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Explanans, vol. 2, núm. 1, enero-junio 2013, pp. 35-58

La gestión de la calidad en México: una reflexión crítica

Francisco Moyado Estrada*Resumen

Explora el estado actual del gobierno y la gestión pública, a partir de nuevos elementos como: calidad y excelencia; conceptos tomados del sector privado y ahora adaptados a construir un buen gobierno. Para abordar con mayor precisión el tema, primero se incursiona en proponer un marco general de interpretación; para luego evaluar sus alcances y retos en la administración pública mexicana; a partir del análisis de las políticas y programas de calidad implementados por el gobierno federal de 1995 a 2006, en una visión retrospectiva. La idea central es conocer bajo qué planteamientos se está desarrollando la nueva gestión pública.

Palabras clave: gobierno, calidad, excelencia, nueva gestión pública

The quality management in Mexico: a critical reflection.

Abstract

It explores the current state of government and public management, based on new elements as: quality and excellence concepts taken from the private sector, adapted to build a good government. To address the subject more precisely, first, is proposed a general framework of interpretation and then assess its reaches and challenges in Mexican public administration, based on the analysis of the policies and quality programs used by the federal government from 1995 to 2006. The main idea is know how is developing the new public management.

Key words: government, excellence, new public management.

* Profesor del Centro de Estudios de Administración Pública, de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Es maestro en Políticas Públicas y Sociales, por la Universidad Pompeu Fabra-The Johns Hopkins University, España. Actualmente es titular del órgano de control Interno de la Secretaría de la Función Pública, INALI-SEP. Ha publicado más de 30 artículos, sobre temas de política y gestión pública, en revistas especializadas como: Buen Gobierno, Servicio Profesional de Carrera, Estudios Políticos, Prospectiva, Gaceta de Administración Estatal y Municipal, y Gestión y Análisis de Políticas Públicas, ésta última publicada por el INAP de España. Correo electrónico: [email protected]

Francisco Moyado Estrada

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Introducción

La preocupación por la tarea de gobernar y más concretamente por gobernar bien, se ha constituido en un verdadero reto de nuestro tiempo. Construir un buen gobierno1, más funcional y efectivo, es una preocupación que se plantea hoy en día con insistencia desde los diversos sectores políticos y sociales. En este sentido, y desde un punto de vista institucional, se trata ya no solamente de fortalecer la democracia, sino dotarla de instrumentos para garantizar la atención de las necesidades ciudadanas y la resolución de los conflictos propios de la convivencia social. El gobierno y la gestión pública se convierten así, en un contexto democrático, en el vehículo principal para atender la complejidad y diversidad de los asuntos públicos.

En consecuencia, la función de gobernar obliga a emplear cada vez con mayor frecuencia modelos de gestión novedosos, que permitan imprimir mayor racionalidad y eficacia a las políticas públicas. Es el caso de la calidad y la excelencia, modelos importados del sector privado hace casi ya dos décadas, que sin embargo, hasta ahora se han estudiado muy poco, para lograr una institucionalización y adopción plena en el sector público. Al respecto, habría que reconocer que ha faltado continuidad y a menudo su aplicación ha quedado supeditada al interés de los políticos en turno, muchas veces inspirado en experiencias previas, dentro del sector privado, por lo que también se han visto como una moda.

A partir de lo anterior, es necesario insistir en que el proceso de incorporación de modelos del sector privado, hacia la gestión pública debe considerar los mecanismos de implantación para hacerlos congruentes con los principios de la función pública; pues si no se produce esa adaptación, el proceso se reduce a una simple imitación de la gestión privada. Justo cuando la nueva gestión pública requiere, en este sentido, más esfuerzos de innovación. Por ejemplo, en un documento difundido en España por el Ministerio de Administraciones Públicas hace algunos años, cuando se reforzaban las acciones para introducir la calidad y la excelencia, se insistía: “Los ciudadanos, las organizaciones y las empresas reclaman de la administración pública que la prestación de sus servicios sea cada vez de mayor calidad. Para ello se hace imprescindible introducir en los órganos y organismos públicos, sistemas de calidad en la gestión, incorporar la metodología de la mejora continua y adoptar aquellos principios que sean trasladables a las administraciones públicas, de acuerdo con su especificidad y de conformidad con el ordenamiento jurídico” (MAP, 1999).

1 Para Carty y Rizvi: “El buen gobierno está interrelacionado con la gobernabilidad democrática porque las instituciones fuertes ayudan a legitimar y fortalecer el sistema al que sirven, y una gobernabilidad democrática funcional propicia la transparencia y la rendición de cuentas que se requieren para que el gobierno sea más relevante para la sociedad y esté más atento a ella. No obstante el desafío para el buen gobierno estriba en encontrar la manera de hacer funcionar la Nueva Gestión Pública y otros instrumentos en entornos informales o débiles desde el punto de vista institucional” (Carty y Rizvi; 2004).

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Como se puede apreciar, el tema de la calidad no es nuevo en la gestión pública. Lleva por lo menos dos décadas aplicándose en la gestión pública gubernamental de diferentes continentes y regiones Sánchez (2000), Campos y Anzures (2002), sostienen que la administración pública avanzó hacia un modelo de resultados. No obstante, las experiencias registradas poco se han estudiado y sistematizado, para desprender nuevos enfoques, conocimientos e instrumentos, que una vez adaptados y enriquecidos, pudieran replicarse bajo nuevas perspectivas. Además de servir de base para el campo académico, enfrentado al reto constante de proponer nuevos horizontes en el estudio de la gestión pública.

