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40 Jahre Arbeitsmarktpolitik und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit – Arbeitsmarktreformen und ihre Wirkungen Einschätzungen aus sozial- und wirtschaftswissenschaftlicher Sicht

Joachim Möller, Vortrag Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin, 24. März 2009

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40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik Ziele der Arbeitsmarktpolitik Deutschland im internationalen Vergleich Aspekte der Ungleichheit Haben die Hartz-Reformen gewirkt? Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik

Übersicht

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40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik

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Die Geburt des AFG 1969 aus dem Geist der Krise

Schock des kurzen, aber heftigen Einbruchs 1966/ 1967 Ende der ungebrochenen Aufwärtsbewegung

Ambivalenz des technischen Fortschritts Beschleunigung des Strukturwandels

Lit.: Hrsg. BMAS und Bundesarchiv: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945

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Konzeption: Arbeitsmarktpolitik im Kontext

Beschäftigungspolitik Herstellung von Vollbeschäftigungsbedingungen auf der Makroebene (mit keynesianischen Instrumenten) Globalsteuerung Konzertierte Aktion Mittelfristige Finanzplanung

Arbeitsmarktpolitik systematische Unterstützung der Beschäftigungspolitik auf der Mikroebeneverwandte Politikbereiche: Strukturpolitik, Sozialpolitik

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Der damalige Zeitgeist

„technokratischer Ansatz“aus heutiger Sicht:

Überschätzung von … … Machbarkeit, Planbarkeit, Steuerbarkeit … Prognostizierbarkeit (z.B. Berufsbedarfsprognosen)

Vernachlässigung von … … Rückwirkungen auf Anreizstrukturen … Verhaltenskomponenten

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Was hat sich geändert?

Neueinschätzung der Möglichkeiten makroökonomischer Beschäftigungspolitik Wirkungslosigkeit bei angebotsseitigen Störungen

(z.B. Ölpreiskrisen) Neubewertung arbeitsmarktpolitischer Instrumente

Rolle der Evaluationsforschung Stärkere Betonung von Aktivierungsstrategien

„Fordern und Fördern“

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Ziele der Arbeitsmarktpolitik

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Ökonomische Ziele

Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen Erhöhung der Erwerbsbeteiligung Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung

Verbesserung der Matching-Effizienz Marktausgleich

Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche,

räumliche, sektorale Mobilität

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Ökonomische Ziele

Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen Erhöhung der Erwerbsbeteiligung Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung

Verbesserung der Matching-Effizienz Marktausgleich

Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche,

räumliche, sektorale Mobilität

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Sozialpolitische Ziele

Chancengleichheit und Ausgleich keine Benachteiligung aufgrund von Herkunft, Geschlecht … Berücksichtigung von sozialen Lagen

Integration und Teilhabe kein Ausschluss gesellschaftlicher Gruppen

Absicherung und Befriedung Schutz vor Willkür, Ausbeutung, Existenznot Versicherung gegen Risiken

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Beschäftigungsfähigkeit

… „Verfügbarkeit von produktiven Fähigkeiten, die den Zugang zu auskömmlichen Jobs sichern“

Bringschuld der Arbeitnehmer oder der Arbeitgeber? Aufgabe des Staates? people fit for the market oder market fit for the people?

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Deutschland im internationalen Vergleich

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Erwerbsbeteiligung: Deutschland vs. G7(Erwerbspersonen/ Erwerbsbevölkerung)

CLF/ Working Age Population 1960-2007, Quelle: OECD

0.62

0.64

0.66

0.68

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0.72

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0.76

0.78

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

GER

G7

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Erwerbstätigkeit: Deutschland vs. G7(Erwerbstätige / Erwerbsbevölkerung)

Civilian Employment / Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

56

58

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62

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70

72

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Germany

G7

16Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

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45

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70

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1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

GER

G7

Erwerbsbeteiligung von Frauen (Deutschland vs. G7; Erwerbspersonen/ Erwerbsbevölkerung)

17Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

40

45

50

55

60

65

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

GER

G7

Erwerbstätigkeit von Frauen (Deutschland vs. G7; Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung)

18Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

0.55

0.60

0.65

0.70

0.75

0.80

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

SKAND.

BENELUX

I - ES - POR

FRANKR.

UK

AUT/ CH

DEUTSCHL.

USA/ CAN

Frauenerwerbstätigkeit im internationalen Vergleich (Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung)

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Teilzeitquoten (Frauen) im internationalen Vergleich

Females Part-time in % fem civ emp, Quelle: OECD (Durchschnitswerte über Ländergruppen)

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15

20

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30

35

40

45

50

1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006

SKAND.

BENELUX

I - ES - POR

FRANKR.

UK

AUT/ CH

DEUTSCHL.

USA/ CAN

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Aspekte der Ungleichheit

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Entwicklung der Lohnungleichheit (1984=1)(Perzentilverhältnisse im oberen und unteren Bereich der Verteilung)

Vollzeitbeschäftigte (Männer und Frauen)

1.00

1.05

1.10

1.15

1.20

1.25

1.30

1.35

1984

1985

1986

1987

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1990

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1992

1993

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2001

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2004

p50/p15

p85/p50

p85/p15

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Lohnnachteil von Frauen 2006

23dd

Qualifikationsspezifische Arbeitslosenquoten (Männer und Frauen, in Prozent)

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Haben die Hartz-Reformen gewirkt?

