ВІДКРИТИЙ МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТРОЗВИТКУ ЛЮДИНИ «УКРАЇНА»

В. П. РУБЦОВ, Н. І. ПЕРИНСЬКА

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯТА ДЕРЖАВНІ УСТАНОВИ

Навчальний посібник для дистанційного навчання

Київ 2008

УДК 351(477)(075.4)ББК 67.9(4Укр)401я73

Р82Рекомендовано до друку Методичною радою

Університету «Україна»(Протокол № 6 від 14 червня 2007 р.)

За науковою редакцією Ю. П. Сурміна, доктора соціологічнихнаук, професора, першого заступника директора Інституту

проблем державного управління та самоврядуванняНаціональної академії державного управління при

Президентові України

Рецензенти: В. В. Токовенко, доктор державного управління, проAфесор Київського міжнародного університетуС. Ю. Римаренко, доктор політологічних наук,професор, провідний науковий співробітник ІнстиAтуту політичних і етнонаціональних дослідженьімені І. Ф. Кураса НАН УкраїниМ. О. Пухтинський, кандидат юридичних наук, заслуAжений юрист України, Голова Фонду сприяння місцеAвому самоврядуванню при Президентові України

Рубцов В. П.Р82 Державне управління та державні установи: Навч. посіб.

для дистанційного навчання / В. П. Рубцов, Н. І. Перинська;За ред. дAра соціол. наук, проф. Ю. П. Сурміна.— К.: УніверAситет «Україна», 2008.— 440 с.

ISBN 978A966A388A225A3.

У посібнику розглянуто сучасні підходи до явища державного управAління в його дещо ширшій інтерпретації як публічного управління, щовключає як, власне, державне управління у традиційному значенні, так і управління в місцевому самоврядуванні. При цьому виклад чиниться з урахуванням зміни парадигми влади і управління від володарювання тапанування до служіння суспільству і надання послуг громадянам. Показанороль публічної влади у втіленні української конституційної мети — правоAвої, демократичної соціальної держави. Описано пошуки конституційногоутвердження Української Держави у новій і новітній історії, систему орAганів публічного управління та аспекти менеджменту на рівні суб’єктівпублічного сектора: органів влади й управління, організацій і установ.

Розрахований на студентів, викладачів, консультантів університету тана широкий загал читачів, які цікавляться діяльністю центральних і місцеAвих органів публічної влади. Може використовуватися студентами різнихформ навчання.

УДК 351(477)(075.4)ББК 67.9(4Укр)401я73

ISBN 978A966A388A225A3 © Рубцов В. П., Перинська Н. І., 2008© Університет «Україна», 2008

ПРО АВТОРІВ

РУБЦОВ Валерій Павлович, кандиAдат технічних наук, магістр діловогоадміністрування, академік Українськоїмуніципальної академії. Автор понад200 публікацій (статті, брошури, книги)з питань фізики, прикладної кібернетиAки, місцевого самоврядування та регіоAнального розвитку, розробник першогопроекту Закону «Про столицю України»(1990) та першого проекту Статуту териAторіальної громади Києва (1998). ДирекAтор Інституту місцевої демократії (Київ),член Центральної виборчої комісії

(1990–1994), депутат Київської міської ради народних депуAтатів (1990–1998), член Координаційної ради Фонду сприяннямісцевому самоврядуванню при Президентові України.

У полі зору його зацікавлень — тематика становлення громаAдянського суспільства. У цьому напрямі видано два науковихальманахи «Кроки до громадянського суспільства» та підготовAлено громадську концепцію становлення громадянського сусAпільства в Україні — «Дороговкази становлення українськогогромадянського суспільства». Брав активну участь у підготовціурядової Концепції взаємодії органів виконавчої влади таінститутів громадського суспільства.

Автор кількох навчальних посібників, зокрема для УніверAситету «Україна» — «Державне будівництво та місцеве самоAврядування», «Актуальне виборче право».

3

ПЕРИНСЬКА Наталія Іванівна, здобувачАкадемії державного управління приПрезидентові України (кафедра «УправAління містом»), головний редактор видавAничоAдрукарського комплексу УніверсиAтет «Україна».

Народилась в с. Кримка на МиколаївAщині в родині сільських інтелігентів.Закінчила Одеський державний універAситет ім. І. М. Мечнікова, факультетроманоAгерманської філології.

Викладала німецьку мову в СШ № 5м. Первомайська Первомайського району Миколаївської обAласті. Обиралась депутатом Первомайської міської ради двохскликань, секретарем Первомайської міської ради — заступAником міського голови. Стажування за кордоном за програмаAми «Соціальна політика» (Данія, 1998 р), «Партнерство громад»,(США, 2000 р), участь в роботі численних всеукраїнських таміжнародних конференцій з питань державного управління тамісцевого самоврядування, робота в експертній групі приФонді сприяння місцевому самоврядуванні при ПрезидентовіУкраїни.

Після переїзду до Києва в 2000 році — начальник органіAзаційних зв’язків з громадськістю та ЗМІ відділу Київськогообласного центру зайнятості, ст. викладач німецької мовикафедри іноземної філології Університету «Україна».

Автор низки наукових публікацій з проблематики місцевоAго самоврядування в Україні та за кордоном (в Швейцарії),публіцистичних статей.

4

5

ЗМІСТ

Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12Як користуватися навчальним посібником . . . . . . . . . . . . .16Тематичний план . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18Заліковий модуль 1. ПОНЯТТЯ І СУТНІСТЬ ДЕРЖАВИ

ТА ВЛАДИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21Тема 1. ПОНЯТТЯ, СУТНІСТЬ І ОСНОВНІ ОЗНАКИ

ДЕРЖАВИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211.1. Інститут держави . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211.2. Інститут права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271.3. Держава як суспільноAправове явище . . . . . . . . . .28

Тема 2. ТВОРЕННЯ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ В НОВІЙ І НОВІТНІЙ ІСТОРІЇ . . . . . . . . . . . . . . . .30

2.1. Конституційний проект М. Драгоманова . . . . . . . .312.2. Конституційний проект М. Грушевського . . . . . . .352.3. Конституція Української Народної Республіки . . . .362.4. Конституція ЗахідноAУкраїнської Народної

Республіки (ЗУНР) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .402.5. Конституція Української Соціалістичної

Радянської Республіки (УСРР) 1919 року . . . . . . .422.6. Конституція УСРР 1929 року . . . . . . . . . . . . . . . . .442.7. Конституція Української Радянської

Соціалістичної Республіки (УРСР) 1937 року . . . .452.8. Конституція УРСР 1978 року . . . . . . . . . . . . . . . . .472.9. Конституційний процес періоду відновлення

незалежності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47Тема 3. КОНСТИТУЦІЙНА МЕТА УКРАЇНСЬКОГО

ДЕРЖАВОТВОРЕННЯ. ГРОМАДЯНСЬКЕСУСПІЛЬСТВО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

3.1. Правова держава . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .523.2. Демократична держава . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .533.3. Соціальна держава . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .563.4. Громадянське суспільство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .583.5. Сучасна українська конституційна мета . . . . . . . .61

Тема 4. ВЛАДА ТА ДЕРЖАВА В УКРАЇНІ . . . . . . . . . . . .634.1. Визначення і зміст влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .634.2. Політична влада . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .654.3. Роль держави в політичній організації

суспільства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65

6

Тема 5. УПРАВЛІННЯ — ФУНКЦІЯ ВЛАДИ В ДЕРЖАВІ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67

5.1. Влада в державі як складова державноAвладного механізму . . . . . . . . . . . . . . . .67

5.2. Адміністративні аспекти управління в державі . . . .705.3. Суб’єктивні фактори в публічному управлінні . . . .725.4. Об’єкти управління з боку влади в державі . . . . . .73

Тема 6. ПОЛІТИЧНА СИСТЕМА ТА ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75

6.1. Відносини держави та людини . . . . . . . . . . . . . . . .756.2. Політична система . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .766.3. Державна політика як фактор формування

цілей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .786.4. Соціальне та політичне партнерство . . . . . . . . . . .806.5. Засоби та напрями державної політики . . . . . . . . .81

Запитання та завдання для самоконтролю . . . . . . . . . . . .85Контрольні тести . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86Тематика рефератів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89Завдання до модульної контрольної роботи № 1 . . . . . . . .90Список використаної та рекомендованої літератури . . . . .90

Заліковий модуль 2. УПРАВЛІННЯ В ДЕРЖАВІ . . . . . . . .93

Тема 7. ПУБЛІЧНЕ УПРАВЛІННЯ ЯК СИСТЕМНЕСУСПІЛЬНЕ ЯВИЩЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93

7.1. Основні теорії та школи управління . . . . . . . . . . . .937.2. Управління як суспільне явище . . . . . . . . . . . . . .1047.3. Сутність і зміст державного управління . . . . . . .1117.4. Принципи державного управління . . . . . . . . . . . .1187.5. Адміністративний аспект державного

управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1217.6. Об’єкти управлінської діяльності виконавчої

влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124Тема 8. ЦІЛІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНА СТРУКТУРА

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ . . . . . . . . . . . . . .1268.1. Цілі державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . .1268.2. Поняття й види функцій державного

управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1298.3. Функціональна структура державного

управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130Тема 9. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО

УПРАВЛІННЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1329.1. Поняття структури управління . . . . . . . . . . . . . .132

7

9.2. Характерні риси організаційної структури державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134

9.3. Основи побудови організаційних структур публічного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135

9.4. Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144

9.5. Унітарна та федеративна організації державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147

Запитання та завдання для самоконтролю . . . . . . . . . . .150Контрольні тести . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151Тематика рефератів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154Завдання до модульної контрольної роботи № 2 . . . . . . .155Список використаної та рекомендованої літератури . . . .155

Заліковий модуль 3. ЗМІСТ І ТЕХНОЛОГІЧНІ АСПЕКТИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ . . . .157

Тема 10. ЗМІСТ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ . . . . . .15710.1. Поняття та загальні риси управлінської

діяльності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15710.2. Форми управлінської діяльності . . . . . . . . . . . .15810.3. Методи управлінської діяльності . . . . . . . . . . . .16010.4. Стадії управлінської діяльності . . . . . . . . . . . . .16210.5. Управлінські технології: поняття та види . . . . .164

Тема 11. ПІДГОТОВКА ТА ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ . . . . . . . . . . .165

11.1. Поняття та суть управлінського рішення . . . . .16511.2. Процес підготовки управлінського рішення . . . . .16911.3. Технологія процедури прийняття рішень

у державному управлінні . . . . . . . . . . . . . . . . . .173Тема 12. ЗАКОННІСТЬ І ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ . . . . . . . . . . . .17612.1. Зміст законності в державному управлінні . . . .17612.2. Забезпечення законності в державному

управлінні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17812.3. Дисципліна та відповідальність

у забезпеченні законності . . . . . . . . . . . . . . . . . .18012.4. Відповідальність державних службовців . . . . . .182

Тема 13. КОНТРОЛЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ . . .18713.1. Поняття та види контролю . . . . . . . . . . . . . . . . .18713.2. Контроль, інституціалізований за гілками

державної влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19013.3. Громадський контроль . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .196

8

Тема 14. ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198

14.1. Загальна соціальна ефективність державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198

14.2. Ефективність організації та функціювання суб’єктів державного управління . . . . . . . . . . . .200

14.3. Ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .202

14.4. Економічна оцінка ефективності функціювання органу державної влади . . . . . . .205

14.5. Засоби підвищення ефективності діяльності державної організації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213

Запитання та завдання для самоконтролю . . . . . . . . . . .216Контрольні тести . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217Завдання до модульної контрольної роботи № 3 . . . . . . .221Список використаної та рекомендованої літератури . . . .221

Заліковий модуль 4. СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ . . . . . . . . . . . . . .223

Тема 15. КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ ТА ЦЕНТРАЛЬНІ СТРУКТУРИ ДЕРЖАВНОГОУПРАВЛІННЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223

15.1. Реалізація концепції поділу влади в Україні . . . .22315.2. Поняття, система і види державних органів

в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22715.3. Місце Верховної Ради України в системі

державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23115.4. Інститут Президента у системі державного

управління України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232

Тема 16. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМИОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ . . . .234

16.1. Єдина система органів виконавчої влади . . . . . .23416.2. Управлінські зв’язки в системі органів

виконавчої влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23716.3. Кабінет Міністрів України . . . . . . . . . . . . . . . . .23816.4. Міністерства України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23916.5. Державні комітети та інші центральні органи

виконавчої влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24316.6. Територіальні органи центральних органів

виконавчої влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .246

9

Тема 17. МІСЦЕВІ ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇВ СИСТЕМІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ . . . . . . . . . .248

17.1. КонституційноAправовий статус і організація діяльності місцевих державних адміністрацій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248

17.2. Повноваження місцевих державних адміністрацій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249

17.3. Взаємодія місцевих державних адміністрацій по горизонталі та вертикалі . . . .250

17.4. Структура місцевих державних адміністрацій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253

17.5. Деякі недоліки чинної організації виконавчої влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .255

Тема 18. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ТА ЙОГО РОЛЬ У ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ . . . . . . .256

18.1. Сутність і правовий статус місцевого самоврядування в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . .256

18.2. Система, органи та посадові особи місцевого самоврядування в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . .260

18.3. Про недоліки української моделі місцевого самоврядування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265

Тема 19. СУДОВА ВЛАДА ТА ПРОКУРАТУРА ЯК ОРГАНИ КОНТРОЛЮ В ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267

19.1. Засади правосуддя в Україні . . . . . . . . . . . . . . . .26719.2. Система судоустрою . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26919.3. Система прокуратури та її завдання . . . . . . . . . .271

Запитання та завдання для самоконтролю . . . . . . . . . . .273Контрольні тести . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275Тематика рефератів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .278Завдання до модульної контрольної роботи № 4 . . . . . . .278Список використаної та рекомендованої літератури . . . .279

Заліковий модуль 5. УПРАВЛІННЯ В ДЕРЖАВНИХ УСТАНОВАХ ТА ІНШИХ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ СТРУКТУРАХ ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА . . . . . . . . . . .281

Тема 20. ОРГАНИ ВЛАДИ ТА ІНШІ СТРУКТУРИПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА, ЇХ МЕНЕДЖМЕНТ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .281

20.1. Організаційні структури публічного сектора . .28120.2. Суть, мета і завдання публічного менеджменту . . .283

10

20.3. Служба в органах державної влади та органах місцевого самоврядування . . . . . . . . . . . . . . . . .288

20.4. Складові загального менеджменту . . . . . . . . . . .293Тема 21. УПРАВЛІНСЬКИЙ ПРОЦЕС В ОРГАНАХ

ТА УСТАНОВАХ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ . . . . . . .29521.1. Особливості управлінського процесу

в публічному секторі . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29521.2. Функції менеджменту . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29621.3. Складові процесу управління . . . . . . . . . . . . . . .30121.4. Функціональний аналіз діяльності органу

публічної влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305Тема 22. СТРУКТУРНІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНІ

АСПЕКТИ УПРАВЛІННЯ В ПУБЛІЧНОМУ СЕКТОРІ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .308

22.1. Підходи до формування організаційної структури . .30822.2. Система організаційних повноважень

в органах публічної влади . . . . . . . . . . . . . . . . . .31122.3. Повноваження та складові апарату органів

публічного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31522.4. Складові апарату органів публічного управління . . .316

Тема 23. СТРАТЕГІЧНЕ УПРАВЛІННЯ ТА ПЛАНУВАННЯ У СТРУКТУРАХ ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА . . . . . . . . . . . . . . . . . .317

23.1. Основні поняття стратегічного управління . . . .31823.2. Організація як об’єкт стратегічного

управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32423.3. Планування як функція управління . . . . . . . . .330

Запитання та завдання для самоконтролю . . . . . . . . . . .337Контрольні тести . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .338Завдання до модульної контрольної роботи № 5 . . . . . . .341Список використаної та рекомендованої літератури . . . .341