Debe señalarse que al abordar la calidad y la excelencia en la gestión pública, es inevitable referirse a los retos que están enfrentando el Estado y el gobierno, instituciones que emplean la gestión pública como instrumento en la interrelación con los ciudadanos. Bajo esta perspectiva, la visión y el análisis de estos modelos, tradicionalmente visualizados desde la gestión privada, adquieren una dimensión pública y a partir de ahí, tienen que vincularse a nuevos conceptos y categorías, pasando a formar parte de una disciplina en plena construcción como es la nueva gestión pública (Olías de Lima, 2001).

En este marco se debe ubicar el presente trabajo, que si bien se enfoca a analizar la aplicación de los modelos de calidad y excelencia en la gestión pública, no esquiva la necesidad de proponer un marco general de interpretación, en el que tampoco se elude un posicionamiento sobre las transformaciones del Estado y el gobierno, que se producen en los últimos tiempos, junto a algunas de sus principales causas.

La metodología utilizada para esta investigación, se basa en el análisis histórico, así como las experiencias documentadas de cambios dentro de la administración pública mexicana, a partir del análisis de las políticas y programas de calidad, implementados por el gobierno federal, entre 1995 y 2006; destacando los principios básicos y visión general en que se inspiraron, así como sus alcances y perspectivas, a un nuevo gobierno (2006-2012), que representa una nueva fase en el desarrollo del sistema político-administrativo del país.

Implementación de la nueva gestión pública

La mayor complejidad social y política, ha obligado a los gobiernos de diferente signo a buscar nuevas herramientas para conseguir sus objetivos y realizar eficazmente sus tareas. Por ello se han implantado tecnologías y sistemas de operación, para reactivar una maquinaria aletargada, que requiere ofrecer


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respuestas innovadoras, ante una ciudadanía cada vez más demandante de servicios con calidad y eficiencia; es así como se ha venido articulando un nuevo modelo que se ha dado en llamar nueva gestión pública, cuya implementación exige asumir una serie de principios que implican una forma diferente de visualizar la gestión gubernamental.

Al respecto señala Lynn:

“Un rasgo notable de las reformas administrativas que ocurrieron en todo el mundo en los últimos quince años fue que los proyectos nacionales y subnacionales de los distintos gobiernos tuvieron motivaciones políticas comunes y presentaron varias semejanzas, no solo en aspectos superficiales. Debido a esto, los analistas más populares de estos hechos infirieron que estaba surgiendo una nueva gerencia pública” (Lynn, 2004: 58).

En efecto, sobre este hecho lo primero que debemos plantear es que la nueva gestión pública representa un cambio trascendental de la perspectiva tradicional de la administración pública, hacia un modelo que pone énfasis en los resultados, que reclama mayor responsabilidad y flexibilidad institucional; este cambio, si bien –hasta ahora- no ha estado exento de controversias, obliga a asumir una posición en torno al futuro del sector público y al respecto no cabe duda que éste será inevitablemente gerencial; tanto en la teoría como en la práctica (Hughes, 1996).

La nueva gestión pública constituye un modelo de operación que se ha integrado con tecnologías del sector privado, adaptándolas a las nuevas condiciones del sector público para responder a un nuevo contexto de gobiernos abiertos, más descentralizados, con mayor horizontalidad y con menor control jerárquico, y que requieren mecanismos de gestión más eficaces, instrumentos innovadores de participación social, receptividad, transparencia y mayor rendición de cuentas (Pérez, 2002).

Por tanto hablar de cultura gerencial en el gobierno y la administración pública no significa referirse solamente a la incorporación de técnicas y principios del sector privado aplicados a priori en el sector público. Desde hace por lo menos dos décadas los gobiernos y las administraciones públicas de muchos países han incorporado este tipo de modelos para imprimir mayor eficiencia en la gestión pública, transformando gradualmente las culturas burocráticas (Osborne y Gaebler, 1996).

En el plano institucional, los países desarrollados se encuentran inmersos -desde hace por los menos 20 años- en un proceso de transformación de las


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organizaciones del sector público siguiendo diversas líneas de orientación que surgen desde la nueva gestión pública. En un esfuerzo de sistematización de los países que han incorporado los principios del modelo, el grupo más avanzado dentro de la OCDE, estaría integrado por: Suecia, Canadá, Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido. Un segundo grupo con algunos avances significativos se integraría por: Francia, Dinamarca, Noruega e Irlanda. Y en tercer lugar el grupo con menos avances se integra por: Alemania, Grecia, España, Suiza, Japón y Turquía (Hood, 1996).

El proceso de implementación de la nueva gestión pública, muestra un cierto grado de diferenciación que puede atribuirse al peso e importancia que el sector público ha alcanzado en las economías de estos países, y por supuesto al rol que el Estado ha cumplido como motor del desarrollo social y político de sus sociedades (Koehler y Pantokowski, 1999) El estudio de este proceso ha permitido a los especialistas hacer las siguientes consideraciones:

“Las reformas de los años ochenta y principios de los noventa vuelven a poner el acento en las instituciones administrativas, especialmente en los países más desarrollados... Los nuevos reformadores se han concentrado en cambiar las instituciones a través de las que el Estado descarga sus responsabilidades, reestructurando su tejido institucional. La organización, los mecanismos de asignación de recursos, la gestión del empleo público, las relaciones con el mercado, han sido ámbitos institucionales prioritarios de estas reformas” (Echevarria, 2001: 58).

Ahora bien, en América Latina, el arranque de todo el proceso de transición hacia la nueva gestión pública, debemos ubicarlo con el inicio de la ola de reformas económicas que buscaban transformar las relaciones entre Estado, economía y sociedad, además de incorporar a la región a los mercados internacionales (Mas, 2001). Tanto en Brasil, Argentina, Chile, México, Colombia y Venezuela, entre otros, a lo largo de los años ochenta, se impulsaron programas de ajuste estructural (reformas de primera generación), a los que siguieron posteriormente otra serie de reformas institucionales enfocadas a la modernización de las administraciones públicas (reformas de segunda generación) (Moyado, 2006).