25

Kann die Wissenschaft eine Antwort geben?

kein “Quasi-Experiment” Beobachtungszeitraum zu kurz

Mikrodaten nur mit großer Verzögerung verfügbar (noch) keine kausalen Analysen möglich

keine Beweise, jedoch klare Indizien

26

Wirkung der Arbeitsmarktreformen

Indizien Abschwächung des „Zurückbleibe-Effekts“ (Hysteresis) Veränderung der Mismatch-Arbeitslosigkeit Verhaltensänderungen der Arbeitssuchenden Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit

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Die langfristige Entwicklung der Arbeitslosigkeit

0

1000000

2000000

3000000

4000000

5000000

50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05

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0

500000

1000000

1500000

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2500000

3000000

3500000

50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05

Arbeitslosigkeit – Der „Zurückbleibe-Effekt“ (1)

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Arbeitslosigkeit – Der „Zurückbleibe-Effekt“ (2)

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

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3500000

50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 050

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

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3500000

50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05

30

Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen

450

u* u1

u*: Mismatch-Arbeitslosigkeit

Arbeitslosigkeit u

Offene Stellen v

v*= u*

v1

u2

v2

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Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (2)

450

*1u

*2u

Auswärtsverschiebung der Kurve bedeutet Anstieg der Mismatch-Arbeitslosigkeit

Offene Stellen v

Arbeitslosigkeit u

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Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (3)

Quelle: Deutsche Bundesbank, saisonbereinigte Zahlen; Quelle für Ausgangswerte: BA

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500

Arbeitslose

Off

ene

Ste

llen

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Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (4)

34

Das Verhalten von Arbeitssuchenden aus Sicht der Betriebe: Konzessionsbereitschaft bei der Bezahlung

Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen

35

Konzessionsbereitschaft bei den Arbeitsbedingungen

Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen

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Entwicklung der Langzeitarbeitslosenquote 1998-2009

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

L_ALQ_O

L_ALQ_W

Eigene Berechnungen; Langzeitarbeitslose in Prozent der zivilen Erwerbspersonen, saisonbereinigte

Werte, Daten für 2005 wegen Bruchs in der Statistik nicht interpretierbar

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Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik

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Quantitativer Umfang der „Entlastungseffekte“ von Maßnahmen

(Teil-) Kenntnis der Erwerbsbiographien von Maßnahmeteilnehmern

ausschließlich Analyse der scheinbaren Wirkungen

Was wussten wir vor zehn Jahren über die Wirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik?

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Ausgabevolumen in den neunziger Jahren > 400 Mrd. DM (208 Mrd. €)

keine geeignete Kontrolle von Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit

scharfe Kritik, z.B. „Angesichtes immenser Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik ist ihre wissenschaftlich fundierte und aussagekräftige Evaluation seit längerer Zeit mehr als überfällig.“ (W. Franz)

Ausgangslage am Ende der letzten Dekade

40

Verfügbarkeit von Mikrodaten Rasante Entwicklung von Evaluationsmethoden Fokussierung der Forschung auf Evaluationsstudien Hohes Interesse der Politik an Evaluationsergebnissen

(Mittelbereitstellung) Schließen der Forschungslücke (im Vergleich z.B. zu den

USA) „Ende des Blindflugs“

Was hat sich geändert?

41

Differenziertes Bild: Programme mit höherem und niedrigerem Wirkungsgrad

zu den ersteren: betriebsnahe Instrumentezu den letzteren: z.B. FbW, nicht-betriebliche

Trainingsmaßnahmen Programme, die hinsichtlich der Wiedereingliederung

eher schaden als nutzenz.B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

Was wissen wir heute über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik?

42

Enge oder weite Definition der Zielvariablen Länge der Beobachtungszeit nach der Maßnahme Einfluss von Konjunkturphasen (Nicht-) Berücksichtigung von Maßnahmekarrieren Konstruktion der Kontrollgruppe Regionale Differenzierung

Warum kommen unterschiedliche Studien (teilweise) zu unterschiedlichen Ergebnissen?

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Evaluationslücken (z.B. bei Bildungsgutscheinen, Maßnahmen für Jugendliche, Reha-Maßnahmen)

Makroeffekte/ Allgemeine Gleichgewichtseffekte Warum wirken Maßnahmen (oder eben nicht)? Welche Rolle spielt die betriebliche Ebene? Welche der

Maßnahmeträger? Sind effektive Maßnahmen auch effizient?

Was wissen wir heute (noch) nicht über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik?

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Fazit

45

in der Vergangenheit: Licht und Schatten Aufholprozess im internationalen Vergleich Klare Indizien für eine Wirkung der Hartz-Reformen Arbeitsmarktpolitik als ein lernendes System Neue Rolle der Wissenschaft im Sinne einer „evidence-

based policy“

Fazit

46

Backup

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Qualifikationsbedingte Lohnunterschiede bei vollzeit-beschäftigten Männern in Westdeutschland 1984 bis 2004(Basis Geringqualifizierte, in Prozent)

Quelle: IABS, eigene Berechnungen

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Frauenerwerbs(personen)quoten im internationalen Vergleich

Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

0.55

0.60

0.65

0.70

0.75

0.80

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

SKAND.

BENELUX

I - ES - POR

FRANKR.

UK

AUT/ CH

DEUTSCHL.

USA/ CAN

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Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik

50

Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik – Fünf Länder im Vergleich

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1

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1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

GER

AUS

DEN

FR

UK

Quelle: OECD

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Anteil von aktiver Arbeitsmarktpolitik an den Gesamtausgaben für Arbeitsmarktpolitik– Fünf Länder im Vergleich

Quelle: OECD

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1985

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1989

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2004

2005

2006

GER

AUS

DEN

FR

UK