Заліковий модуль 6. ІНСТРУМЕНТАЛЬНІ ТА ІНФОРМАЦІЙНІ АСПЕКТИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ УСТАНОВОЮ . . . . . . . . . . . . . . . . . . .343

Тема 24. УПРАВЛІНСЬКИЙ ІНСТРУМЕНТАРІЙ ДЕРЖАВНОЇ УСТАНОВИ . . . . . . . . . . . . . . . . . .343

24.1. Суть управлінського інструментарію . . . . . . . . .34324.2. Економічні методи управління . . . . . . . . . . . . . .34624.3. ОрганізаційноAрозпорядчі методи управління . . .34624.4. СоціальноAпсихологічні методи управління . . .347

11

24.5. Методи управління об’єктами державної та комунальної форм власності . . . . . . . . . . . . . . . .348

24.6. Мотивування як управлінський інструмент . . .349

Тема 25. ІНФОРМАЦІЙНОAКОМУНІКАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .350

25.1. Інформація, її властивості та роль у менеджменті . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .351

25.2. Класифікація інформації системи менеджменту органу публічної влади . . . . . . . .353

25.3. Джерела та методи збирання й опрацювання інформації системи менеджменту державної організації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .357

25.4. Інформаційні системи органів публічного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .365

25.5. Виявлення потреб користувачів інформаційних систем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .368

25.6. Комунікаційні процеси . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37025.7. Застосування сучасних

інформаційноAкомунікаційних технологій у публічному менеджменті . . . . . . . . . . . . . . . . .372

Тема 26. ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ІЗ ГРОМАДСЬКІСТЮ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .379

26.1. Суть «паблік рілейшнз» . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37926.2. Засоби та інші аспекти PR . . . . . . . . . . . . . . . . .38226.3. Правові основи відносин із громадськістю . . . .38626.4. Організація служб «паблік рілейшнз»

в установах публічної влади . . . . . . . . . . . . . . . .38626.5. Про урядову Концепцію взаємодії органів

виконавчої влади з інститутами громадянського суспільства . . . . . . . . . . . . . . . .389

Тема 27. ДЕЯКІ НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ . . . .391

Запитання та завдання для самоконтролю . . . . . . . . . . .395Контрольні тести . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .396Завдання до модульної контрольної роботи № 6 . . . . . . .399Список використаної та рекомендованої літератури . . . .400Таблиця правильних варіантів відповідей на контрольні тести . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .402

Орієнтовний перелік запитань до іспиту . . . . . . . . . . . . . .403Термінологічний словник . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .407

12

ВСТУП

Сильна та дієздатна влада є найпершою умовою успішнихдемократичних перетворень у кожній країні. Саме вони є найAактуальнішими для молодої демократії нашої держави. Без поAтужної влади неможливо створити передумови економічногорозвитку, становлення реальної демократії, відродження наAціональної культури та духовності.

Із дієздатною владою громадяни України пов’язують сподіAвання на безпеку життя, забезпечення охорони здоров’я, розAвиток освіти, захист державності та безпеку кордонів, соціальAну справедливість у майнових відносинах і соціальний захистнезахищених верств населення. Для забезпечення цихсподівань народу України потрібні: сучасна система державноAго управління, високий професіоналізм державної служби,надійна оборона держави та не менш надійна правозахиснасистема, успішне функціювання органів місцевого самоврядуAвання, які забезпечують реальну владу територіальних громад.Чисельно кількість органів влади місцевого самоврядування,яких в Україні понад 12 000, значно переважає кількість орAганів державної влади.

Кожне покоління людей має обирати своє майбутнє і визначаAти шляхи розвитку. Цивілізовані нації роблять це без великихпотрясінь і не відмовляються від уроків минулого, проходять усіетапи розвитку цивілізації з урахуванням національних особAливостей і традицій, ураховуючи досвід більш ранніхі успішних демократій світу. Свій вибір у 1991 р. зробив і наAрод України, розпочавши розбудову правової, демократичної,соціальної держави із ринковою економікою.

Держава може мати всі необхідні державницькі атрибути,однак утворені управлінські структури діятимуть малоефекAтивно і навіть безрезультатно.

Україна просувається шляхом зміцнення державності, аленизка політичних, економічних і соціальних проблем полишаAються невирішеними з причини недосконалості системи управAління: з одного боку — внаслідок усе ще сильних позицій тоAталітарного сприйняття реалій суспільного розвитку, з другогобоку — поспішними і непродуманими спробами реформування

13

конституційних засад у державі на рівні політичних амбіцій.Незалежній Україні потрібні сильна державна влада та резульAтативна й ефективна система державного управління.

Сучасна концепція розвитку передбачає єдину сукупністьвимог до інститутів держави: відкритість правової та фінансоAвої систем; прозорість механізму державного регулювання;наявність чесного уряду, який керується у своїй роботі інтереAсами своєї держави; професійно підготовлений та кваліфіковаAний персонал державної служби з високим рівнем соціальногостатусу державних службовців; непримиренність лідерів націїдо проявів корупції; захист історичного, культурного надбанAня як основного джерела самопізнання та гідності народу, патAріотизм найвищого ґатунку, який виявляється в щоденній саAмовідданій праці для суспільного блага.

Державне управління та державні установи — навчальнадисципліна, що вивчає формування, організацію, функціюванAня, оцінювання результативності й ефективності державногоуправління економічними та соціальними процесами в суспільAстві. Цільова спрямованість державного управління зумовлюєвивчення та аналіз політичних процесів формування і юридичAного визнання мети розвитку суспільства та похідних від нихцілей діяльності суспільства.

Державне управління як наукова дисципліна ґрунтується напевних закономірностях, принципах, правилах, що складаютьвідповідні засади методології державного управління, методівуправління, прийомів, способів вирішення управлінських завдань.

Набуття вмінь застосовувати теоретичні і практичні знанняз державного управління є невід’ємною складовою підготовкифахівців спеціальності «Документознавство та інформаційнадіяльність». Теоретичні положення дисципліни орієнтовані наформування, запровадження та аналіз результативності й ефекAтивності цільових, функціональних та організаційних струкAтур системи державного управління.

Навчальні цілі дисципліни «Державне управління і державAні установи» надають можливість:

• подати студентам систематизовані знання з питань теорії,методології та історії державного управління, ознайомити іззарубіжним досвідом організації публічної влади й управління;

• визначити актуальні проблеми державного управління в УкAраїні, зміст і технологічні аспекти управлінської діяльності;

• розкрити зміст української конституційної мети, місця таролі громадянського суспільства у державі, його впливу на проAцес сучасного державотворення;

14

• сформувати інноваційний підхід до оцінювання та вирішенAня проблем, які постають у процесі управлінської діяльностіорганів державної влади та органів місцевого самоуправління.

Навчальні результати. Після опанування навчальної дисципAліни «Державне управління та державні установи» студентиповинні вміти:

• виявляти високий рівень обізнаності щодо загального наAпряму і тенденцій становлення нової системи державного упAравління в Україні, історичної зумовленості форм і методівдержавноAуправлінської діяльності;

• застосовувати сучасний теоретикоAметодологічний інструAментарій для аналізування комплексу проблем, що виникаютьу процесі вирішення управлінських проблем і розроблення заAходів щодо їх розв’язання;

• узагальнювати вітчизняний і зарубіжний досвід адміністAрування з метою його використання у процесі розбудови новоїсистеми державного управління в Україні;

• прогнозувати та об’єктивно оцінювати результати здійснюAваних у процесі управлінської діяльності конкретних заходів і на основі інноваційних підходів визначати шляхи оптимізаціївиконавчоAрозпорядчої діяльності органів державної влади тамісцевого самоврядування, їхніх підрозділів і посадових осіб.

Виклад матеріалу навчального посібника опирається, першза все, на раніше апробовані вітчизняні навчальні матеріали танайновіші наукові джерела. Більшість з них вказані у спискахлітератури, що супроводжують тексти кожного з модулів. ЗAпоміжних особливо слід відзначити вітчизняні навчальні посібники«Державне управління» (автори А. Ф. Мельник, О. Ю. ОболенсьAкий, А. Ю. Васіна, Л. Ю. Гордієнко) та «Державне управління»(автор В. Я. Малиновський), а також видання «Державне управAління: теорія і практика» за редакцією В. Б. Авер’янова та«Менеджмент державної установи» за авторством Л. Ю. Гордієнко.Навчальний посібник першої з названих груп авторів і посібAник Л. Ю. Гордієнко були взяті нами як опорні при підготовцітекстів деяких модулів і тем. При створенні тексту навчальноAго посібника були використані також і інші навчальні, науковіта правові матеріали, перелік яких подано у списках літератури.При цьому автори намагались адаптувати опорні матеріали дорівня і вимог створюваного навчального посібника та врахуваAти сучасні погляди на роль держави, на призначення публічноївлади та публічного управління, зміну парадигми влади й управAління від володарювання і панування до служіння суспільству

15

і надання послуг громадянам; донести до читача зміст українAської конституційної мети «правова демократична соціальнадержава» (стаття 1 Конституції України), явища «громадянсьAке суспільство» в контексті його впливу на становлення держаAви і публічне управління та новітньої інформаційної технології«електронне урядування».

Автори висловлюють щиру подяку всім ученим і фахівцям,матеріали яких були застосовані при підготовці цього посібника.

16

ЯК КОРИСТУВАТИСЯ НАВЧАЛЬНИМ ПОСІБНИКОМ

Любий друже! Дистанційна форма навчання передбачає саAмостійне вивчення запропонованих залікових модулів дисципAліни з консультуванням та складанням іспиту (заліку) під кеAрівництвом викладачаAконсультанта відповідно до графікаорганізації навчального процесу (його індивідуально розробAляє кожен центр дистанційного навчання (ЦДН)) та робочоїпрограми курсу. Автори рекомендують такий порядок роботиз навчальним посібником.

Після ознайомлення у «Вступі» з метою та завданнями, якіпереслідує навчальна дисципліна «Державне управління тадержавні установи», слід звернутися до тематичного плану, щодасть змогу найраціональнішим чином спланувати час для заAсвоєння навчального матеріалу. Подальше знайомство зіструктурою посібника передбачає групування навчального маAтеріалу в шість залікових модулів, а саме:

Модуль 1. Поняття і сутність держави та влади. Модуль 2. Управління в державі. Модуль 3. Зміст і технологічні аспекти управлінської діяльності.Модуль 4. Система органів державної влади в Україні.Модуль 5. Управління в державних установах та інших орA

ганізаційних структурах публічного сектора.Модуль 6. Інструментальні та інформаційні аспекти управA

ління державною установою.Модулі поділяються на теми і підтеми. Кожен заліковий моA

дуль завершується запитаннями для самоконтролю, тестовимизапитаннями та завданнями для модульних контрольних робіт(МКР), після кожного залікового модуля — одна МКР з варіанAтами. Наприкінці посібника Ви знайдете невеликий термінолоAгічний словник, у якому подаються терміни, тлумачення якихвідсутнє в лекційному матеріалі посібника. Список використаAної та додаткової літератури є достатньо вичерпним і містить,на наш погляд, найвдаліші наукові та навчальні розробки з пиAтань, що стосуються змісту посібника та навчальної програмикурсу. Зазначені сайти передбачають можливість ознайомленAня з переліком необхідних нормативних документів та іншихнавчальних матеріалів в електронному вигляді. Такий підхіддо побудови навчального посібника забезпечує послідовне тацілісне сприйняття викладеного в ньому матеріалу.

17

Оскільки дистанційна форма навчання передбачає, насамAперед, самостійне вивчення дисципліни, студент має змогускористатися консультаціями викладача за відповідним графіAком, розробленим центром дистанційного навчання.

Результати виконання самостійної роботи за кожним залікоAвим модулем студент повинен фіксувати в конспекті (зошиті).

Самостійну роботу студента оцінюють за певними критеріяAми. Кожне завдання оцінюється за п’ятибальною системою, утворюючи сукупність одержаних балів за окремий навчальAний модуль. На підставі суми набраних балів вирішується пиAтання про допуск студента до проміжного контролю знаньшляхом тестування. Завдання, в якому допущено не більш якодну неточність у кожному модулі, що істотно не впливає навиконання завдання загалом, оцінюється 100 балами (оцінка«відмінно»). Завдання, що виконане не в повному обсязі, за наAявності грубих помилок у роботі, при недостатньому володінніпоняттями та спеціальною термінологією оцінюється 40 балаAми (оцінка «незадовільно»). За наявності 80 балів робота стуAдента оцінюється на «добре», а при 60 — на «задовільно».

Особливості дистанційного навчання враховані й у підсумковоAму контролі, до якого студент допускається після виконання всіхзавдань за кожним навчальним модулем на позитивну оцінку. ОсAтаточна оцінка підсумкового контролю визначається за результатаAми тестування за всіма заліковими модулями навчального курсу.

Таким чином, Ваша сумлінна самостійна робота над всіматестовими питаннями в посібнику є запорукою Вашого успіхудля отримання позитивної підсумкової оцінки з предмета.

Після вивчення матеріалу залікового модуля слід виконатимодульну контрольну роботу (МКР). Перше завдання МКР поляAгає в написанні реферату, друге — тлумачення кількох термінівіз зазначених в переліку (з використанням тлумачного словниAка). На титульному аркуші пишуть назву роботи («Модульнаконтрольна робота № 1, 2...»), відомості про виконавця (номергрупи, номер залікової книжки, прізвище та ініціали студента),прізвище та ініціали викладача, якому надсилають роботу. ВиAконану і належно оформлену (за стандартними вимогами) моAдульну контрольну роботу надсилають викладачеві електронAною поштою. Варто також зазначити, що контрольні тестовізавдання студенту доцільно подавати на WЕВAсайті університеAту за наявності необхідного програмного забезпечення.

Тож, успішної Вам роботи в отриманні життєво важливихдля кожного громадянина і майбутнього фахівця знань!