La primera ola de reformas redefinió el núcleo de funciones estratégicas del Estado y sentó las bases para nuevas reformas incrementales en los sistemas de gestión pública: desarrollaron procesos de ajuste para redefinir el papel del Estado, realizaron reformas económicas para reestructurar las finanzas públicas, reducir el déficit fiscal y reorientar el gasto público. Paralelamente se impulsaron programas de privatización de empresas públicas y se establecieron las bases para la apertura e integración comercial.


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La racionalidad organizativa y funcional de las administraciones públicas se abordó en la segunda ola de reformas, donde se buscaba desincorporar segmentos institucionales amplios y donde la reforma del Estado, entendida como proceso de delimitación del tamaño, redefinición de su papel regulador, recuperación de la capacidad administrativa, y financiera y el fortalecimiento de la capacidad de intermediación de intereses (gobernabilidad y legitimidad), adquirió mayor forma (Darmohraj, 2003).

Hacia una gestión pública de calidad

El proceso de implementación descrito, muestra cómo los principios que derivan de la nueva gestión pública se han interrelacionado con otros modelos de operación, dentro de las organizaciones públicas; uno de éstos es el modelo de la gestión de calidad, para lo cual es necesario identificar también sus principales categorías, postulados y exponentes.

En efecto, respecto al tema de la calidad, hay que destacar que, aunque la conceptualización de los métodos y su tratamiento científico inició en Estados Unidos, fueron los Japoneses los primeros en adoptarla como instrumento de gestión en diversos productos y servicios, lo que le valió al Japón conquistar el liderazgo en importantes sectores durante la segunda mitad del Siglo XX (Guajardo, 1996).

Hay que resaltar que el concepto de calidad se desarrolló junto a la concepción de las organizaciones modernas pasando por tres diferentes etapas que van de su incorporación al proceso de producción mediante el control estadístico (principios del Siglo XX), a su integración al proceso administrativo bajo el aseguramiento de la calidad (hacia los años cincuenta), hasta su concepción como un arma estratégica para alcanzar la competitividad entre las organizaciones (albores del siglo XXI) (Barba, 2004).

Precisamente el desarrollo de la calidad puede apreciarse mejor bajo la siguiente periodización que propone Antonio Barba (2004):

a) En cuanto a la integración de la calidad al ámbito de la producción, una primera etapa habría que ubicarla hasta principios de 1920, cuando el control de la calidad se realiza mediante inspección; aparecen los inspectores como encargados de vigilar y medir la cadena de producción para contar con productos sin defectos. El taylorismo surge precisamente como estrategia para garantizar la homogeneidad y mejor calidad de los productos.

b) Hacia 1930 surge el control estadístico de calidad, en la búsqueda de


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soluciones a los problemas del proceso de producción cada vez más complejos. La producción en masa dificultó la inspección de calidad y fue necesario utilizar instrumentos matemáticos y estadísticos, dentro del proceso de producción para detectar los defectos.

c) Por lo que se refiere a la integración de la calidad al proceso administrativo, un primer momento hay que ubicarlo hacia 1945, cuando la calidad se incorpora como un instrumento básico para el desarrollo de las áreas funcionales de las empresas. Este proceso se ve enriquecido por las contribuciones del Japón que se difunden rápidamente por Occidente. En esta etapa surge la Asociación de Científicos e Ingenieros Japoneses, con la tarea de perfeccionar y difundir los métodos orientados a garantizar la calidad en las tareas de la administración. El aseguramiento de la calidad se vislumbra como un objetivo de la administración, con lo que se establecen a partir de 1962 los “Círculos de Calidad”, mediante los cuales se pone énfasis en el trabajo de grupo y la auto-organización para un proceso con cero defectos.

d) La consolidación de la calidad como estrategia competitiva, se ubica a partir de 1975, cuando los productos japoneses impactan en los mercados internacionales, así surge un nuevo modelo de organización y nuevos paradigmas que se emplean en la administración y la gerencia como: cultura corporativa, reingeniería de procesos, aprendizaje organizacional y calidad total.

De esta forma el concepto de calidad se convierte en base de la actividad empresarial, con el compromiso de los integrantes de la organización en la mejora continua. Se desarrolla así la planeación estratégica para la calidad, con el fin de que los productos respondan a los requerimientos del cliente; es decir el concepto de calidad se considera primordial para la competitividad.

Esta serie de antecedentes, ilustra cómo la nueva ola de conocimientos sobre la administración de la calidad, fue descubierta como el arma estratégica que daría a Japón, la competitividad necesaria para conquistar los mercados mundiales. Es así como los japoneses desarrollaron una forma organizada de participación que llamaron “Círculos de Calidad”, consistente en que un grupo de cinco a ocho trabajadores permanece después del horario de trabajo para analizar los problemas de calidad y buscar su solución.

En esta tesitura, los especialistas aconsejaban orientar los esfuerzos de calidad hacia el desarrollo de la capacidad de los procesos, para dar variedad a los productos ofrecidos, sin elevar los costos. Los japoneses prestaron especial atención a esta oportunidad e impulsaron las investigaciones de mercado a


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través de encuestas, entrevistas y pruebas con consumidores. La información obtenida les permitió “diferenciar sus productos”. De esta forma, los estudios de mercado y la investigación de la satisfacción del cliente pasaron a ser parte significativa de los programas de calidad y marcaron un cambio importante a nivel organizativo para incorporar “el enfoque al cliente”.

Así se consolidó la calidad como atributo relativo que un cliente le da a un producto ó servicio, con base en la capacidad de éste para satisfacer sus expectativas. La importancia que adquirió este elemento como principio de gestión, a partir de los años cincuenta, se debe también al impulso de varios especialistas que presentaron diversas propuestas para incorporar la calidad en las organizaciones como una herramienta estratégica para la competitividad.

