pravomoćno rješenje kojim je

stranka stekla određeno pravo ili kojim je stranci nametnuta određena obveza.

Sva formalno pravomoćna rješenja ne stječu i materijalnu pravomoćnost

(takvu pravomoćnost stječe samo ono formalno pravomoćno rješenje kojim je

stranka stekla određeno pravo ili kojim su stranci nametnute određene

obveze). Na primjer, negativno rješenje ne može postati materijalno

pravomoćno, jer na osnovi takvog rješenja stranka ne stječe određena prava

niti joj je određuju neke obveze.

Formalna pravomoćnost veže stranku, a materijalna pravomoćnost veže tijelo

koje je rješenje donijelo. To znači da tijelo takvo rješenje ne može poništiti,

ukinuti ili izmijeniti novim upravnim aktom (odnos o kojem je odlučeno u

upravnom postupku definitivno je riješen i tijelo se ne može upuštati u ponovno

rješavnje te upravne stvari).

25

1.4.3. Ovršnost (izvršnost)

Rješenje doneseno u upravnom postupku izvršava se nakon što postane izvršno.

Prvostupanjsko rješenje postaje izvršno :

a) istekom roka za žalbu ako žalba nije izjavljena;

b) dostavom rješenja stranci ako žalba nije dopuštena;

c) dostavom rješenja stranci ako žalba nema odgodni učinak;

d) dostavom stranci rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija;

e) danom odricanja stranke od prava na žalbu;

f) dostavom stranci rješenja o obustavi postupka u povodu žalbe.

Drugostupanjsko rješenje kojim se rješava upravna stvar postaje izvršno dostavom

stranci.

Kad je u rješenju određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u

ostavljenom roku, rješenje postaje izvršno istekom tog roka.