18

ТЕМАТИЧНИЙ ПЛАН

Назва

Розподіл за видами занять

усього лекціїпракAтичні

заняття

самоAстійнаробота

1 2 3 4 5

Заліковий модуль 1. ПОНЯТТЯ І СУТНІСТЬ ДЕРЖАВИ ТА ВЛАДИ

Тема 1. Поняття, сутність і основAні ознаки держави

3 3

Тема 2. Творення УкраїнськоїДержави в новій і новітній історії

5 1 4

Тема 3. Конституційна мета українAського державотворення. ГромаAдянське суспільство

6 2 4

Тема 4. Влада та держава в Україні 4 4

Тема 5. Управління — функціявлади в державі

4 4

Тема 6. Політична система та дерAжавна політика

5 1 4

Проміжний контроль — модульна контрольна робота № 1

Заліковий модуль 2. УПРАВЛІННЯ В ДЕРЖАВІ

Тема 7. Публічне управління яксистемне суспільне явище

9 1 8

Тема 8. Цілі та функціональнаструктура державного управління

9 1 8

Тема 9. Організаційна структурадержавного управління

8 8

Проміжний контроль — модульна контрольна робота № 2

Заліковий модуль 3. ЗМІСТ І ТЕХНОЛОГІЧНІ АСПЕКТИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Тема 10. Зміст управлінської діяльAності

5 1 4

Тема 11. Підготовка та прийняттярішень у державному управлінні

6 1 5

Тема 12. Законність і відповідальAність у державному управлінні

5 4

19

1 2 3 4 5

Тема 13. Контроль у державномууправлінні

4 4

Тема 14. Ефективність державноAго управління

8 1 2 6

Проміжний контроль — модульна контрольна робота № 3

Заліковий модуль 4. СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Тема 15. Конституційні засадипобудови публічної влади в УкAраїні та центральні структури дерAжавного управління

6 2 4

Тема 16. Загальна характеристиAка системи органів виконавчоївлади України

6 1 5

Тема 17. Місцеві державні адміAністрації в системі виконавчоївлади

5 4

Тема 18. Місцеве самоврядуваннята його роль у публічному управAлінні

6 1 1 5

Тема 19. Судова влада та прокураAтура як органи контролю в пубAлічному управлінні

4 4

Проміжний контроль — модульна контрольна робота № 4

Заліковий модуль 5. УПРАВЛІННЯ В ДЕРЖАВНИХ УСТАНОВАХ ТА ІНШИХ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ СТРУКТУРАХ ПУБЛІЧНОГО

СЕКТОРА

Тема 20. Органи влади та іншіструктури публічного сектора, їхменеджмент

9 1 2 6

Тема 21. Управлінський процесв органах та установах публічноївлади

6 6

Тема 22. Структурні та функціоAнальні аспекти управління в пубAлічному секторі

7 1 6

Тема 23. Стратегічне управліннята планування у структурах пубAлічного сектора

5 5

Проміжний контроль — модульна контрольна робота № 5

20

1 2 3 4 5

Заліковий модуль 6. ІНСТРУМЕНТАЛЬНІ ТА ІНФОРМАЦІЙНІ АСПЕКТИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ УСТАНОВОЮ

Тема 24. Управлінський інструAментарій державної установи

6 1 5

Тема 25. ІнформаційноAкомуніAкаційне забезпечення публічногоменеджменту

5 5

Тема 26. Взаємодія органів пубAлічної влади із громадськістю

7 1 6

Тема 27. Деякі напрями вдосконаAлення системи публічної влади в Україні

9 2 7

Проміжний контроль — модульна контрольна робота № 6

Підсумковий контроль — іспит

Разом 162 12 12 138

21

Заліковий модуль 1

ПОНЯТТЯ І СУТНІСТЬ ДЕРЖАВИ ТА ВЛАДИ

Тема 1. ПОНЯТТЯ, СУТНІСТЬ І ОСНОВНІ ОЗНАКИ ДЕРЖАВИ

1.1. Інститут держави

Розглядаючи сутність суспільного управління, неможливообминути такий суспільний інститут, таку категорію, як «дерAжава». Це той інститут, що супроводжує людство протягоммайже всієї його історії та відіграє найважливішу роль у забезAпеченні життєдіяльності людини і суспільства. Суспільне явиAще «держава» впродовж свого існування пройшло свою істоAричну еволюцію. Починаючи з давніх часів, кожна історичнаепоха, філософська течія, політична чи наукова доктрина проAпонують визначення поняття держави, наголошуючи на тих чиінших аспектах цього явища. Визначення загального поняття,єдиного «для всіх часів і народів», є принципово неможливим.Це пов’язано із суб’єктивністю поглядів та низкою об’єктивAних обставин — таких, як неоднаковість умов існування дерAжав на різних етапах розвитку суспільства, особливості та спеAцифічні риси, властиві окремим державам, складність самоїдержави як явища. Принагідно наведемо деякі визначеннядержави, що належать діячам різних епох.

Отже, держава — це: • Справа, що варта народу, — об’єднання багатьох, пов’яза)

них згодою в питаннях права та спільним інтересом (Ціцерон).• Політичний стан суспільства, що виявляється у вста)

новленні та підтриманні відносин між владарюючими тапідлеглими, у наявності органів юстиції та законів. Загальнеблаго, яке повинно створюватися від додержання реальнихдержавних інтересів (Макіавеллі).

• Правове управління сім’ями та тим, що є в них спільногоз верховною владою, яка повинна керуватися одвічними заса)дами добра та справедливості. Ці засади мають даватизагальне благо, яке й повинно становити мету державногоустрою (Боден).

• Єдина особа, верховний владика, суверен, воля якого вна)слідок договору багатьох осіб вважається волею всіх. Таким

22

чином, держава може використовувати можливості кожногодля загального миру та захисту (Гобс).

• Держава — загальна воля людей, що є вираженням визна)чальної мети. Тобто більшості громадян, які входять у державу.Держава — сукупність людей, які об’єдналися в єдине ціле підкерівництвом ними ж установленого загального закону (Локк).

Термін «держава» використовують як у широкому, так і у вузьAкому розумінні. Держава в широкому розумінні — це — поліAтично організоване суспільство (усе суспільство або особливаформа його прояву). Держава у вузькому розумінні — це — суAкупність органів, які здійснюють управління суспільством (окAремий орган або група органів).

Сутність держави виявляється у формах її функціювання.Вирізняють національний, расовий, релігійний підходи до виAзначення сутності держави. У розмаїтті підходів до визначеннясутності держави внаслідок історичних особливостей вітчизняAного державотворення виокремлюють два основних — класоAвий і загальнолюдський. У першому підході державу, насампеAред, розглядають як апарат насильства, яким користуєтьсяпанівний клас для пригнічення інших класів. У багатьох теоAріях походження держави цей підхід не визнається, оскільки,за історичними даними, перші державні інституції діяли ще заумов відсутності класової диференціації суспільства, яка, згідAно з класовою теорією, вважається джерелом виникнення дерAжави. Відмінність класового і загальнолюдського поглядів надержаву оформилась у несумісні системи ідеологій — лібераAлізм та комунізм і полягає у протилежних підходах до природи«недержавного», а саме у наголошуванні на колективістськійприроді людини у першому випадку і в другому — на первинAності особи та її свобод. Потрібно зауважити, що різні поглядина походження державної влади існують не лише тому, щов кожній із теорій наголошується на окремих аспектах багаAтогранного явища держави, але й тому, що існує суттєва відмінAність між народами та культурами і, відповідно, державнимутворенням можуть бути притаманні ті чи інші специфічні риAси. Але за будьAяких умов існує певна низка суттєвих полоAжень, які є інваріантними ознаками держави.

Класовий підхід є характерним для радянського періоду вітAчизняної історії та науки. У цьому підході національним, етAнічним та іншим проявам сутності держави не приділялося наAлежної уваги. При класовому підході держава розуміється як:

• особлива організація сили, організація насильства дляпридушення певного класу;

23

• політична організація економічно панівного класу, апаAрат влади, за допомогою якого цей клас здійснює свою диктаAтуру;

• класова організація політичної суверенної влади, що виокAремилась із суспільства, обумовлена його економічним ладом,змінюється історично і слугує для забезпечення загальних інтеAресів власників основних засобів виробництва.

Загальнолюдський підхід може бути іншою крайністю. ОсAтаннім часом на передній план виходять загальнолюдськіцінності, тому класова тональність поступово щезає з визнаAчень держави. При загальнолюдському підході держава розуAміється як:

• організація політичної влади, що створює умови для суAспільного компромісу, держава є засобом соціального компAромісу;

• єдина суверенна політична організація суспільства, якапоширює владу на всю територію країни та її населення, маєспеціальний апарат управління і опікується загальносуспільAними справами.

Класове, або марксистське розуміння держави, що виниклопівтора століття тому і яке понад 70 років сприймалося ще доAнедавна радянським суспільством як єдино правильне та неAзмінне, з урахуванням історичного досвіду і сучасного рівнянаукових знань потребує критичного переосмислення й уточAнення.

«Власне політична влада, — писали К. Маркс і Ф. Енгельс, —це організоване насильство одного класу для пригноблення інAшого». «Держава, — стверджував Ф. Енгельс, — є не що інше,як машина для пригноблення одного класу іншим». Наведеніта інші подібні положення, що визначають сутність марксистAського розуміння держави в суспільстві з антагоністичнимикласами, починаючи з другої половини 40Aх років XIX ст. і дожовтневого перевороту 1917 р. та початку побудови соціалізAму, мали прогресивну роль у поясненні походження, сутності,функціювання та розвитку держави. Марксистський підхідорієнтував на пріоритет примусу та насилля з боку держави, назагострення класових суперечностей і боротьбу всередині окреAмих країн та на міжнародній арені. Тому зрозуміло, щоу зв’язку з докорінними змінами, які відбулись у світі післяДругої світової війни, трактування держави винятково з класоAвих позицій вступило в суперечність з ходом розвитку державне тільки в капіталістичних країнах Заходу, а й у Радянському

24

Союзі. Доцільно зауважити, що марксистське трактування дерAжави ігнорувало інші вчення про державу, зокрема в західноAєвропейській соціалAдемократії та сучасних буржуазних теоріях,для яких характерним є розгляд держави як інститутусоціального компромісу і досягнення загального блага.

У співвідношенні загальносоціальних і класових засад дерAжави в сучасних умовах пріоритет віддається загальнолюдсьAким цінностям. Така гуманістична тенденція особливо виразнопростежується в останні десятиліття в розвинутих країнахЄвропи й Америки.

У реальному житті в чистому вигляді класові або загальноAлюдські підходи до діяльності держави не можуть бути втілені.БудьAяка держава поряд із вирішенням винятково класовихзавдань, виконує й функції загальнолюдського призначення,без яких не може існувати жодне суспільство. До таких функAцій належить, насамперед, забезпечення суспільних потреб:організація охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення,захисту навколишнього середовища, організація функціюваннятранспорту та зв’язку, боротьба з епідеміями, злочинністю, заAходи щодо запобігання війні та забезпечення миру тощо.

Поєднуючи в собі таким чином і класове, і загальнолюдсьAке, держава виступає водночас і як організація політичноївлади суспільства, і як його єдиний офіційний представник.Відповідно до цього вона (держава) покликана забезпечити виAконання як загальних завдань, що випливають із природибудьAякого суспільства, так і специфічних класових завдань.Класова сутність є характерною для недемократичних, тоталіAтарних держав, в яких загальнолюдська спрямованість якщой існує, то є другорядною. І навпаки, в умовах вирішення суAспільних суперечностей на основі діалогу та політичногокомпромісу класові прояви сутності держави відступають надругий план.

Одним із підходів до визначення та тлумачення поняттядержави є її ідентифікація за основними ознаками, під якимирозуміють притаманні лише цьому суспільному явищу характеAристики, що дають змогу зрозуміти проблематику держави тавідрізнити її від додержавних чи недержавних суспільнихінститутів. Важливими, з огляду на предмет нашого викладу,ознаками держави є: апарат держави, територіальний роз)поділ населення, право. Розглянемо докорінно ці ознаки.

Апарат держави, публічний за характером, відокремленийвід населення країни, стоїть над ним і видає державноAправові

25

приписи, обов’язкові для всіх представників суспільства, незаAлежно від того, чи брали вони участь у їх розробленні та прийAнятті. Незгода суб’єктів із правилами поведінки, встановлениAми державою, не має суттєвого значення. Дієвість цих правилзабезпечується діяльністю всього апарату влади, насампередмеханізмами примусу, санкціонованого державою. Апаратвлади складається з двох самостійних частин: апарату управAління та апарату примусу.

Апарат управління — відокремлена від суспільства ланка,до якої входить особлива група людей, які виконують владні й управлінські функції. Вони не виробляють матеріальні чидуховні блага, лише управляють суспільними справами. ПосаAди вони отримують шляхом призначення, виборів, успадкуванAня. Основними складовими цього апарату є органи державноївлади, органи управління, суду. Найменшою ланкою державAного апарату є державний орган.

Апарат примусу — спеціалізовані загони озброєних людей,наділених повноваженнями в разі необхідності від імені дерAжави застосовувати силу для забезпечення виконання веліньі розпоряджень держави, що містяться у приписах правовихнорм. Він складається з армії, поліції, служби безпеки, пеніAтенціарних установ (тюрми, установи позбавлення волі, устаAнови виконання покарань тощо).

Територіальний розподіл населення. Держава як суспільнийінститут передбачає розподіл населення за територіальнимиодиницями. На відміну від додержавного суспільного (родовоAго) устрою, де влада поширювалася відповідно до кровноAроAдинних зв’язків, чи підприємства, де влада поширюється завиробничою ознакою, у державі влада поширюється залежновід території проживання. Усталена держава має свою чітколокалізовану територію, на яку поширюється її суверенна влаAда, а населення, що на ній проживає, незалежно від кровноAроAдинних зв’язків перетворюється на підданих (у монархіях),громадян (у республіках). Головними складовими частинамицієї ознаки є територія та населення.

Територія — природна умова існування та функціювання дерAжави, її матеріальна база. У найширшому розумінні територія —це простір, у межах якого здійснюється державна влада. Цейпростір складається з фактичної та юрисдикційної територій.

Фактична територія — це територія в межах державних корAдонів, частина земної кулі, на яку поширюється державна влаAда. Фактична територія збігається з географічним розумінням

26

терміна «держава»: 1) земля та її надра (земельний простір);2) річки, озера, штучні водосховища, морські внутрішні і териAторіальні води, що омивають територію даної держави (воднийпростір); 3) атмосфера або повітряний простір над земельноюта водною територією.

Юрисдикційна територія — це територія, на яку поширюєтьAся суверенітет держави (закони діють на території, яку у геоAграфічному розумінні не відносять до держави). Серед нихоб’єкти, прирівняні до території держави: 1) морські та повітAряні судна, морські кораблі, космічні кораблі та станції, наяких піднято прапор даної держави; 2) закордонні дипломаAтичні представництва, консульства.

Зрозуміло, що територія, будучи важливою ознакою держаAви, сама державу не породжує. Вона лише створює простір,в межах якого держава поширює свою владу на населення. СуAчасні держави беруть на себе обов’язок піклуватися не лишепро територію, а й про людей, що її населяють, тобто населенAня. Як правило, усі держави обмежують частину абсолютнихсвобод індивідів (необмежену свободу пересування та виборумісця проживання). Натомість індивіди отримують можлиAвість вимагати від держави захисту своїх суб’єктивних прав.

Факт належності індивіда до певної території означає виAникнення в нього особливої групи прав і обов’язків (обов’язокпідпорядковуватися державноAвладним велінням, право на заAхист з боку держави). При цьому ті, хто населяють територіюпостійно, отримують статус громадянина, інші є іноземцямиабо особами без громадянства. Громадянство — це постійнийполітикоAправовий зв’язок між державою та особою, який виAражається в їхніх взаємних правах та обов’язках. Наявністьгромадянства передбачає виникнення у громадянина (підданоAго) громадянської прерогативи — групи громадянських прав,якими не в повному обсязі наділені негромадяни держави. Довиняткових прав, зумовлених громадянським зв’язком міждержавою та особою, належать: право обирати та бути обраниму представницькі органи влади відповідної держави, право зайAматися певними видами діяльності, обіймати посади в органахдержавної влади, обов’язок служити у збройних силах тощо.

У суспільстві є багато видів влади: релігійна, сімейна, парAтійна, виробнича тощо. Але вищою владою, рішення якоїє обов’язковими для всіх громадян, підприємств, установ,є влада держави. Держава самостійно визначає засади здійсненAня влади в межах власних кордонів і вирішує, якими будуть

27

відносини з іншими державами. Жоден із суб’єктів не має праAва втручатись у справи держави. Незалежно від розміру териAторії, чисельності населення, інших характеристик держававолодіє верховенством і повнотою влади у своїх межах та незаAлежністю у зовнішніх відносинах. Усі ці особливості владидержави об’єднує поняття: державний суверенітет, суверенітетдержави на її території.

У міжнародній практиці взаємовідносини держав будуютьAся на принципах цілісності та недоторканності території, якіозначають заборону насильницького розподілу або захопленнятериторії та відокремлення її частин. Територіальний розподілвлади і поширення її лише на власне населення передбачаютьрозподіл на адміністративноAтериторіальні одиниці, признаAченням яких є забезпечення територіальної зручності здійсненAня державної влади. АдміністративноAтериторіальний устрійУкраїни, що визначає стаття 133 Конституції України, зокреAма, включає області, райони та міста.

Конституція та законодавство кожної держави деталізує поAложення власного суверенітету. Так, «Декларація про державAний суверенітет України» від 16 липня 1990 року тлумачитьдержавний суверенітет України як «верховенство, самостійAність, повноту і неподільність влади республіки в межах її териAторії та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах».