A partir de esta visión se puede observar el potencial de un principio como la calidad, en el proceso administrativo. Como señala Malvicino (2001): “Gestionar la calidad de un servicio, el cual da razón de ser a la organización responsable del mismo, implica adaptar los instrumentos gerenciales correspondientes, para que de una manera organizada y planificada la organización obtenga resultados previstos o convenidos con terceros u demuestre capacidad de reacción frente a imponderables no previstos en sus procedimientos” (Malvicino, 2001: 83).

Ahora bien la convergencia de los modelos de nueva gestión pública y gestión de calidad se produce precisamente en la búsqueda del mejoramiento de los procesos internos para mejorar los productos y servicios, en la apertura de las estructuras organizativas para atender las expectativas del cliente y el involucramiento de los diferentes niveles de la organización para hacer de la calidad un principio de gestión; “la introducción de la gestión de calidad total en las administraciones públicas es una innovación de gestión que afecta necesariamente al modo de diseño de la organización administrativa y a la filosofía misma de la gestión pública, amén de la cultura de cada organización” (Muñoz 1999: 78).

Mediante la combinación de ambas perspectivas, las organizaciones públicas cuentan con nuevas bases para fortalecer la efectividad y la eficiencia, dentro de un nuevo contexto de gestión, competitividad y consumo; donde la calidad se convierte en factor que impacta en la dinámica de las organizaciones públicas, en la confianza y reconocimiento social y en última instancia, en el fortalecimiento de la legitimidad gubernamental

Calidad en el gobierno y la gestión pública mexicana

A continuación se describe el contexto histórico sobre el cual se ha implantado o pretendido implantar un sistema de calidad en el servicio público.


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a) El PROMAP (1995-2000)

En México se han realizado, a lo largo de varios años, esfuerzos importantes para incorporar la calidad en la gestión pública, tanto a partir de documentos normativos, como desde diferentes instancias del gobierno federal, entidades paraestatales, gobiernos estatales y locales. En el diagnóstico que se realizó en 1995 para impulsar la modernización de la gestión pública se destacaba: “Los antecedentes relativos a la evolución de la administración pública, denotan empeño y perseverancia para encontrar formas y mecanismos encaminados a incrementar su eficacia y eficiencia sin dejar de reconocer los avances logrados, es preciso estar conscientes del reto que significa ofrecer servicios públicos de calidad a la sociedad” (PROMAP, 1995)

Precisamente por las oportunidades que el tema plantea, ante en reto de construir una nueva gestión pública, vale la pena analizar como ha evolucionado partiendo de que se ha venido trabajando desde hace poco más de una década, justo cuando penetraba con fuerza a través de las llamadas cartas de servicios en países como: Francia (1992), Inglaterra (1991), Australia, Nueva Zelanda o España (1992).

Al respecto hay que tener en cuenta, que en algunos de estos países, la calidad se incorporó como factor de mejoramiento de los procesos internos, en otros como factor de mejoramiento de las relaciones entre los servidores públicos y los ciudadanos; y en algunos otros significó la combinación de ambas perspectivas. Por todo ello, conviene revisar los alcances que la calidad ha tenido en las instituciones del sector público de México.

La filosofía de la calidad dió sus primeros pasos dentro del Sector Público a partir del Programa General de Simplificación Administrativa del período 1989-1994. Posteriormente se retomó en otros importantes documentos gubernamentales como por ejemplo el Acuerdo Nacional para la Elevación de la Productividad y la Calidad 1992, el Programa Nacional de Modernización de la Empresa Pública 1990-1994, y el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (Martínez, 2001).

Por tratarse de un documento que por primera vez condensa una serie de estrategias de innovación a partir del enfoque del desarrollo administrativo, vale la pena detenerse en el Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) del periodo 1995 – 2000.

El PROMAP se instrumentó para la consolidación de una administración pública accesible, moderna y eficiente, como demanda prioritaria de la

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población, y exigencia del proceso democrático. También sirvió como factor para el incremento de la productividad global de la economía. En ese sentido, propuso como objetivos centrales del gobierno de ese periodo: transformar a la administración pública federal en una organización eficaz y eficiente y con una arraigada cultura de servicio, para coadyuvar a satisfacer cabalmente las necesidades de la sociedad, además de combatir la corrupción y la impunidad, a través del impulso de acciones preventivas y de promoción.

En atención a estos objetivos, se definieron cuatro subprogramas: Participación y Atención Ciudadana, Descentralización y/o Desconcentración Administrativa, Medición y Evaluación de la Gestión Pública, Dignificación, Profesionalización y Ética del Servidor Público. A partir de estos objetivos y programas, las dependencias y entidades de la administración pública federal debían definir anualmente un conjunto de proyectos prioritarios que implicarán mejoras “apreciables” y que pudieran realizarse en el corto o mediano plazo en beneficio de la sociedad.

Como parte de las líneas de acción del Subprograma de Participación y Atención Ciudadana se propuso que entre 1996 y 1997, las dependencias y entidades que prestaran servicios directos al público, deberían definir estándares de calidad que permitieran a la sociedad expectativas claras sobre la atención que podrían exigir y contar con referencias objetivas para evaluarlas.

Asimismo, deberían identificar con claridad los servicios y productos básicos, que cada dependencia o entidad debe proporcionar o proveer a la sociedad y a partir de ellos, analizar la pertinencia de procesos de carácter intermedio, detectando aquellos que fuesen prescindibles o susceptibles de simplificarse. Este ejercicio se concibió como parte de un amplio análisis participativo en cada organización y para ello se propuso el desarrollo de una cultura de calidad y mejoramiento continuo difundida a todos los niveles de la administración pública federal.