1.2. Інститут права

Із відокремленням інституту влади від суспільства правостає головним регулятором суспільних відносин — невід’ємAним атрибутом державної влади. Держава не може існувати безправа. Влада в державі має юридичне оформлення. Юридичнімежі і форми здійснення функцій держави визначаються праAвом. ДержавноAвладні повноваження представників апаратууправління та апарату примусу ґрунтуються на можливостівидавати загальнообов’язкові правила поведінки — нормиправа. Право є державним регулятором суспільних відносин,дотримання норм права забезпечується не лише авторитетом,а й усією потужною вагою спеціально створеного апарату приAмусу. Через право держава виражає волю суспільства, зумовAлену економічними, політичними та соціальними інтересамипредставників різних суспільних прошарків та соціальнихгруп на певному етапі суспільного розвитку.

28

Взаємозв’язок і взаємовплив явищ держави та права є змісAтом спеціального курсу «Теорія держави і права». Тут і в подальAшому викладі буде подано загальне уявлення про взаємодію,взаємовплив і сутність цих суспільних явищ. Зазначимо лише,що в науці традиційно точиться дискусія щодо того, чи правопередує державі, чи ні, а чи, можливо, їхня поява та розвитокє паралельними. У цьому теоретичному пошуку «первородAства» можна лише вбачати спробу обґрунтування ідеї пропріоритетність та вагоміше місце в суспільній системі тієї чиіншої інституції.

1.3. Держава як суспільноEправове явище

Наведемо розширене визначення поняття «держава» черезте типове, що характеризує державу як суспільне явище, їїфункції й управлінські взаємодії із суспільством у сучасномуісторичному і правовому контексті.

1. Держава розглядається як юридичний взаємозв’язок люAдей, які проживають на певній території. Вона належить усімїї громадянам, а не тим, хто в той або інший момент очолює їїоргани влади. Тим самим держава не ототожнюється з державAною владою та її апаратом. Владу можна відчужувати і протиAставляти людям, але це не можна зробити з державою.

У демократичних правових державах народ вважають джереAлом і носієм державності, який володіє правом на зміну будьAякої влади та її конкретних осіб. Збереження і зміцнення держаAви є щонайпершою умовою забезпечення вільної раціональноїжиттєдіяльності відповідного співтовариства людей. І навпаки,її занепад і руйнування є втратою або обмеженням свободи тараціональності.

2. Держава є формою суспільства, за допомогою якої воностає впорядкованим, сталим і, як наслідок, розвивається. ЗнаAчення держави полягає в тому, що вона за допомогою (в томучислі) юридичних засобів надає рівні права, свободи та можлиAвості для своїх громадян. Тим самим держава за напрямамисвоєї діяльності надає соціальні послуги всьому суспільству.

3. Держава має керуватися правовими нормами сама та заAпроваджувати у суспільстві принципи справедливості, гумаAнізму, правди і порядку.

Особливого значення набуває чіткий поділ влади по гориAзонталі та вертикалі, за якого ніхто б не міг узурпувати владу,

29

що належить усім громадянам спільно, а не комусь окремо.У цьому аспекті призначення держави полягає в тому, щоб заAбезпечити правове регулювання суспільних процесів і необхідAний людям режим законності.

4. Держава являє собою механізм віддзеркалення та забезAпечення спільних для всіх, інтегрованих потреб, інтересів і цілейжиттєдіяльності людей, які мають єдине громадянство. З огляAду на це, держава виступає механізмом збереження та розвитAку цілісності, організованості й упорядкованості суспільства.

5. Держава має не тільки сприяти, а й забезпечувати взаємоAдію суспільних процесів в інтересах як суспільства загалом,так і окремої людини, тобто як у приватній, так і в публічнійсуспільних сферах. Тут і приватна сфера, де, власне, і відбуAвається самореалізація індивідуума (підприємництво, вільнийобмін результатами діяльності), діяльність на рівні громаAдянського суспільства; і публічна сфера (державноAправова), задопомогою якої підтримуються цілісність і гармонійністьсуспільства.

6. Держава через власні механізми та апарат забезпечуєздійснення своїх конституційно визначених завдань і функцій.

7. Держава виступає як система репрезентування спільнотилюдей на світовій арені у взаємовідносинах з іншими країнамита народами.

Держава, виступаючи суб’єктом управління та особливоюінституцією суспільства, об’єктивно покликана виражати цілій інтереси життєдіяльності всієї спільноти людей, інтегрованіпотреби. На кожному етапі розвитку суспільства держава маєвідшукувати ту «золоту середину», яка б, з одного боку, забезAпечувала права і свободи людини, давала простір її активностій творчості, а з іншого — впроваджувала б у суспільство певніорганізаційні засади, впорядковувала б діяльність індивідуAумів. Через механізм держави формується і закріплюється заAгальна воля, яка надає державним настановам обов’язковийхарактер.

Держава через свої органи приймає закони та інші нормативAні акти і забезпечує їх утілення в життя всіма доступними їй меAтодами. Можна стверджувати, що державі належить легітимнамонополія на законотворчість і примус у процесі її реалізації.

Сутність держави розкривається і реалізується черезвзаємодію із суспільством, у тому, що і як вона робить з упоAрядкування й удосконалення приватної та суспільної життєAдіяльності людей.

30

Вирізняють кілька суспільних функцій держави, які притаAманні їй на сучасному етапі і на реалізацію яких має бути спряAмована система управління з боку держави, — це:

• політична (забезпечення цілісності того суспільства, форAмою якого вона виступає);

• соціальна (забезпечення прав і свобод кожного громадянина);• економічна (створення організаційноAправових умов ефекA

тивної економічної діяльності суспільства);• екологічна (створення нормативноAправових умов захисту

та безпеки довкілля);• зовнішня (зміцнення співробітництва з іншими державаA

ми, сприяння розвитку міждержавних структур).

Тема 2. ТВОРЕННЯ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИВ НОВІЙ І НОВІТНІЙ ІСТОРІЇ

Як зазначалося у попередній темі, держава є першоцінністюв бутті громадян у всі часи. Відзначимо, що процес твореннядержави українського народу не припинявся впродовж усієїйого історії, починаючи від «Руської правди» Ярослава МудроAго, юридичного кодексу «Правда Ярославичів», КонституціїПилипа Орлика. Особливо цей процес інтенсифікувався наAприкінці ХІХ та у ХХ столітті. Триває він і досі. Зауважимо, щокілька останніх століть цей процес проходив переважно в поліAтикоAправовому контексті спочатку Російської та АвстроAУгорсьAкої імперій, а згодом — Радянського Союзу, оскільки сучасні укAраїнські території входили до складу цих державних утворень.

Розглянемо поступ творення держави Україна крізь призмувизначальних для держави актів — Конституцій. Такий підхіддає змогу певною мірою уникнути опису деталей історичногопроцесу, обставин, подій і постатей і зосередитись на концептуAальних і політикоAправових аспектах і досягненнях у творенніукраїнської держави та конституційноAправової думки. КонсAтитуційні акти є «сухим залишком» втілення найпередовішихідей щодо облаштування держави, наслідком процесів, змаAгань і подій у науковій, політичній, соціальній, військовій,економічній та інших сферах. Зрозуміло, що не всі положенняконституційних документів минулого є прийнятними у нашчас. Багато з них пов’язані із конкретними історичними та

31

політичними обставинами. Ознайомлення з українськимиконституційними актами дає змогу краще зрозуміти сучаснийпроцес творення й еволюцію української держави, оцінитиконституційні пошуки, побачити витоки нинішніх проблем.

Далі подано короткі описи найважливіших документівконституювання української держави, починаючи з конституAційного проекту М. Драгоманова 1884 р. донині чинної (зі зміAнами) Конституції України 1996 року.

2.1. Конституційний проект М. Драгоманова

Названий проект викладено 1884 р. у праці «Вільний союз —«Вільна спілка». Прагнучи до поєднання ліберальних, демоAкратичних, народницьких і національної ідей, проголошуючипримат людини, її прав і свобод над державою та суспільством,опираючись на досягнення міжнародної конституційної думкиі подекуди на анархістські політичні вчення, М. Драгомановдосить критично ставився до унітарних державних структур,республіканського централізму, крайнощів націоналізму, які,на його думку, спонукали до примусу особистості, насильстванад людиною, обмеження її прав і свобод. Саме людина длямислителя — основа основ соціального устрою, найвища цінAність, гарантами прав якої може бути лише вільна самовряднаасоціація (громада), а не держава, конфедерація типу швейAцарської або федерація за зразком тодішніх США чи Англії.

Головна ідея конституційного проекту, розробленого М. ДраAгомановим, — перетворення Російської імперії на децентраліAзовану федерацію, де з українців створюється громада «Вільнаспілка», що ставить за мету політичне, економічне і культурнезвільнення не лише українського народу, а й «іншоплеменнихколоній», які мешкають серед нього, шляхом поєднання інтеAресів різних національностей.

Стрижневим завданням «Вільного союзу» є забезпеченняполітичних свобод, прав людини і громадянина, недоторканAність тіла людини для ганебних покарань і смертної кари; неAдоторканність особистості й помешкання «для поліції без судоAвої ухвали»; негайна передача арештованого до рук судовоївлади; скасування будьAяких надзвичайних судів; упровадженAня суду присяжних; недоторканність приватних листів і телегAрам; свобода вибору місця помешкання і занять; недоторканAність національної мови; свобода совісті та відокремлення

32

церкви від держави і держави від церкви; свобода слова, друку,театрів і навчання; свобода зібрань, мітингів і процесій; свобоAда звернень до владних структур; свобода товариств і громад;право ношення зброї і військових навчань (без порушення поAрядку та безпеки); право на звернення до суду на захист своїхінтересів; право на опір незаконним діям чиновників; рівністьусіх перед законом. Права людини і громадянина у проектіконституції можуть обмежуватися тільки під час війни, алей за воєнного стану цивільні особи підлягають юрисдикціїлише загальних судів. Охорону прав громадян покладали на миAрових суддів, які могли застосовувати для цієї мети військовусилу.

В адміністративному плані М. Драгоманов поділяв РосійсьAку імперію на 23 області — землі козачі і середньоазіатські. ТеAриторія України при цьому включалася до Київської, Одеської(з Кримом), Харківської (з Курщиною і Воронежчиною) обласAтей, а окремі повіти — до Подільської, Білоруської та Поліської.Місцеве самоуправління складалося з общинного (сільськогоі міського), волосного, повітового й обласного і здійснювалосясходами або зібраннями виборних представників, яким підпоAрядковувалися всі посадові особи за винятком суддів. СудоустAрій, установлений у Російській імперії 1864 р., мислитель вваAжав задовільним.

Активне і пасивне виборче право в сільських і міських обAщинах щодо волосних і повітових органів надавалось усім осоAбам, які досягли 21Aрічного віку. Що ж до права бути обраниAми до обласних і державних органів, то його отримувалигромадяни, починаючи з 25 років. Активне виборче право і заостанніх обставин залишалося незмінним. Проект конституціїпередбачав, що у зібраннях повинні бути представлені, поможливості, всі професії виборців. Останні мали право складаAти для своїх депутатів накази.

Повсякденне управління в селах мало здійснюватися виборAними управами і виборною старшиною, а в містах (містечках),волостях, повітах і областях — думами, обраними на підставахзагального виборчого права, її управами, сформованими вжесамими думами. Для виконання деяких постанов дозволялосяще й засновувати окремі посади або комітети.

Вельми широкою передбачалася компетенція общинних,волосних і повітових органів самоврядування: встановленнямісцевих податків і зборів, керівництво поліцією, розверсткаі розподіл прямих державних податків, завідування всіма

33

справами громадського господарства (суспільне майно, базари,ярмарки), благоустрою (шляхи сполучення, публічні мешкання,пошта тощо), добробуту (оздоровлення, продовольство, приAзріння, страхування, охорона майна), початкової і (за наявносAті коштів) середньої освіти.

Якщо ж вирішення деяких з наведених питань було не підсилу цим органам, вони переходили до компетенції обласнихдум і управ, які здійснювали нагляд ще й за загальним станомземлеробства, лісів, промислів, заводів, фабрик, стежили заохороною природи і раціональним використанням природнихресурсів, інспектували публічне навчання, організовували вищуосвіту й наукові дослідження, попередньо розглядали проектизагальнодержавних фінансових законів, а також проекти норAмативних актів з питань місцевого життя, командували збройAними силами на своїй території під час державних заколотів.

Федеральна законодавча влада зосереджувалась у двох дуAмах: Державній думі, члени якої обирались сходами по особлиAвих виборчих округах, і Союзній думі, члени якої обиралисьобласними думами, діяли на основі наданих їм наказів і моглив будьAякий час змінюватися. Під час перерв у засіданняху державі діяла створена обома думами Наглядова рада.

Конституція Драгоманова передбачала і створення чогосьподібного до установчої влади — Державного собору з членів обохдум та гласних, обраних додатково обласними думами у такійкількості, щоб число членів Державної думи і новообраних деAпутатів дорівнювало кількості членів Державної думи. Зміниосновних законів федерації допускалися лише за згодою двохтретин депутатів кожної з дум і за затвердженням Державногособору.

Виконавча влада зосереджувалася в руках Глави державиі призначених ним міністрів, відповідальних перед обома дуAмами. Глава держави оприлюднював закони, постанови ДержавAного собору, контролював їх виконання, переслідував порушAників, мав право за згодою Союзної думи розпускати Державнудуму (в такому разі припиняла існування і сама Союзна дума)і призначати нові вибори. Главою держави міг бути і спадкоємAний імператор, і виборний Голова Всеросійського державногосоюзу. У першому випадку відповідальність за дії Глави поклаAдалася на міністрів, у другому — відповідав він сам.

Судова влада дещо перепліталася із законодавчою, бо її очоAлював Верховний суд у складі кримінального департаменту СеAнату та Союзної думи. Сенаторів призначав Глава держави

34

довічно за пропозицією Союзної думи. Сенат виконував і функAції вищого конституційного нагляду: за поданням повітових і обласних дум або Глави держави він розглядав питанняневідповідності законів Конституції держави.

У проекті М. Драгоманова особливо підкреслювалася неприAпустимість адміністративноAкомандних методів втручання виAщих органів управління в компетенцію нижчих, бо самоуправAління він вважав основою основ руху до повної соціальноїсправедливості, до соціалізму, до найголовнішої «приватноAнаціональної» мети — «повернення української нації до сім’їнацій культурних».

Метою ж «загальногромадянською» мислитель вважав охоAрону особистої гідності громадянина. Ось чому, окреслившисхему державного устрою, він знову повертається до прав і своAбод людини і ще раз визначає завдання у цьому напрямі членів«Вільної спілки»: полегшення долі пригнічених і бідних, заAбезпечення їх засобами для життя та розвитку, зменшення тяAгаря військової повинності, скасування подушних, паспортних,акцизних та інших несправедливих податків і зборів, установAлення доступної кожному нижчої, середньої та вищої освітиз наданням державної матеріальної допомоги, заснування гроAмад, притулків для дітей, хворих і жебраків, обмеження триваAлості жіночої та дитячої праці, заснування третейських судівдля вирішення суперечок поміж підприємцями і робітниками,вирішення житлових проблем, надання ділянок безземельним,полегшення викупних платежів, скорочення безробіття, збільAшення частки державної власності, поширення артільної працітощо.

Багато з політичних ідей мислителя практично втілювалисьу діяльності Центральної ради, зокрема, пропозиції створенняфедерації на місці колишньої Російської імперії, національноAкультурної автономії українських земель у складі Росії таАвстроAУгорщини, національноAперсональної автономії меншин,закріплення у Конституції УНР широкого переліку прав і своAбод людини й громадянина, всезагального, рівного, прямогоі безпосереднього виборчого права, прагнення до надання розгаAлужених прав місцевим органам самоврядування і самоуправAління, спроби створення установчої влади, заміни постійноїармії міліцією та народним ополченням, скорочення службиу війську, передача землі у руки тих, хто її обробляє, вирішенAня низки інших соціальних питань.

35

2.2. Конституційний проект М. Грушевського

Проект викладений ученим у травні 1905 р. у статті «КонсAтитуційне питання і українство в Росії», що була спершуопублікована в «ЛітературноAнауковому віснику». Проект консAтитуції М. Грушевського явно спирався на традиції розвиткуукраїнської політикоAправової думки XIX ст. і віддзеркалюваввпливи кирилоAмефодіївців, М. Драгоманова та інших ученихдіячів того часу, пройнятих ідеєю федералізму. З огляду на ценAзуру, у статті М. Грушевського відсутні такі терміни, як «демоAкратія» і «федералізм», але їхні замінники («прогресивний»,«репрезентативний», «раціональний») дають змогу зрозуміти,які думки обстоював Грушевський в основних її положеннях.

Учений поділив свою статтю на дві частини. У першій вінрозглядає тогочасне політичне становище в Росії, місце українAського національного руху в загальноросійському контекстіі закликає прихильників національного руху виходити з позиAцій проповідування обережного культивування українстваі зайнятися також політичними справами. У другій частиніМ. Грушевський спростовує погляди російських лібераліві пропонує свій власний конституційний проект. Багато увагивін приділяє критиці принципу П. Струве щодо прямих вибоAрів до центрального всеросійського двопалатного парламентуяк єдиної структури представницької влади. Учений детальнорозробив свій механізм національноAтериторіальної децентраAлізації Російської імперії. Для цього необхідно, на його погляд,перенести прямі вибори в обласні (насправді здебільше націоAнальні) сейми. Делегати з цих сеймів будуть послані до центAрального парламенту, який, отже, формуватиметься на основінепрямих виборів. Причому М. Грушевський пропонував обиAрати депутатів у центральний парламент через обрання окреAмих членів обласних сеймів за спеціальною формулою: наAприклад, одного депутата від чотирьох членів обласного сейму.

У проекті М. Грушевського є пункт про повноваження таюридичну базу самоврядних областей. На думку вченого, кожAна територія з одним мільйоном мешканців повинна мати праAво самоврядування з власним сеймом. Такий сейм відав би приAнаймні шкільною системою, вищою освітою, охороноюздоров’я, поліпшенням побуту, торгівлею, утриманням шляхіві місцевою поліцією, контролював би частину вищої адміністраAції і призначав би деяку кількість суддів. При цьому М. ГруAшевський зауважував, що більша національна територія має

36

більші повноваження місцевого сейму. Таким чином, він натяAкав на те, що Україна з населенням 30 млн мешканців повиннамати свій власний сейм з іще більшими повноваженнями, ніжзгадано вище.

Цікаві пропозиції виклав учений щодо формування владиавтономних національноAтериторіальних областей. Виборив обласні сейми, на його погляд, мали відбуватися на базі заAгального, рівного, прямого і таємного голосування під нагляAдом так званих виборчих бюро, сформованих із представниківусіх партій, що беруть участь у голосуванні. Він пропонувавнадати право вибирати певний відсоток (25%) членів обласнихсеймів школам, університетам, науковим товариствам і профеAсійним об’єднанням; з однієї виборчої округи обирати більше,ніж одного кандидата, наприклад, кандидата з найбільшоюкількістю голосів, а другої та третьої — за кількістю отримаAних голосів.

В останній частині статті М. Грушевський виносить на обгоAворення питання місцевого громадського самоврядування: найого думку, російські губернії повинні бути скасовані і їх малоб замінити самоврядування на рівні повітів і волостей.

Таким чином, конституційний проект М. Грушевського1905 р. базується на двох основних принципах — це репрезенAтаційний уряд і широка національноAтериторіальна децентраAлізація. НаціональноAтериторіальні сейми з урядами місцевогосамоврядування мали б стати основними складовими частинаAми держави, а центральний парламент обирали б непрямо, і вінподіляв би повноваження уряду з місцевими властями. ВизнаAчальними для реорганізації держави мали стати, на думкуМ. Грушевського, народність, географічне положення і демоAграфія, а не історичні претензії деяких народів чи випадковірішення бюрократії. Але ці пропозиції вченого було важкоздійснити за умов Російської імперії.

2.3. Конституція Української Народної Республіки

Названа Конституція була прийнята Центральною радою29 квітня 1918 року. «Відновивши своє державне право як УкAраїнська Народна Республіка, — зазначалось у ст. 1 ОсновногоЗакону, — Україна для кращої оборони свого краю, для повніAшого забезпечення права та охорони вольностей, культури і добробуту своїх громадян, проголосила себе і нині є державою

37

суверенною, самостійною і ні від кого не залежною». Сувереннеправо, на думку законодавця, належало народові, тобто всім раAзом громадянам УНР, і мало здійснюватися через ВсенародніЗбори України. Територія УНР оголошувалася неподільною, і будьAякі зміни кордонів або державноAправового статусу тогочи іншого регіону дозволялися лише за згодою двох третинчленів Зборів, присутніх на засіданні. Принцип децентралізаціївідображався у наданні всім землям, волостям і громадам правширокого самоврядування. Нації України могли об’єднуватисьу національні союзи і впорядковувати свої культурні права.

Подвійне громадянство не допускалося. Кожен громадянинУНР мав змогу вийти з громадянства за особистою заявою доуряду, але позбавити людину цих прав у примусовому порядкуміг лише суд. Актова, громадянська і політична правоA і дієAздатність особи починалися з 20 років. Рівність громадян УНРпроголошувалась у Конституції незалежною від статі, віри,національності, освіти, майнового і податкового стану. ЗабороAнялося в офіційних актах і діловодстві вживати назви будьAяких титулів. Проголошувалася недоторканність особи, їїжитла і листування. Жодна людина не могла бути затриманана території України без рішення суду. Коли ж таке затриманAня відбувалося на місці злочину, громадянин мав бути звільнеAний не пізніше, ніж за 24 години, якщо суд не вирішить йогоподальшу долю. Смертна кара, катування та всі інші дії, щопринижують людську гідність, скасовувалися. Заборонялосячинити обшуки у житлових приміщеннях або розпечатуватилисти без судового наказу. В окремих випадках, зазначениху законі, це дозволялось, але рішення суду на такі дії повиннобуло доводитись до відома громадянина не пізніше, ніж протяAгом 48 годин.

Проголошувалися (із застереженням: «оскільки при цьомуне переступаються норми карного права») свободи слова, друAку, сумління, права на об’єднання в організації, на страйки, назміну місця перебування, на участь у державному і місцевомууправлінні через активне і пасивне виборче право, починаючиз 30 років, за винятком божевільних. Решта випадків позбавAлення виборчого права повинна була обговорюватися ВсенаAродними Зборами. Глава IX Конституції передбачала, щогромадянські свободи можуть бути частково обмежені або приAпинені під час війни чи внутрішніх заворушень, про що мав буAти виданий спеціальний закон. У разі, коли Всенародні Зборисамі не могли зібратися для введення такого «надзвичайного

38

стану», питання про тимчасове припинення (не більше, ніж натри місяці) громадянських свобод вирішувалося Радою НародAних міністрів під особисту відповідальність, але з обов’язкоAвим винесенням цього рішення на найближчу сесію ВсенародAних Зборів.

Конституція УНР наголошувала, що всяка влада в УНР поAходить від народу, а верховним її органом мали стати ВсенаAродні Збори, які обиралися загальним, рівним, безпосереднім,таємним і пропорційним голосуванням на три роки з розрахунAку один депутат від 100 тис. людності. Праця депутата, якимміг бути будьAякий громадянин з 20 років, не обмежений закоAном у своїх правах, оплачувалася, тобто парламент повиненбув працювати на професійних засадах. Особа депутата прогоAлошувалася недоторканною. Результати виборів мусив перевіAряти Генеральний суд. Але свої висновки він лише передававби до Всенародних Зборів. Тільки останнім надавалося правовизнання мандатів недійсними, скасування виборів і визначенAня місця та часу проведення нових виборів.

Передбачався і достроковий розпуск Всенародних Зборів записьмовою вимогою 3 млн виборців, дійсність підписів якихвстановлювалася судами. Постанову про нові вибори приймаAли Збори, але проведення їх у тримісячний термін покладалоAся на виконавчу владу.

Щодо змін Конституції, то вимагалася кваліфікована більAшість у 3/5 голосів присутніх. При цьому будьAяка зміна до ОсAновного Закону набувала чинності лише тоді, коли відповіднаухвала ще й поновлювалася новим складом Всенародних Зборіввже звичайною більшістю голосів. Відокремлення ж територій,проголошення війни та віддання під слідство і до суду міністрівмало вирішуватися двома третинами голосів присутніх.

Право законодавчої ініціативи і внесення проектів законівнадавалося президії за погодженням з Радою Старшин Зборів,поодиноким фракціям, зареєстрованим Зборами, групам депуAтатів, не меншим за 30 осіб, Раді Народних Міністрів, органамсамоврядування, що об’єднують 100 тис. і більше виборців,і таким самим за кількістю групам громадян, підписи якихпідтверджені судами. Проекти повинні були обговорюватисявідповідною комісією, а також подаватися до відома урядуі розглядатися Зборами після доповіді комісії. Якщо законоAпроекти відхилялися, вони могли бути винесені на наступнусесію. Прийняті закони і постанови повинні були друкуватисьу вигляді витягів з протоколів засідань Зборів за підписом

39

Голови або його заступника та одного з секретарів ВсенароднихЗборів і набувати чинності після одержання їх у місцевих устаAновах, якщо інших не зазначалось у самих актах.

Вищою виконавчою владою УНР проголошувалася Рада НаAродних Міністрів, що мала порядкувати всіма справами, якізалишалися поза межами діяльності установ місцевого самоAврядування або стосувалися всієї України, координувати і контAролювати діяльність місцевих установ, але не втручатися прицьому до їхньої компетенції, допомагати їм у випадках, коливони про це просять. Уряд мав отримувати свої повноваженнявід Всенародних Зборів і звітувати лише перед ними.

Формування Ради Народних Міністрів покладалося на ГоAлову Зборів за погодженням з Радою Старшин, а потім їхні проAпозиції виносилися на сесію, де остаточно вирішувалися пиAтання про кількість членів кабінету і його компетенцію.Всенародні Збори могли висловити недовіру Раді Міністрів заAгалом і окремим членам уряду. У такому разі останні малискласти свої повноваження, а через добу Збори вже моглиприступити до їх заміщення. Членам кабінету надавалося праAво брати участь у дебатах та сесіях з дорадчим голосом. ДепутаAти, що входили до складу уряду, мандат свій зберігали, алепозбавлялися права вирішального голосу на сесіях ВсенародAних Зборів.

Третя влада — судова — у межах цивільного, кримінальноAго й адміністративного законодавства мала здійснюватись імеAнем Української Народної Республіки винятково судовими установами, рішення яких не могли змінювати ні законодавчі,ні адміністративні органи влади. Розгляд справ мав бути приAлюдним й усним. В окремих, не передбачених законодавством,випадках деякі покарання могли визначатись адміністративAними органами влади, тобто у позасудовому порядку. КонстиAтуція наголошувала, що «Суд для всіх громадян Республікиодин і той самий, не виключаючи й членів Всенародних Зборівта членів Ради Народних Міністрів». Найвищим судовим оргаAном УНР повинен був стати Генеральний суд, який обиравсяб Всенародними Зборами на п'ять років, вважався найвищоюкасаційною інстанцією для всіх судів України і не міг бути суAдом першої та другої інстанції або мати функції адміністративAної влади.

У силу Конституція УНР не вступила, тому що через кількагодин після її прийняття Центральна рада була розігнана окуAпантами і припинила своє існування.

40

2.4. Конституція ЗахідноEУкраїнської Народної Республіки (ЗУНР)

Зміст цієї Конституції становила низка головних законодавAчих актів ЗУНР, які визначали політикоAправовий устрій ресAпубліки. Найважливішим із них був «Тимчасовий основнийзакон про державну самостійність українських земель колишAньої австроAугорської монархії» від 13 листопада 1918 року.Цей закон охоплює п’ять артикулів — назву, кордони, державAну суверенність, державне заступництво, герб і прапор.

Законами, які доповнювали Конституцію ЗУНР, були: протимчасову адміністрацію й організацію судів (16 листопада1918 року), про злуку ЗУНР і Української Народної Республіки(УНР) (3 січня 1919 року), про відділ Української Народної Ради(УН Ради) (4 січня 1919 року), про державну мову (нею стала укAраїнська) (15 лютого 1919 року), про виконання громадянськихправ і обов’язків (8 квітня 1919 року), про сейм ЗУНР (16 квітня1919 року), про передання виконування всієї військової тацивільної влади «уповноваженому диктаторові» (9 липня1919 року) тощо. На підставі цих конституційних законів верAховна влада в ЗУНР належала УН Раді. Виконавча влада належаAла Державному секретаріату, який складався з президента Радидержавних секретарів і окремих державних секретарів і був відAповідальний перед УН Радою. 9 листопада 1918 року НаціональAна рада сформувала тимчасовий уряд ЗУНР — Державний секреAтаріат. У складі уряду було 14 міністерств — державнихсекретарств на чолі з державними секретарями. За політичнимскладом перший Державний секретаріат був коаліційним: залуAчені всі галицькі партії з перевагою націоналAдемократів.

Згідно з розпорядженням УН Ради від 1 листопада 1918 рокуна всій території держави належало ліквідувати всі колишніоргани місцевої влади й управління. Натомість шляхом вибоAрів належало утворити нові, українські. Зокрема, в сільськихі містечкових громадах ними могли стати громадські й міськікомісари та їхні дорадчі органи — так звані прибічні ради, а у поAвітах — повітові комісари та повітові національні ради. Згідноз цим розпорядженням у перших числах листопада 1918 рокупо всій території ЗУНР відбулися вибори до місцевих органіввлади й управління. Для охорони громадського порядку в багаAтьох повітах і громадах обирали народну міліцію, у деяких —зберігали, оновивши її склад, жандармерію, яка, на відмінувід Росії, виконувала не стільки функції політичної поліції,

41

скільки функції охорони державного порядку взагалі. Післявиборів органів місцевої влади у низці повітів почали проводиAти збори та наради громад і міських комісарів для їх поінфорAмування про найближчі цілі та завдання, про прийняті урядомі УН Радою нормативні акти, обмін досвідом.

16 листопада 1918 року видано закон «Про адміністраціюЗахідноAукраїнської Народної Республіки». Згідно з цим закоAном залишалося чинним попереднє австрійське законодавство,якщо воно не суперечило інтересам і цілям української держаAви. Це пояснювалося тим, що за короткий період існуванняЗУНР неможливо було видати нові закони, а відтак залишалиAся колишні, які підлягали потому поступовій зміні або заміні. У цьому законі регламентувався порядок утворення, структурата функції місцевих органів влади й управління. Зазначалося,що надалі повітових комісарів призначатиме і звільнятимедержавний секретар внутрішніх справ. Їм підлягали повітовівійськові коменданти і коменданти жандармерії. Повітові коAмісари, своєю чергою, призначали громадських і міських коміAсарів. У законі зазначалося, що там, де населення вже обралокомісарів, ці особи підлягали затвердженню вищими державAними органами. В усіх повітах належало загальними виборамиобрати національні ради, а у громадах і містах — громади,й міські ради. Цього ж дня Державний секретаріат на викоAнання цього закону видав розпорядження «Про державну адміAністрацію».

Суди, згідно із Законом від 21 листопада 1918 року, були неAзалежні від державної влади. Судочинство було побудовано наавстрійських зразках і передбачало верховну інстанцію — найAвищий Державний суд у Львові.

1 грудня 1918 року Державний секретаріат ЗУНР уклав з ДиAректорією Української Народної Республіки «передвступний»договір про наступну злуку обох українських держав в одну дерAжавну одиницю. 3 січня 1919 року цей договір затвердила УНРада, а 22 січня 1919 року — Директорія УНР. Того ж дня окреAмим Універсалом оголошено акт об’єднання. Відтоді ЗУНР наAбула назви Західної області УНР (ЗО УНР). Згідно з ухвалою УНРади у Станіславі 3 січня 1919 року та Універсалу ДиректоріїУНР 22 січня 1919 року обидві держави зливаються в одну призабезпеченні територіальної автономії для ЗО УНР. Остаточнеоб’єднання обох держав мали ухвалити Установчі збори об’єднаAної України, які так і не відбулися через ускладнення військовоїта політичної ситуації як навколо УНР, так і навколо ЗУНР.