No obstante la claridad de los propósitos del PROMAP, los avances en la implantación de un verdadero sistema de calidad se limitaron al establecimiento de 84 Centros de Capacitación en Calidad (CECALES), en igual número de organismos, que de acuerdo con datos proporcionados por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), durante la administración 1994-2000, permitieron capacitar a 350 mil funcionarios. El PROMAP contribuyó a sentar las bases de una nueva cultura de calidad entre los funcionarios públicos, sin embargo en virtud de que el país se encontraba en la antesala de un gran cambio político, hay que reconocer que aún no lograba penetrar ni arraigarse en los diferentes niveles de la gestión pública.


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b) El primer gobierno de la alternancia (2000-2006)

Una vez concluida la administración 1994-2000 bajo el Presidente de la República Ernesto Zedillo Ponce de León, y luego de que la alternancia política se hiciera posible, el tema volvió a llamar la atención desde que escuchamos a varios miembros del equipo de transición del gobierno del Presidente de la Repúbilca Vicente Fox Quesada quien gobernó de 2000 a 2006, referirse a la necesidad de introducir la filosofía de la calidad en las instancias del poder público, tanto a nivel federal como estatal y municipal. Otros hablaron incluso de obtener la certificación ISO 9000 para los servicios que presta el gobierno (Martínez, 2000).

El mismo Presidente Vicente Fox se comprometió desde su campaña a promover una imagen profesional y eficiente del servicio público, por medio de una carta dirigida a mandos medios y superiores de la administración pública y en su primera gira por Europa, sostuvo en Madrid que una de sus prioridades sería convertir al gobierno federal en la institución más eficaz iniciando un proceso de reinvención, reingeniería y calidad total.

Estas propuestas empezaron a tomar forma en uno de los discursos de su toma de posesión, donde se incluyó, dentro del código de ética que presentó a sus colaboradores, un punto referente a la rendición de cuentas que a la letra decía: “Proveeré la eficacia y calidad en la gestión de la administración pública, contribuyendo a su mejora continua y a su modernización, teniendo como principios fundamentales la optimización de sus recursos y la rendición de cuentas” (Discurso de toma de protesta, Vicente Fox Quesada, primero de diciembre de 2000).

Así, desde el arranque del gobierno se realizaron esfuerzos para lograr la consolidación de una administración pública basada en la innovación y la calidad, así como en el rediseño y la modernización de las instituciones del sector público. En congruencia con este propósito se fue integrando la Agenda del Buen Gobierno basada en seis estrategias para: “La construcción de un gobierno más cercano a la gente, con altos estándares de calidad en los servicios que ofrece a la ciudadanía y, en suma, el establecimiento de un gobierno de clase mundial” (Muñoz, 2003). Esas estrategias fueron las siguientes:

1. Gobierno que cueste menos, para reducir el gasto que no agrega valor y ofrecer mayores beneficios a la sociedad. La estrategia proponía un presupuesto de egresos de la federación que tomara en consideración las metas y prioridades nacionales, así como un gobierno competitivo y austero que incorpore las mejores prácticas nacionales e internacionales, basado en estándares de gasto y operación.


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2. Gobierno de calidad para satisfacer o superar las expectativas de los ciudadanos en los servicios que se les brindan. La falta de un sistema de gestión de calidad certificado impide la asignación adecuada de recursos técnicos y económicos en los procesos y servicios sustantivos.

3. Gobierno profesional para atraer, retener y motivar a las mejores mujeres y a los mejores hombres en el servicio público, garantizando que la administración pública transite sexenalmente con el mínimo trastorno y la máxima eficacia, y asegurando que siendo políticamente neutra, se convierta en un factor estratégico de la competitividad del país.

4. Gobierno digital, posibilitando que desde la comodidad de su casa u oficina, los ciudadanos obtengan información del gobierno y tengan acceso a los servicios que éste ofrece. Crear confianza entre el gobierno y los ciudadanos es fundamental para la gobernabilidad eficaz. Las tecnologías de información y comunicación ayudan a crear confianza porque integran al ciudadano al proceso de gestión pública y contribuyen directamente a crear un gobierno honesto y transparente.

5. Gobierno con mejora regulatoria, garantizar que la ciudadanía y los servidores públicos efectúen trámites con facilidad, seguridad y rapidez. El marco normativo actual responde a una arraigada cultura de control enfocada hacia la contención del gasto público y la centralización de trámites de autorización.

6. Gobierno honesto y transparente para recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno. La sociedad en general tiene una percepción negativa y adversa del quehacer gubernamental debido a los problemas de corrupción opacidad y discrecionalidad y a la deficiente cultura de rendición de cuentas en el sector público.

No hay duda de que sobre las bases que se habían logrado establecer por medio del PROMAP, la segunda línea de acción de la Agenda del Buen Gobierno, referente a la calidad en la gestión pública, pudo implementarse sin obstáculos relevantes entre las dependencias y entidades de la administración pública federal. El Modelo INTRAGOB, que se diseñó para enmarcar la política de calidad, avanzó rápidamente y podríamos decir que hasta fue bien recibido por los funcionarios del nuevo gobierno.

c) El modelo INTRAGOB como estrategia de gobierno de calidad

Los cambios que experimentan el Estado y las administraciones públicas requieren del impulso de innovaciones en los servicios públicos para mejorar la calidad de los mismos. La certificación de los servicios involucra la participación


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de actores públicos, privados y sociales en todo el proceso, lo que fortalece el nivel de confianza y reconocimiento hacia las organizaciones públicas. Como sostienen Carty y Rizvi:

“Una cultura de confianza también se inculca aplicando las normas gubernamentales, ofreciendo productos de calidad, cumpliendo los contratos y frenando la corrupción entre otras medidas. En este sentido sostenemos que el gobierno sigue jugando un papel central en la creación de una cultura de confianza” (Carty y Rizvi, 2004: 127).

La certificación de los servicios públicos tiene impactos relevantes en los diferentes niveles de la gestión pública por las siguientes razones:

a) En primer lugar se busca desarrollar un conjunto de instrumentos que aseguren la calidad de productos o servicios y permitan mantenerla a través del tiempo, por medio de la aplicación de normas que reflejen las necesidades del cliente.

b) En segundo término se busca establecer una serie de directrices que permitan a la organización funcionar en forma sistemática atendiendo a las normas internacionales.

c) En tercer lugar se pretende que los niveles directivos aseguren el logro de la calidad en los tiempos y de acuerdo con las especificaciones que fijan las normas.

d) En cuarto lugar se pretende ofrecer a clientes y usuarios la seguridad de que los productos y servicios se ajustan a estándares de calidad definidos por normas de carácter internacional.

Impulsar una política para introducir la calidad en la gestión pública, bajo un enfoque de certificación de servicios, implica disponer de instrumentos normativos y capacidad de acción y decisión, para definir las áreas susceptibles de certificarse, cuidando que las áreas o servicios seleccionados mejoren los puntos de contacto con la ciudadanía para cuidar que ahí la calidad se haga sentir más fuertemente. Este hecho tiene efectos multiplicadores entre los diferentes organismos y entidades de la gestión pública que se ven obligados a ofrecer productos y servicios con mayor calidad, lo que ayuda a evitar esfuerzos aislados.

Al respecto conviene detenerse en lo que señalan los especialistas:

“En algunos países se está llevando a cabo una labor considerable en dependencias aisladas a falta de alguna iniciativa que englobe a todo el gobierno… En un buen número de ellos en donde ha habido una actividad considerable en dependencias individuales, se han tomado decisiones o


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están sometidas a consideración en el sentido de agrupar las mismas en una iniciativa promovida y coordinada centralmente, lo cual se contempla como un factor de expansión y refuerzo de su impacto” (Shand y Amberg, 1993: 29).

Precisamente en el caso de la certificación de servicios en la gestión pública mexicana, la política global que se impulsó en el periodo 2000-2006, se hizo desde la propia Presidencia de la República, a través de la Oficina de Innovación Gubernamental, creada desde principios del gobierno y la cual era dirigida por el principal asesor presidencial. Evidentemente desde esa posición se facilitó la implementación, la difusión y el control de todo el proceso de certificación del modelo INTRAGOB.

Hay que considerar que al someter los servicios públicos a un proceso de certificación se dió un paso importante para dinamizar el trabajo en las administraciones públicas ya que la certificación es también resultado del camino que se define al incorporar la gestión de calidad al sector público y va seguida del cumplimiento de los requerimientos de la norma, así como de la obtención del reconocimiento de un sistema, proceso o producto bajo estándares de calidad internacional, que se promueven vía la aplicación de las normas ISO 9000. “La adopción de Sistemas de Gestión de Calidad basados en la certificación ISO 9000 compromete a las organizaciones públicas a una mejora continua que eventualmente puede resultar en la adopción de Sistemas de Calidad Total (TQM por sus siglas en inglés), lo cual implica una visión integral de la calidad” (Guadarrama y Contreras, 2008:120).

Se debe tener en cuenta que el enfoque de calidad en el servicio pretende fundamentalmente mejorar la capacidad de respuesta de las instituciones del sector público por medio del mejoramiento de los procesos internos de la gestión (simplificación) y un tratamiento acorde con las expectativas del ciudadano-cliente-consumidor-beneficiario. Este tipo de expectativas se intentan cubrir, mediante tres procesos que a continuación se describen (Villoria, 1996):

a) Acreditación de la calidad, que supone una serie de estándares de calidad establecidos previamente y que exige el cumplimiento de requisitos mínimos en la gestión de servicios. Comprende un tipo de documentación específica y ciertos procedimientos a seguir (normas de calidad).

b) Inspección de calidad, que implica el seguimiento puntual de los procesos internos de acuerdo con las metas y estándares de calidad fijados, de tal forma que el incumplimiento amerita cierto tipo de sanciones (cartas de servicios, manuales de calidad, políticas de calidad).


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c) Competencia por la calidad, que opera en un marco de acumulación de capacidades institucionales para acreditar los compromisos asumidos y competir incluso en premios y certámenes de calidad a nivel nacional e internacional (Certificación ISO 9000, Premio Innova, Premio Nacional de Calidad, Premio Iberoamericano de Calidad).

Es importante no perder de vista esta triple dimensión de la calidad en la gestión pública porque su aplicación conduce a procesos de modernización de las instituciones en una perspectiva más amplia. De acuerdo con Shand y Amberg (2004) : “las iniciativas de calidad en el servicio son congruentes con una orientación hacia el rendimiento que está siendo proseguida en las reformas del sector público en muchos países. Las iniciativas de calidad en el servicio constituyen un marco útil dentro del cual se pueden montar reformas más exitosas”.

Lo anterior tiene relación directa con el planteamiento que se ha hecho en el sentido de que las iniciativas instrumentadas en diferentes etapas para implantar la calidad, han contribuido a desarrollar capacidades institucionales, que a su vez han facilitado nuevos ejercicios para profundizar sus alcances. De igual manera, estos avances contribuyen a ampliar los alcances de nuevos procesos de modernización e innovación que se van ejecutando.

En este marco y con el fin de contar con un modelo propio de calidad para mejorar procesos, productos y servicios, la administración del periodo 2000-2006, diseñó el Modelo Intragob. El cual se orientaría a promover la calidad de los productos y servicios, con alto impacto en la ciudadanía, consolidar una cultura de calidad en el servicio público, así como unificar una visión de mejora continua, innovación y competitividad, en las dependencias y entidades de gobierno (Muñoz, 2004).