42

Наприкінці 1920 р. на замовлення уряду ЗУНР видатнийправник, професор С. Дністрянський підготував проект КонсAтитуції ЗУНР. Проект, виходячи з історичних традицій укAраїнського народу та конституцій інших демократичних дерAжав, відрізнявся від останніх, зокрема, тим, що разом ізтривалими конституційними нормами брав до уваги перехіднустадію, під час якої повинні були відбутися загальні вибори заAконодавчих органів, які мали узаконити остаточний текстКонституції.

Найвищим органом влади ЗУНР мала бути народна палата,обрана на чотири роки на підставі загального, безпосереднього,рівного й таємного голосування. Згідно з принципом самовиAзначення послів, народну палату розподілено на три національнікурії: українську, польську та курію інших національностей.Важливі повноваження в законодавстві республіки були наAдані Народним зборам, Народній коморі та Президентові, обраAному безпосередньо народом на чотири роки. Цивільнимисправами республіки мала керувати Рада держави (міністерстAва). Місцева влада зосереджувалася в окружних, повітових тапредставницьких органах громад, обраних на чотири роки.

У завершальній частині проекту встановлювались норми саAмовизначення народів ЗУНР. Кожній національності гарантуAвалися всі права (культура, автономія, школи, преса) та предAставництво в усіх органах за співвідношенням 4:1:1 (чотириукраїнці, один поляк та один представник іншої національAності). Проект передбачав майбутнє об’єднання ЗУНР з ВелиAкою Україною на основі права народу на самовизначення.

2.5. Конституція Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР) 1919 року

Конституція УСРР затверджена Всеукраїнським з’їздомРад 10 березня та прийнята у кінцевій редакції ВсеукраїнсьAким Центральним Виконавчим Комітетом 14 березня 1919 року.У загальних положеннях Конституція визначала УСРР якорганізацію диктатури трудящих та експлуатованих мас проAлетаріату і найбіднішого селянства над їх споконвічнимиексплуататорами — капіталістами й поміщиками. Завданнямдиктатури визначалося здійснення переходу від буржуазноголаду до соціалізму, після чого диктатура, а слідом за нею і дерAжава зникали, поступившись місцем вільним формам гуртожитку.

43

Проголошувалося: скасування приватної власності; влада роAбітничого класу, свобода слова, зібрань і союзів лише для труAдового народу. Збройний захист завоювань соціалістичної реAволюції покладався також лише на трудовий елемент країни.Радянська Україна заявляла про братерську солідарністьз усіма радянськими республіками і про свою готовність увійAти до складу Єдиної Міжнародної Соціалістичної РадянськоїРеспубліки.

Влада трудящих мала здійснюватися Радами робітничих,селянських і червоноармійських депутатів. Її центральнимиорганами вважалися Всеукраїнський з’їзд таких Рад, ВсеукAраїнський Центральний Виконавчий Комітет (ВУЦВК) та РадаНародних Комісарів (РНК), у компетенції яких перебували всіпитання загальнодержавного значення, тобто затвердження,зміни і доповнення до Конституції, встановлення і зміна корAдонів, зносини з іноземними державами, проголошення війний укладення миру, встановлення основ організації збройнихсил, загальне керівництво внутрішньою політикою, цивільне,кримінальне і процесуальне законодавство, встановлення осAнов соціалістичного будівництва в галузі народного господарAства, завідування грошовою системою й організація фінансовоAго господарства республіки. З’їзди мали скликатись не менш,ніж двічі на рік. До виняткової компетенції ВУЦВК входилоформування РНК, питання про кордони, зовнішні стосунки,збройні сили, визначення напрямів розвитку народного госпоAдарства та деякі інші питання. РНК складалась із голови і наAродних комісарів — завідувачів особливих відділів ВУЦВК тадеяких інших осіб, призначених ВУЦВК, і діяла за повноваAженнями, наданими їй ВУЦВК. На місцях органами радянсьAкої влади вважалися з’їзди губернських, повітових і волоснихРад, міські та сільські Ради й виконкоми. Правом обирати і буAти обраними до Рад користувалися незалежно від віросповіданAня, національності, статі громадяни УСРР, яким виповнилося18 років (робітники, селяни, домогосподарки, солдати, матроAси, непрацездатні), але в жодному разі не ті, що застосовуютьнайману працю, існують на нетрудові прибутки, приватні торAговці, торгові та комерційні посередники, ченці й служителіцерков і релігійних культів, колишні поліцейські та жандарAми, засуджені за вироком суду, душевнохворі та божевільні.

До Конституції як окремий розділ включалася Деклараціяправ і обов’язків трудящого й експлуатованого народу, тобтопристосований до УСРР текст Декларації прав трудящого

44

й експлуатованого народу, затвердженої III Всеросійськимз’їздом Рад 18 січня 1918 року. Вона закріплювала принципиповновладдя трудящих, скасовувала приватну власність і експлуаAтацію людини людиною, запроваджувала робітничий контроль,націоналізацію промисловості, транспорту, банків, озброєннятрудящих, трудову повинність, федеративний устрій РадянсьAкої держави на принципах вільного самовизначення націй.

Згодом до Конституції вносилися значні зміни, особливопісля утворення СРСР, а 15 травня 1929 року її замінила новаКонституція УСРР.

2.6. Конституція УСРР 1929 року

Названа Конституція затверджена XI Всеукраїнськимз’їздом Рад 15 травня 1929 року. Складалася з п’яти розділів:1) Загальні положення; 2) Про устрій Радянської влади; 3) Провиборчі права; 4) Про бюджет Української СРР. Перший розділ —це дещо перероблений текст Декларації прав трудящого й ексAплуатованого народу, взятий із Конституції УСРР 1919 р., якийдекларував повновладдя трудящих, диктатуру пролетаріату,скасовував приватну власність і експлуатацію людини людиAною, ставив завданням держави перехід від капіталізму досоціалізму. УСРР проголошувалася соціалістичною державоюробітників і селян. Принципове значення мали статті 2 і 3, деУСРР заявляла про входження до СРСР і визначала за собоютакі права: а) ухвалення власної Конституції, яка відповідатиAме Конституції СРСР; б) територіальне верховенство; в) ствоAрення власних органів державної влади і державного управлінAня; г) прийняття до громадянства Української СРР на основієдності радянського громадянства; д) обрання повноважнихпредставників України до Ради національностей ЦВК СоюзуРСР і делегатів на Всесоюзний з’їзд Рад; е) здійснення законоAдавства й управління в межах своїх повноважень; ж) право назаконодавчу ініціативу у вищих органах СРСР. Конституція нанайвищому рівні закріплювала принцип верховенства загальAносоюзних органів та загальносоюзного законодавства, що пеAретворювало проголошений суверенітет на політичний міф.

Центральними органами влади в УСРР, як і за Конституцією1919 р., залишалися Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих,селянських і червоноармійських депутатів, ВУЦВК і РНК. ЯкAщо за попередньою Конституцією з’їзди скликалися двічі на

45

рік, то тепер один раз на два роки. Сесії ВУЦВК повинні булискликатися тричі на рік. Новим була поява серед вищих оргаAнів влади Президії ВУЦВК, до компетенції якої віднині налеAжало видання декретів, постанов та розпоряджень і затверAдження декретів та постанов Раднаркому УСРР. Президіянабувала права законодавчої ініціативи у вищих органах владиСРСР, скасування будьAяких рішень РНК і наркоматів УСРР таокружних виконкомів. Місцевими органами влади вважалисяокружні й районні з’їзди Рад робітничих, селянських і червоAноармійських депутатів, які збиралися щороку, та їх виконкоAми, які теж створювали президії.

Щодо прав і свобод людини, то вони проголошувались, які раніше, лише для трудящого люду. Конституція декларуваланеприпустимість пригнічення чи обмеження рівноправностінаціональних меншин на території УСРР, можливість корисAтуватися всім рідною мовою, створення національних адміністAративноAтериторіальних одиниць. Конституційно закріплюваAлося входження до складу УСРР Автономної МолдавськоїРадянської Соціалістичної Республіки.

Дія Конституції УСРР 1929 р. припинилась із прийняттямКонституції УРСР 1937 р.

2.7. Конституція Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) 1937 року

Ця конституція розроблена відповідно до Конституції СРСР1936 р. спеціальною комісією і затверджена XIV НадзвичайAним Всеукраїнським з’їздом Рад 30 січня 1937 року. У 13 глаAвах і 146 статтях Основного Закону закріплювалися суспільAний устрій, державний устрій, вищі органи державної владиУРСР та Молдавської АРСР, місцеві органи державної влади,бюджет УРСР, організація суду і прокуратури, основні правата обов’язки громадян, виборча система, герб, прапор, столиця,порядок внесення змін до Конституції. Проголошувалися переAмога соціалізму, непорушність соціалістичних виробничихвідносин, моральноAполітична єдність українського народу.УРСР віднині вважалася соціалістичною державою робітниківі селян, де вся влада належить трудящим міста і села в уособAленні Рад депутатів трудящих.

Глава про суспільний устрій майже повністю відтворювалавідповідні положення Конституції СРСР 1936 р. Економічною

46

основою УРСР проголошувалася соціалістична власністьу формах державної та колгоспноAкооперативної власності і соAціалістична система господарства, яка спрямовувалася на втіAлення принципів «хто не працює, той не їсть» та «від кожногоза здібностями, кожному — за його працю». Вищим органомдержавної влади ставала Верховна Рада УРСР, до компетенціїякої належали: затвердження народногосподарських планіві державного бюджету, керівництво всіма галузями народногогосподарства і соціальноAкультурного розвитку, встановленнявідповідно до законодавства Союзу РСР місцевих податків,зборів і неоподаткованих доходів, законодавство про працю,організація суду, надання прав громадянства УРСР тощо. У пеAріод між сесіями Верховної Ради її функції покладалися наПрезидію, яка видавала укази, тлумачила закони республіки,контролювала роботу уряду, скасовувала рішення обласнихрад у разі невідповідності їх законам, скликала сесії ВерховноїРади, могла проводити референдуми, присвоювала почеснізвання громадянам республіки, користувалася правом помиAлування.

Верховна Рада створювала уряд республіки — Раду НародAних Комісарів (РНК) як вищий виконавчий і розпорядчий орAган державної влади. РНК здійснювала керівництво народниAми комісарами республіки та іншими підпорядкованими їйінституціями, об’єднувала і спрямовувала діяльність уповноAважених загальносоюзних наркоматів, вживала заходів щодовиконання народногосподарських планів, державних і місцеAвого бюджетів, забезпечення громадського спокою, захистуінтересів держави, охорони прав громадян, контролювала діїРНК Молдавської АРСР і обласних виконкомів.

На місцях функції державного управління повинні були виAконувати обласні, міські, районні, сільські та селищні Ради наAродних депутатів та їхні виконкоми. Ради всіх рівнів мали обиAратися таємним голосуванням на основі загального, рівногоі прямого виборчого права. Конституція вперше визначала поAрядок створення судових і прокурорських органів і головніпринципи їх діяльності, що було, по суті, ширмою в умовахбезпрецедентного розгулу беззаконня і масових репресій. Тесаме можна сказати і щодо статей, які проголошували найAширші демократичні права і свободи людини.

Така Конституція з численними, згодом прийнятими змінаAми, діяла до 1978 р., тобто понад чотири десятиліття.

47

2.8. Конституція УРСР 1978 року

Текст Конституції УРСР 1978 р. повністю відповідав КонсAтитуції СРСР 1977 р. Конституція УРСР складалася з преамбуAли та десяти розділів. Отже, це: основи суспільного ладуі політики УРСР; держава і особа; національноAдержавнийі адміністративноAтериторіальний устрій УРСР; Ради народAних депутатів УРСР; місцеві органи державної влади й управAління УРСР; державний план економічного та соціального розAвитку УРСР; державний бюджет УРСР; правосуддя, арбітражі прокурорський нагляд; герб, прапор, гімн і столиця УРСР;дія Конституції УРСР і порядок її зміни.

За Конституцією 1978 р. УРСР формально визнавалася суAверенною радянською соціалістичною державою, яка разомз іншими радянськими республіками об’єдналася в єдину союзAну багатонаціональну державу — СРСР. Передбачалося, щоУРСР зберігала за собою право вільного виходу з СРСР, але меAханізму здійснення цього права не було передбачено, що свідAчило про декларативний характер проголошеного суверенітетуреспубліки.

Конституція УРСР 1978 р. відповідала тій політичній і екоAномічній ситуації, що склалась у республіці на момент її схваAлення. Хоча вона сприйняла низку прогресивних, демократичAних положень (визнання, наприклад, приватної власностігромадян на трудові доходи, предмети вжитку, житловий буAдинок тощо), але загалом Конституцію УРСР було пронизаноідеями, які були характерні для тогочасної командноAадміністAративної системи. Так, акцент було зроблено на державнійвласності, закріплювалася керівна роль КПРС у житті суспільAства і держави, запроваджувалася авторитарноAвладна госпоAдарська система тощо.

2.9. Конституційний процес періоду відновлення незалежності

Недосконалість і архаїзм політичної й економічної системСРСР призвели до глибокої кризи та розпаду СРСР. Важливимкроком на шляху до створення сучасної незалежної українсьAкої держави стало прийняття 16 липня 1990 року ВерховноюРадою історичної ваги документа — Декларації про державнийсуверенітет України. Суверенітет визначався як «верховенство,

48

самостійність, повнота і неподільність влади республіки в меAжах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніхзносинах». Але разом з цим Декларації не було надано статусуконституційного акта, що вимагало прийняття окремих закоAнів для реального наповнення її положень. 17 березня 1991 рокубуло проведено загальносоюзний референдум щодо збереженAня СРСР «як оновленої федерації рівноправних сувереннихреспублік». Він не дав бажаних для його ініціаторів резульAтатів. Тому М. Горбачов (перший і єдиний Президент СРСР) наAполягав на підписанні нового союзного договору. Це підписанAня було зірване невдалою спробою державного перевороту19–21 серпня 1991 року. Антиконституційний заколот — осAтання потуга зберегти СРСР — було здійснено напередодніпідписання союзного договору дев’яти республік, призначеногона 20 серпня. Позачергова сесія Верховної Ради УРСР 24 серпAня 1991 року прийняла історичний документ — Акт проголоAшення незалежності України («за» — 346, «проти» — 1), якиймав бути підтверджений референдумом 1 грудня 1991 року. Наполітичній карті світу, в центрі Європи, з’явилася самостійнаДержава Україна — торжество історичної справедливості.Відповідно до Акта почалось утворення Збройних Сил, НаціоAнальної гвардії незалежної України, відбувалося підпорядкуAвання інших силових структур Києву. Дискредитована діямипутчистів, деморалізована розвалом союзного центру, комAпартія стрімко зійшла нанівець. 30 серпня 1990 року ПрезидіяВерховної Ради України, виходячи з того, що керівництвоКомпартії України своїми діями підтримало заколот, на закоAнодавчому рівні припинила діяльність КПУ. Всеукраїнськийреферендум, проведений 1 грудня 1991 року, майже одностайAно підтвердив проголошення Незалежності України. 90,32%голосів виборців недвозначно підтвердили непохитну волю укAраїнського народу мати власну державу.

Після проголошення України незалежною демократичноюправовою державою почалися пошуки конституційноAправовоїмоделі держави. До Конституції УРСР, яка ще діяла до прийAняття нової Конституції України в 1996 р., терміново вносилисязміни та доповнення, спрямовані на забезпечення економічноїсамостійності України, зміцнення її державного суверенітету,демократизації виборчої системи, політичної системи, вдоскоAналення структури державних органів республіки, наприклад,запровадження інституту Президента України тощо.

49

КонституційноAправова недосконалість пострадянської переAхідної моделі влади в державі, її суперечливі моменти вимагаAли ухвалення нової Конституції нової держави. Було напрацьованокілька проектів Конституції України. Оскільки конституційAний процес суттєво затягувався, як проміжний крок посталопитання про прийняття Закону «Про державну владу і місцевесамоврядування в Україні» — як конституційного акту на пеAрехідний період. Цей закон, в якому було запропоновано мехаAнізм поділу влади, зміцнення її виконавчої гілки в напряміпрезидентськоAпарламентської форми правління, мав виконуAвати функції малої конституції держави. Піврічні дебати тагострі дискусії у Верховній Раді навколо згаданого Закону заAвершилися безрезультатно. ВрештіAрешт, боротьба за прийAняття Закону «Про державну владу і місцеве самоврядуванняв Україні» під загрозою проведення всеукраїнського опитуванAня громадської думки щодо довіри громадян до Президента УкAраїни чи Верховної Ради України призводить до нестандартногополітичного кроку — укладення 8 червня 1995 року КонституAційного Договору поміж Верховною Радою України і ПрезиAдентом України про основні засади організації та функціюванAня державної влади та місцевого самоврядування в Україні наперіод до прийняття нової Конституції України протягом1995–1996 рр. Таким чином, до прийняття нового ОсновногоЗакону держави було знято протистояння між главою державиі парламентом. Відповідно до цього документа було створеножорстку вертикаль державної виконавчої влади. ПрезидентУкраїни став главою держави і главою державної виконавчоївлади, яку він здійснював через Уряд — Кабінет Міністрів тасистему центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Новітній етап еволюції державного механізму в Україніпов’язаний з прийняттям 28 червня 1996 року Конституції УкAраїни. Вона стала об’єктивним, закономірним результатом стаAновлення та розвитку державності України, логічним продовAженням розвитку української політикоAправової думки від«Руської правди» Ярослава Мудрого, юридичного кодексу«Правда Ярославичів», Конституції Пилипа Орлика, КонституAції УНР і Декларації про державний суверенітет. Конституціязаклала основи державного устрою України, утвердження реAальної демократії, багатоукладності, ідейного плюралізму,піднесла міжнародний авторитет нашої держави. З прийнятAтям Основного Закону і реалізацією його норм державнебудівництво перейшло в якісно нову фазу — від оформлення

50

засад національної державності й утвердження її зовнішніх атAрибутів до поглиблення структурної та функціональної рефорAми державного управління.

Суттєвим недоліком можна вважати процедуру прийняттяКонституції. Адже загальноприйнятою демократичною пракAтикою є всенародне обговорення проектів конституцій та їхзатвердження референдумом або спеціально обраними констиAтуційними зборами, що мають назву «Конституанта». ВсенаAродне прийняття Основного Закону означало б надання українсьAкому народу реальної можливості зробити власний свідомийвибір того суспільного устрою, який влаштовує більшість. Такийшлях прийняття Конституції запропонував Президент Л. Кучма,який оголосив свій намір призначити Всеукраїнський референAдум з питання затвердження Основного Закону України (щоAправда, в його (Президента) варіанті!) на 25 вересня 1996 року.Відповідний Указ глава держави підписав 26 червня. Самеперспектива звернення до народу, як і в разі підписання КонсAтитуційної угоди, змусила Верховну Раду шукати компроміс і прискорила конституційний процес. Після майже двох дібнапруженої безперервної роботи, в тому числі бурхливої ночібез сну, під ранок 28 червня 1996 року Парламент нарештіприйняв Конституцію України — Основний Закон суверенноїнезалежної держави Україна. Стаття перша нової Конституціїпроголосила Україну «демократичною, соціальною, правовоюдержавою». 8 грудня 2004 року до цієї Конституції у не меншдраматичних обставинах були внесені перші зміни.

Згідно зі ст. 102 Конституції 1996 р., Президент України стаєглавою держави й виступає від її імені. Він є гарантом державноAго суверенітету, територіальної цілісності держави, дотриманняКонституції, прав і свобод людини та громадянина. Але, на відміAну від Конституційного Договору, він не є главою виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі оргаAнів виконавчої влади (ст. 113). Його роботою керує Прем’єрAміністр, який спрямовує її на виконання Програми діяльностіуряду, схваленої парламентом. Уряд відповідальний передПрезидентом та підконтрольний і підзвітний Верховній РадіУкраїни. Кабінет Міністрів за Конституцією 1996 р. отримавзначно більше функцій і повноважень. Відповідно до ОсновногоЗакону 1996 р., виконавчу владу в областях і районах здійснюAють місцеві державні адміністрації (ст. 118), тобто виконавчавертикаль залишилася незмінною, натомість представницькіоргани — обласні, районні ради — віднесено до органів місцевого

51

самоврядування (ст. 140), їхніх голів обирає відповідна радаі вони очолюють її виконавчий апарат. Таким чином зновувідбулося розмежування влад на місцевому рівні. Суттєвоювідмінністю цих рад від рад радянських часів була відсутністьу них виконавчих органів. Здійснення виконавчоAрозпорядчихфункцій на місцевому рівні покладається на місцеві державніадміністрації (районні, обласні).

На жаль, Конституція 1996 р. не була позбавлена недоліків,що стали наслідком процедури її прийняття. Політичні компAроміси, які відкрили шлях до ухвалення Конституції, тапоспіх спричинили низку суттєвих суперечностей і помилок,які вплинули на недосконалість деяких положень ОсновногоЗакону та заклали передумови потенційного конфлікту поміжголовними суб’єктами політичної влади України.

Із прийняттям Основного Закону конституційний статусотримало місцеве самоврядування, яке стало однією із засадконституційного ладу України. У розвиток конституційнихположень 21 травня 1997 року був прийнятий Закон України«Про місцеве самоврядування в Україні», який визначив сисAтему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засадиорганізації та діяльності, правового статусу і відповідальностіорганів і посадових осіб місцевого самоврядування.

8 грудня 2004 року до Конституції України 1996 р. ВерховнаРада України внесла зміни. Метою цих змін було запровадженAня в Україні парламентськоAпрезидентської моделі державноївлади і управління замість попередньої президентськоAпарлаAментської.

Тема 3. КОНСТИТУЦІЙНА МЕТА УКРАЇНСЬКОГОДЕРЖАВОТВОРЕННЯ. ГРОМАДЯНСЬКЕСУСПІЛЬСТВО

Стаття 1 Конституції України від 28 червня 1996 року оголоAсила Україну «демократичною, соціальною, правовою держа�

вою». Це конституційне положення скоріше визначає мету танапрями розвитку нової української держави на найближчийісторичний період, ніж фіксує вже наявну дійсність. Розглянемозміст і взаємодію всіх трьох характеристик, що, згідно з КонстиAтуцією, у сукупності мають бути притаманні сучасній Україні.

52

3.1. Правова держава

Інтенсифікація процесу перетворення ідеї правової державиз абстрактного орієнтиру державотворення, задекларованоїмети у високоефективний важіль суспільного поступу Українипотребує розкриття потенціалу цього універсального явища,аналізу соціальноAісторичного та філософськоAідеологічногоконтексту самого поняття «правова держава», його генези тафункцій. Це сприятиме прискоренню процесу становленняправової держави, її трансформації із суто теоретичної моделіна практичну реальність.

Поняття правової держави як складової різних ідеологічнихтрадицій у різні цивілізаційні епохи мало різний зміст і спряAмованість. Доцільно підкреслити, що це поняття, хоча й обтяAжене набутими за тривалий період свого існування смисловиAми значеннями, не перетворилось на штамп. Адже його змістє досить конкретним, особливо в разі наголошення на слові«правова». Ключове як для лібералізму, так і для консерватизAму, а також і для соціалAдемократії, воно не перешкоджає розAвиткові думки та надій на реальне втілення політичних та осоAбистих свобод.

Правовою вважають ту державу, в якій визнається пріориAтет прав народу перед правами держави, де визначальним завAданням правового регулювання є інтереси особистості, а гідAність людей поважають як беззаперечну цінність.

Сутність правової держави полягає ще й у дотриманні закоAнів тими, хто перебуває при владі, у взаємній відповідальностідержави і громадян. Це означає визнання громадянами автоAритету права, закону, законослухняність, згоду і бажання жиAти й чинити так, щоб не порушувати інтереси інших. ДемокраAтизм суспільного управління в правовій державі значноюмірою залежить від компетентності та кваліфікації державнихуправлінців. Демократична правова держава — це держава,в якій наявною є освічена, кваліфікована керівна верства, корAпус управлінців, які становлять адміністративну еліту.

Демократична правова держава та її урядовці мають захиAщати інтереси і задовольняти потреби всіх верств населення,що складають суспільство, бути нейтральними у протистоянній змаганні суспільноAполітичних сил, забезпечувати відповідAне соціальноAполітичне представництво громадян і громад навсіх рівнях державного управління, гарантувати використанAня інституцій і процедур виявлення та здійснення волі народу.

53

У суспільноAполітичному розвитку основним мотивом, якийстав рушієм формування концепції правової держави, виявиAлася суспільна потреба обмежити свавілля влади по відношенAню до громадян і недержавних інституцій, необхідність викоAренити зловживання чиновників, щоб спрямувати державнуполітику на задоволення природних потреб суспільства. Щеодним мотивом розроблення концепції правової держави сталопрагнення знайти механізми, які б надали процесу розширенAня прав і свобод особи стійкого і незворотного характеру.

Правова держава є державою законності. Але виконання заAкону відповідно, скажімо, до принципів «невідворотності (неAминучості) покарання» або «рівності всіх перед законом» маєбути підпорядковано додержанню правової норми у тлумаченAні закону та у застосуванні специфічних механізмів (наприкAлад, інституції присяжних засідателів, обов’язок яких — співAвідносити закон з умовами його реалізації в конкретних справахта, не останньою чергою, з правовою нормою, її розумінняму контексті етичноAморальних цінностей).

Ці обставини й зумовлюють принцип пріоритетності права —права як загальної для суспільства і держави системи норму стосунках між людиною і людиною, людиною і суспільством,людиною і державою, що, зрештою, знаходять втілення у системіправ людини, взаємних обов’язках суб’єктів правовідносин.

3.2. Демократична держава

Право відіграє визначальну роль в управлінні державою,важливим механізмом якого є народовладдя, демократія. Ідеядемократії є однією з головних, коли йдеться про ідеальнездійснення державного управління спільними справами.

Зміст поняття «демократія» змінювався в історичному проAцесі. Антична демократія суттєво відрізнялася від сучаснихуявлень про політичні ідеали. Це була демократія лише привіAлейованої меншості, тобто елітарна демократія. Та й поняття«демос» є далеко не однозначним, не однаковим для різнихгрецьких міст — полісів. Надалі утвердження демократичнихправ у суспільстві пов’язувалося з реалізацією буржуазноAлібеAральних ідеалів. Демократію нині визначають як право голосупід час виборів державного керівництва, як репрезентацію,представництво окремих верств і категорій населення, прийAняття рішень за ознакою більшості. Досить тривалий час,

54

навіть вже після обґрунтування просвітниками і проголошенAня лідерами буржуазних революцій ідеалів свободи та рівності,втілення цих гасел ще не було заведено пов’язувати з народоAвладдям і пріоритетом більшості. Аж до середини XIX ст. продемократію згадували переважно для того, щоб її заперечуватита засуджувати некероване шаленство мас. Відомо, що відразуж після Великої французької революції дискусії щодо демоAкратичних принципів точилися, головним чином, у контекстіпобоювань щодо вторгнення народу на політичну арену, застеAрежень з приводу небажаних наслідків загального виборчогоправа. Навіть у Північній Америці, де буржуазна демократіямала найсприятливіші умови для свого розвитку, саме слово«демократія» вимовлялося на Конституційному конвенті(1787 р.) лише на закритих засіданнях у зв’язку з пошуком заAсобів протидії їй. Лише наприкінці XIX — на початку XX ст.під тиском визвольних рухів набуває теоретичного визнання тапрактичного втілення демократична практика допущення окAремих верств населення до обмеженої участі в державномууправлінні, до впливу на державну політику. Сьогодні демоAкратію вже поціновують, вона стає аналогом політичної спраAведливості, критерієм досконалості політичних форм буття.

Перелічимо головні ознаки демократичної форми правлінAня, які відповідають ідеалам суспільноAполітичного устрою.Насамперед це формальне визнання народу джерелом влади, їїсувереном, тобто суб’єктом визначення характеру і змістувладних функцій, щодо якого інституції влади відіграють обAслуговуючу роль. Цьому найбільшою мірою відповідає респубAліканська форма державного правління парламентського абопрезидентського типу. Ознакою демократії є також визнанняправа всіх громадян на участь у формуванні органів державноївлади, контроль за їхньою діяльністю, вплив на прийняттяспільних для всіх рішень на засадах загального, рівного виборAчого права і реалізація цього права у процедурах виборів, рефеAрендумів тощо. Ще однією важливою ознакою демократичнихпорядків вважають переважне право більшості під час прийAняття рішень, чітке регламентування політичних процедурі процесів.

Сучасний спосіб формування органів влади та державногоуправління шляхом вільного й загального волевиявлення гроAмадян як суттєва риса демократизму суспільного життя ставбеззаперечною цінністю суспільства лише у XX ст. Сьогодні цю рису вважають однією з головних формальних ознак

55

справедливого суспільного устрою. Ця норма зафіксована в низAці міжнародноAправових документів. Наприклад, стаття 21 ЗаAгальної декларації прав людини проголошує:

1. Кожна людина має право брати участь в управлінні своєюкраїною безпосередньо або через вільно обраних представників.

2. Кожна людина має право рівного доступу до державноїслужби у своїй країні.

3. Воля народу повинна бути підставою влади уряду; ця воAля має виявлятись у результатах періодичних і несфальсифікоAваних виборів, які повинні проводитися в умовах загальногоі рівного виборчого права, шляхом таємного голосування абочерез інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голоAсування.

Існує загроза перетворення демократії на охлократію. ОсAтання означає нехтування законами, зневажання демократичAних принципів і процедур, спроби галасом і погрозами впливаAти на органи влади, політичних діячів, громадську думку.Охлократичні порядки встановлюються в суспільстві, яке пеAреживає кризу, зміну форми державного правління, в якомупослаблюється державноAправове регулювання громадськогожиття. «Тріумфом гіпердемократії» називав ОртегаAіAГассетситуацію, «коли маси діють безпосередньо, поза законом,нав’язуючи всьому суспільству свою волю і свої смаки... Масивважають, що вони мають право пускати в дію і робити дерAжавним законом свої бесіди в кав’ярні».

Істинна демократія є альтернативою як тоталітарноAавториAтарному централізму, так і анархістському децентралізму. Цетакий стиль соціальних взаємин, коли їхні учасники здатнісвідомо й відповідально покладати на себе функції «центру»,долати відчужене ставлення до всезагального інтересу; колиавторитет сили чи майна витісняється авторитетом людяності,освіченості, компетентності тощо. Взагалі, демократія — це нетільки справедливі, правові закони, не самі лише розумносконструйовані інституції й установи, а ще й демократично наAлаштоване громадянство. Демократичні закони й установи недіятимуть, якщо відсутні демократична свідомість громадянAства й демократичний менталітет.

Демократія окрім масової участі у виборах і референдумахозначає ще й згоду народу жити за умов чинної влади, дотриAмуватися її настанов. Демократичність влади полягає в її відпоAвідності народному єству. Ось чому демократичність політичногорежиму може втілюватись у різних, не лише республіканських,

56

формах державного правління. Наприклад, цілком демокраAтичними вважаються парламентарні монархії у Швеції та НіAдерландах.

Окрім зазначеного, політичний демократизм також означає:• особисту, індивідуальну свободу людини, визнання її прав;• спосіб управління суспільними справами, певний режим,

порядок здійснення влади;• соціальну активність, участь громадян у житті держави,

розв’язанні суспільних проблем.