A partir de los antecedentes expuestos, los propósitos del modelo INTRAGOB, se plantearon en dos vertientes:

a) Por un lado, Implantar, desarrollar, mantener y mejorar en todas sus dependencias y entidades, un modelo de calidad total que permitiera transformar la administración pública, para proyectar un gobierno de clase mundial, con una imagen confiable, innovadora y con una sólida cultura de calidad.

b) Por otro, remplazar los esquemas tradicionales de la gestión pública aplicando los más avanzados sistemas administrativos y tecnológicos, evaluando su gestión con estándares de excelencia; promover la


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dignificación y eficacia de la función pública y rediseñar sus procesos y servicios, con un enfoque central del quehacer gubernamental y de cumplimiento de las expectativas y necesidades de los ciudadanos y la sociedad.

Bajo estas dos vertientes la política de calidad se orientó hacia los niveles interno, de servicio y de interrelación social, a fin de colocar a la calidad en el centro de la política de innovación gubernamental.

A nivel interno, promoviendo un gobierno eficiente y efectivo con un modelo de calidad que en el año 2006 tuviera la capacidad de evidenciar 550 puntos evaluados a través de los esquemas de dirección por calidad. Un gobierno confiable en sus políticas, procesos y servicios, a través de alcanzar en el año 2006 la certificación de los sistemas de gestión de la calidad, de todas sus unidades administrativas con capacidad de autogestión.

En el nivel de servicio se buscaba arraigar un alto espíritu de compromiso y servicio, actitud de mejora continua, trabajo en equipo, adopción de esquemas que faculten la participación de los servidores públicos, la transparencia en el manejo de los recursos públicos, la toma de decisiones basadas en hechos y datos y aumentar la calidad de vida de los servidores públicos, a través de la aplicación de los principios de calidad en la actividad cotidiana.

En el nivel de la interrelación social se trataba de Implementar acciones que permitan una sana convivencia de la sociedad y una mejor calidad de vida de los ciudadanos. Proporcionar productos, servicios e información con valor agregado; a través de identificar claramente las expectativas de los ciudadanos y establecer estándares internacionales en los servicios que se proporcionan. Identificar, conocer y difundir públicamente la percepción del grado de satisfacción de los usuarios, clientes y sociedad.

El Cuadro 1, describe los principios y valores sobre los cuales se pretendió sustentar los cambios y nuevos paradigmas. Asimismo, El modelo INTRAGOB se aplicó en todas las dependencias de la administración pública federal (18 secretarías de Estado, la Procuraduría General de la República y la Oficina de la Presidencia). Asimismo se aplicó en gran parte de las entidades paraestatales, entre las cuales se encuentran las más representativas en cuanto a servicios para la ciudadanía como la Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos y los organismos encargados de la Seguridad Social como el IMSS y el ISSSTE.

Los principios y valores sobre los que se sustentó el modelo fueron los siguientes:


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Cuadro 1. Principios y valores

El Cuadro 1, describe los principios y valores sobre los cuales se pretendió sustentar los cambios y nuevos paradigmas. Asimismo, El modelo INTRAGOB se aplicó en todas las dependencias de la administración pública federal (18 secretarías de Estado, la Procuraduría General de la República y la Oficina de la Presidencia). Asimismo se aplicó en gran parte de las entidades paraestatales, entre las cuales se encuentran las más representativas en cuanto a servicios para la ciudadanía como la Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos y los organismos encargados de la Seguridad Social como el IMSS y el ISSSTE.

En términos cuantitativos bajo el modelo INTRAGOB, entre 2001 y 2006, se logró la certificación, bajo la norma IS0-9000, de 1722 centros de trabajo y 1871

Fuente: Elaboración propia, tomado de Muñoz (2004).

1.- Satisfacción del cliente Entendida como la efectividad de los sistemas de las instituciones para

conocer profundamente las necesidades de sus clientes externos e internos; satisfacer dichas necesidades y expectativas e incorporar los ciclos de mejora de los procesos internos, a los procesos, productos y servicios asociados, a través de la identificación de las necesidades de los ciudadanos y clientes, y las acciones sistemáticas de medición de la calidad del servicio.

2. Calidad en el Servicio Considerando que la administración pública federal está comprometida a dignificar la función del servidor público, atendiendo consistentemente las expectativas y requerimientos de la sociedad, con un claro entendimiento de los objetivos y metas de calidad, acción en la que todos los servidores públicos desarrollan sus funciones con responsabilidad y manifiesta actitud de servicio.

3. Comunicación organizacional

A través de una comunicación clara, efectiva y abierta, se desarrolla en la administración pública la sinergia y la difusión de directrices y logros, lo cual permite un adecuado facultamiento de los mandos medios, una mayor identificación de los empleados con la dependencia y una visión compartida en el establecimiento y cumplimiento de metas.

4. Respeto al entorno Línea que busca que todas las actividades de la administración pública federal, deban realizarse conservando y mejorando el medio ambiente; respetando la cultura de las comunidades en donde se localizan las instalaciones del gobierno federal, en armonía con la sociedad para fortalecer el desarrollo sustentable.

5. Mejora continua Para que todos los servidores públicos aporten sus conocimientos, habilidades y experiencia en los procesos, a través de propuestas de innovación para mejorar la efectividad de la cadena de valor, los productos y/o servicios, y que conozcan e identifiquen el papel que desempeñan en el proceso productivo de la dependencia, por lo que deben definirse claramente en cada área los procesos de mayor impacto hacia los ciudadanos, clientes o sociedad.


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procesos por parte de diversas dependencias y entidades de la administración pública federal. En congruencia con las líneas establecidas por INTRAGOB y con el propósito de mejorar y agilizar la eficiencia en la prestación de servicios y realización de trámites ante el gobierno federal, a partir de 2002 la Secretaría de la Función Pública se dio a la tarea de buscar un instrumento que permitiera implementar este tipo de mejoras y mantener servicios y trámites en un nivel óptimo de operación. Derivado de este análisis desde 2003 se diseñaron las Cartas Compromiso al Ciudadano en los trámites considerados entre los más problemáticos, dentro de la administración pública.

En este sentido la Carta Compromiso al Ciudadano se concibió como “una herramienta de calidad y participación ciudadana, la cual a través de un documento público, accesible, sencillo y claro, proporciona a la ciudadanía toda la información necesaria para realizar un tramite o solicitar un servicio”. Entre sus objetivos esenciales se plantearon:

1. Definir y comunicar claramente los Compromisos de Servicio que las instituciones públicas se comprometen a cumplir, para que sean ampliamente conocidos por la ciudadanía.

2. Dotar a la ciudadanía de un instrumento de transparencia que se sume a los esfuerzos preventivos contra la corrupción.

3. Incrementar la confianza y credibilidad de la ciudadanía en la administración pública, gracias a que perciben una mejora continua en su eficiencia y eficacia.

De esta forma hasta el mes de julio de 2006 se publicaron y difundieron un total de 85 Cartas Compromiso al Ciudadano en igual número de trámites o servicios que se brindan por parte de 45 dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

La certificación de servicios y la expedición de cartas compromiso al ciudadano, constituyeron dos instrumentos complementarios orientados a vincular la calidad en la gestión pública con la percepción y las expectativas ciudadanas. Uno de los principales problemas de la calidad es que en muchos casos no se alcanzan a percibir en el servicio que reciben los ciudadanos, sin embargo en este caso se contempló un instrumento que permitiera llevar hasta ese nivel el impacto de la calidad y la certificación de los servicios públicos.

Esta aproximación a la experiencia mexicana en materia de calidad, permite concluir de forma preliminar que el modelo INTRAGOB ha constituido un paso importante para modernizar la gestión pública, reiniciando un proceso de apertura y receptividad para mejorar los procesos y centros de trabajo


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desde adentro, a partir de los esfuerzos de innovación realizados por sus propios protagonistas. Los avances son notables y se han conjuntado con otras iniciativas como la transparencia y la profesionalización del servicio público, que permiten vislumbrar un proceso de continuidad en la ruta de lograr una base institucional para contar con un gobierno y una gestión pública de calidad. Esa continuidad no se debe perder de vista en este principio de gobierno pues los alcances y las capacidades desarrolladas saltan a la vista.

Conclusiones

El análisis realizado permite establecer una relación directa entre los alcances logrados través del PROMAP, entre 1995 y 2000, y la implementación del modelo INTRAGOB, en el periodo 2000-2006. No obstante que en cada uno de estos periodos encabezaron el gobierno de México, presidentes de diferente extracción política; la política de innovación pudo desarrollarse, en razón de que existían las bases de una cultura de calidad en el servicio entre los diferentes niveles de la gestión pública. Es un contexto histórico que permite explicar el desarrollo de la función pública hoy en día. En este sentido, en el periodo que va de 2006 a 2012, es considerado un relanzamiento de la política de calidad, a partir de las capacidades institucionales desarrolladas.

En el periodo que va del nuevo sexenio, encabezado por el Presidente de la República Enrique Peña Nieto (2013-2018), sin duda se emprenderán acciones para la profesionalización y seguimiento del servicio civil de carrera como vías para alcanzar la calidad en la función pública. Ese relanzamiento puede hacerse en la actualidad no desde una oficina dependiente directamente del Presidente de la República, sino que puede impulsarse desde algún organismo de alcance global, con objeto de implementarla en una perspectiva transversal, entre las dependencias y entidades de la administración pública federal, en congruencia con la necesidad de lograr la consolidación de un gobierno de calidad.

En efecto, atendiendo a los programas de calidad que se han aplicado en los últimos diez años, la difusión y sensibilización lograda, y la certificación de más de mil 700 centros de trabajo, junto a la consideración de los efectos colaterales que se han detonado con todo este proceso; se debe reformular la política de calidad a fin de recuperar los esfuerzos en materia de capacitación y de cultura de calidad que se desplegaron entre una gran cantidad de áreas y funcionarios públicos que participaron en esta gran tarea.

El propósito sería evitar que estas capacidades institucionales, vinculadas a la calidad institucional se diluyeran y que los recursos aplicados se perdieran, incurriendo en un problema crónico de nuestra administración pública, que es la


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falta de continuidad de aquellas iniciativas que ofrecen resultados en una etapa y que posteriormente se rechazan en otra, sin analizar su verdadera contribución a la modernización y a la renovación de la cultura político-administrativa.

Ese cúmulo de capacidades que se lograron con la implementación del PROMAP y el modelo INTRAGOB, debieran servir como plataforma para retomar la política de calidad estableciendo una área específica dentro de la Secretaría de la Función Pública, que se encargara de recuperar el estudio de los alcances de la política de calidad, hasta el momento, y definir un nuevo programa para impulsar la calidad en el gobierno y la administración pública mexicana.

En esta tarea sería también importante considerar la experiencia de los países europeos, de manera específica la experiencia española con la integración de la Agencia Española de Evaluación y Calidad de los Servicios Públicos que lleva un par de años funcionando y que empieza a mostrar resultados importantes en términos de promoción de una cultura de calidad de la función pública. El momento resulta propicio para el relanzamiento de la política de calidad, a partir también de la expedición de la Carta Iberoamericana de Calidad, por parte del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Asimismo, se espera avanzar en el desarrollo de estrategias de prevención y prospectiva con la elaboración de manuales, guías y otros elementos que acerquen el servicio público a la excelencia.


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Recibido: 25 de enero de 2013Reenviado: 6 de mayo de 2013

Aceptado: 14 de octubre de 2013

1 mi a13 la gestión de la calidad en méxico, una reflexión crítica

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