3.3. Соціальна держава

Соціальна держава є продуктом розвитку цивілізації, внаAслідок якого держава поступово перетворюється на позитивнуекономічну силу, виразника інтересів усіх верств суспільства,стає гарантом суспільної злагоди. Завдяки тому, що державає виразником інтересів усього суспільства, вона має гарантуваAти можливість споживання індивідом певних благ, захиститиринок і суспільство від негативного впливу ринкового середоAвища. Оскільки цивілізоване формування ринку неможливебез участі держави, такий захист є необхідним, особливо в умоAвах трансформаційної кризи. Соціальна злагода і соціальні гаAрантії виступають як необхідні умови всіх соціальноAекономічAних перетворень і стабільності суспільства. Тому насправдідемократичною може бути лише соціальна держава, тобто таAка, яка виявляє постійну турботу про своїх громадян, держава,в якій людина виступає основною соціальною цінністю. СучасAному суспільству притаманні такі характеристики державий економічних відносин щодо соціальної сфери, системи соціальAних відносин, як «соціальна ринкова економіка» та «соціальнаправова держава».

Поступ соціалізації і гуманізації всього суспільного життя,підпорядкування соціальним, гуманістичним пріоритетамекономічних і політичних процесів, які їх опосередковують,водночас є величезним кроком до свободи.

Соціальна держава — це держава, яка прагне забезпечити кожAному громадянинові гідні умови існування, соціальний захист,можливість брати участь в управлінні виробництвом, а в ідеалі —прийнятні для всіх життєві умови, рівні шанси та можливостідля самореалізації. Діяльність такої держави зорієнтована навсезагальне благо, утвердження в суспільстві соціальної

57

справедливості. Соціальна держава суттєво відмінна від лібеAральної, адже остання орієнтована не стільки на соціум, скільAки на активну особистість, індивідуалізм. Очевидною є протиAлежність двох типів держави — соціальної, орієнтованої насоціум, та ліберальної, орієнтованої на індивіда.

Ось які ознаки характеризують соціальну державу:• значно більшою мірою порівняно з ліберальною державою

керується потребами суспільства;• пов’язується з ідеєю добробуту і солідарності на противагу

асоціальним, деструктивним силам суспільства, тобто сповідуєвідповідальність і свідоме почуття обов’язку кожного громадяAнина перед іншими громадянами та суспільством взагалі;

• здатна дати уявлення про те, якою повинна бути соціальнадержава, що, своєю чергою, стане базою для забезпечення умовсоціальної справедливості й соціальної задоволеності.

Таким чином, декларація проголошує те, що держава маєздійснювати конструктивну соціальну політику, закликаєуряд до активних дій і підкреслює, що основною метою такоїполітики має стати реалізація функцій соціального захисту.Принцип соціальної держави, як правило, знаходить втіленняу викладених в конституції нормах, які вимагають соціальнообгрунтованих дій з позиції суспільних потреб і містятьсяв конституції. Наприклад, положення конституції про те, щоФРН є демократичною і соціальноAправовою федеральною дерAжавою, вважають визначальною й обов’язковою нормою. Згідноз інтерпретацією німецького державного права, це означає, щодержава може і повинна визначати соціальний устрій.

Які ж права є визначальними для соціальної держави? НаAсамперед слід згадати такі:

– захист гідності людини, що полягає, приміром, у забезпеAченні прийнятних для неї умов праці і її відповідного працеAвлаштування; право на самостійний розвиток особи;

– заборона дискримінації, тобто ніхто не повинен зазнаватина собі утиску за статтю, віком, походженням тощо;

– свобода коаліцій, тобто право об’єднань у профспілки, тоAвариства та інші самодіяльні організації на засадах вільноговибору і з різною метою;

– свобода вибору професії.Соціальна держава стримує повсюдне поширення принциA

пів ринкової економіки на соціальну сферу. Мета її діяльності —створення умов для розвитку соціально відповідального

58

підприємництва і цивілізованого бізнесу, забезпечення длякожного громадянина гідних умов існування, зменшення різAниці у рівні добробуту, ліквідація відносин залежності і встаAновлення відповідного контролю.

3.4. Громадянське суспільство

Явище «громадянське суспільство» існує ще з античних чаAсів. Кожна епоха наповнювала його специфічним змістом. СьоAгодні поняття «громадянське суспільство» визначають черезфункціональні риси та місце в системі інших суспільних явищ.«Громадянське суспільство» узагальнено — це суспільнийпростір, що лежить поза владними, бізнесовими та сімейнимивзаємозв’язками та діями, в якому індивіди об’єднуються надобровільних засадах для просування спільних інтересів. ГроAмадянському суспільству притаманні самоорганізація та саAмоврядування індивідів і добровільно сформованих нимиспільнот — об’єднань, асоціацій, організацій тощо.

Структурно сучасне громадянське суспільство в Україніможна представити такими сегментами (соціальними інституAтами, групами):

– громадські організації та об’єднання громадян;– політичні партії поза здійсненням ними владних функцій;– благодійні організації;– громадські та незалежні ЗМІ;– самоврядні територіальні громади;– сусідські товариства (органи самоорганізації населення);– трудові та навчальні колективи;– професійні, творчі, наукові та інші подібні спілки;– об’єднання роботодавців;– релігійні об’єднання.Зрозуміло, що основним суб’єктом громадянського суспільстA

ва є громадянин, тобто соціально активна особистість, яка діє(пропонує та/або впроваджує соціально корисні ініціативи) поAза межами будьAяких об’єднань. Громадянин виступає такожі об’єктом діяльності громадянського суспільства, оскількисенс існування громадянського суспільства полягає у створенAні умов для якомога повнішої самореалізації громадян.

Таким чином, до громадянського суспільства не відносятьструктури ділового сектора, що орієнтовані на прибуток, таструктури владного сектора, що орієнтовані на здійснення

59

управлінськоAрозпорядчих, законоA та нормотворчих, судовихта інших владних функцій на загальнонаціональному та місцеAвому рівнях. Більшість науковців до поняття громадянськогосуспільства не відносять також і такий спеціальний соціальAний інститут, яким є сім’я.

Громадянське суспільство являє собою історичну фазу розAвитку системи соціальних відносин, її особливий тип, специAфічний різновид взаємообов’язків і взаємодії між соціальнимисуб’єктами, розумного балансу інтересів різних соціальнихпрошарків. Специфіка соціальних відносин полягає в тому, щовони складаються поміж соціальними суб’єктами і стосуються,поAперше, становища соціальних спільнот та індивідів, з якихвони складаються, у всій системі виробництва та суспільногожиття, а поAдруге, існування та розвитку соціальних спільнотяк таких. Конкретний предмет соціальних відносин — це умоAви життя та розвитку, задоволення потреб та інтересів, реаліAзація здібностей людини.

Незалежно від ситуації в тій чи іншій країні, можна сфорAмулювати загальні ідеї та принципи (цінності) громадянськогосуспільства, до яких належать:

• беззаперечне визнання та захист прав людини і громадяAнина;

• економічна свобода, різноманіття форм власності, ринковівідносини;

• рівність усіх перед законом, надійна правова захищеністьособи, свобода слова та друку, незалежність засобів масовоїінформації, невтручання держави в особисте життя громадян,їхні взаємні обов’язки;

• правова держава, заснована на принципах легітимності тадемократичного характеру влади, поділу та взаємодії різнихгілок влади, політичного та ідеологічного плюралізму, наявAності легальної опозиції, політичного партнерства;

• соціальна держава, що забезпечує умови для достатньогорівня життя, соціального партнерства.

Специфіку, історичні та змістовні межі громадянського суAспільства в умовах конкретної країни зумовлює правова дерAжава. Поступ громадянського суспільства, його досягнення,потреби і проблеми зумовлюються реальною практикою правоAвої держави. Правова держава і громадянське суспільстводіалектично пов’язані. Правова держава є інструментомжиттєзабезпечення громадянського суспільства, похідною відгромадянського суспільства, але без неї немає юридично

60

зафіксованих прав. Своєю чергою, без таких прав не може бутигромадянина, тобто не може існувати і саме громадянськесуспільство, де права людини не тільки гарантуються держаAвою, але й обмежують повноваження держави. З іншого боку,без такого суспільства, без правових обмежень держави наявAністю невідчужуваних прав і свобод людини не може бути і моAви про існування правової держави, хоч би скільки законів неприймалось у ній. Отже:

– громадянське суспільство — це соціальний результатфункціювання правової держави;

– правова держава — це сукупність політикоAправових ознакгромадянського суспільства та інструмент його життєзабезпеAчення.

Сенс існування як правової держави, так і громадянськогосуспільства полягає у забезпеченні правової захищеності всіхсоціальних верств суспільства, переваги консолідуючих засаду суспільному житті, його політичної упорядкованості та розAв’язання всіх конфліктів у межах і на підставі закону, загальAний захист суспільства як цілісного організму від негативнихвпливів, таких, наприклад, як чиновницькоAбюрократичнасваволя. Таким чином, поступ правової держави і поступ гроAмадянського суспільства є процесами взаємопов’язанимиі взаємозумовленими.

Магістральний шлях розвитку людської цивілізації прохоAдить через перетворення за допомогою права державиAмоноAполіста, що переважає над інтересами людини та над окремимисоціальними групами і суспільством загалом, на політичнийінструмент і гарант їхнього захисту, обслуговування та розAвитку.

Зміст процесу розвитку та збагачення суспільних явищ праAвової держави і громадянського суспільства полягає в дедалібільшій гуманізації і соціалізації суспільного життя, підпорядAкуванні суспільних процесів людським, гуманістичним пріоAритетам через механізм демократії. З цього приводу слід зауваAжити, що неправові й недемократичні засади функціюваннякомандноAадміністративної владної системи в нашій країні зарадянських часів виправдовувалися саме необхідністю та перAшорядністю реалізації соціальноAекономічних прав. Соціальнімоменти протиставлялися правовим і демократичним моменAтам, соціальні права — громадянським і політичним правамі свободам. Досвід нашої історії, страхітливі соціальні лиха назразок голодомору, майже абсолютне нехтування життям

61

і здоров’ям людини, довкіллям, відчутне відставання рівнята якості життя громадян СРСР від стандартів життя країн ЗаAходу підтверджують хибність протиставлення громадянськихі політичних прав і свобод соціальним аспектам. Чинна КонсAтитуція України визначає громадянські, політичні та соціальніправа в єдиному своєму розділі ІІ «Права, свободи та обов’язкилюдини і громадянина». Цей розділ можна назвати констиAтуцією громадянського суспільства. Справа за повним втіленAням правових настанов конституції у повсякденне життя, якіслід розглядати як цілі розвитку держави, як мету діяльностіорганів влади у державі та службовців у цих органах.

Держава Україна, як і кожна пострадянська країна, має відAповісти на історичний виклик, який полягає в нагальній неAобхідності вирішення проблеми цивілізованої взаємодії таспівпраці з громадянським суспільством і створення сприятлиAвих умов для його саморозвитку. Наразі ефективне розв’язанAня цієї проблеми визначає долю держави Україна: в сучасномусвіті перспективи в розвитку країни відкриваються тількитоді, коли влада й громадянське суспільство не лише вступаAють у діалог, але й налагоджують сталу взаємодію, що включаєучасть громадянського суспільства в державних справах,всіляке сприяння з боку влади саморозвитку громадянськогосуспільства.

3.5. Сучасна українська конституційна мета

Підсумовуючи розкриття змісту української конституційAної мети «правова демократична соціальна держава», слід підAкреслити таке:

1. Поняття правової, демократичної та соціальної державиу реальній практиці державотворення перебувають у постійнійвзаємодії.

2. Провідною ідеєю, яка стала рушієм під час формуваннядоктрини правової держави, було прагнення широких верствнаселення обмежити свавілля влади стосовно до особи та неAдержавних інституцій. В історичній ретроспективі сформуваAлися два основних підходи до визначення пріоритету права.Перший (ліберальний) полягав у переконанні, що права особита громадянина є найголовнішими. Другий (комуністичний)обстоював примат колективного, а відтак і класового підходудо питання права. Концепція правової держави є реакцією на

62

суспільну потребу в установленні меж втручання державноївлади у приватне й економічне життя, наділення індивіда стаAтусом громадянина як суб’єкта права.

3. Паралельно з процесом формування й утвердження праAвової держави зміцнюють ідеї демократичної держави: нароAдовладдя як джерела влади, тобто право брати участь у державAних справах, здійснювати свою волю через участь у прийняттірішень, виборність вищих органів влади, утвердження рішеньбільшістю при врахуванні думки меншості.

4. Поступ доктрини правової держави доповнюється теорієюі практикою участі держави у відправленні соціальних функAцій. Базована на ідеалах християнського милосердя, цінносAтях політичної демократії, суспільного гуманізму, соціальнафункція держави сприймається як інститут, який захищає нелише вразливі верстви, а й суспільство загалом, забезпечуєвесь спектр соціальних вимог і потреб людини.

5. Діяльність громадянського суспільства є необхідноюскладовою і системною гарантією існування демократії, правоAвої та соціальної держави. Правова держава та громадянське суAспільство діалектично пов’язані і потребують одне одного.

6. Для уникнення трагедій, подібних до тих, що відбуваAлись у недавньому радянському минулому, в діяльності держаAви недопустимим є протиставлення соціальних аспектів життядемократичним і політичним свободам і правам.

Відповідно до статті 1 Конституції України, напрошуєтьсяочевидний висновок, що втілення концепції демократичної,правової, соціальної держави має стати на найближчий істоAричний період загальноукраїнською ідеєю та метою діяльностівсього українського суспільства, і в першу чергу, українськоїдержави. Це неможливо без поєднання зусиль інституцій держаAви та організацій громадянського суспільства. Реалії суспільAноAполітичного життя України вимагають не лише налагоAдження постійного діалогу між державою та структурамигромадянського суспільства, а й розбудови розгалуженої систеAми соціальної та іншої інфраструктури для ефективногопоєднання зусиль цих двох суспільних сегментів: держави тагромадянського суспільства.

63

Тема 4. ВЛАДА ТА ДЕРЖАВА В УКРАЇНІ

4.1. Визначення і зміст влади

У широкому розумінні влада — це здатність однієї волі під)порядковувати собі іншу. Суспільна влада виникає разом ізлюдським суспільством, забезпечуючи йому цілісність, життєAздатність. Влада в суспільстві є усвідомленою необхідністю,суспільство повинно бути певним чином організованим, упоAрядкованим на основі певного елемента, здатного забезпечитийого життєздатність. Універсальним механізмом організаціїй упорядкування суспільного життя є влада. Під владнимвпливом суспільні відносини набувають контрольованого харакAтеру, розвиваються за певними схемами, а не стихійно. Владає соціальним явищем, прояви якого присутні в будьAяких стійAких формах об’єднання людей (сім’я, виробництво, церква, арAмія, держава). Змістом будьAякої влади є сукупність вольовихвідносин суб’єкта і об’єкта, які полягають у взаємній залежAності між людьми, що, з одного боку, виявляється у нав’язуAванні своєї волі, а з іншого — у підпорядкуванні цій волі. Владапередбачає можливість суб’єкта приймати авторитетні,обов’язкові для виконання рішення, вагомі для об’єкта влади,і здатність забезпечувати виконання цих рішень. Влада можебути заснована на переконанні, на примусі, на усвідомленні неAобхідності, на авторитеті. Для того, щоб влада була дієвою,суб’єкт влади повинен її прагнути (воля до влади) і брати на сеAбе відповідальність за владні ініціативи володіти сукупністювладних якостей (компетентність): розуміння специфіки владноAго впливу, вміння використовувати владні ресурси, авторитет.

Отже, влада — це універсальний механізм організаціїсуспільного життя на основі вольових двосторонніх відносин,сутність якого виявляється у здатності однієї волі підпоряд)ковувати собі іншу.

Владу у суспільстві поділяють на два види: неполітичнуі політичну.

Політичну владу характеризують такі ознаки: влада відокAремлена від суспільства, суб’єкти влади прагнуть поширюватиїї на все суспільство, яке є об’єктом владного впливу; особливемісце в системі механізмів забезпечення влади належить приAмусу; влада водночас є засобом організації суспільства і метою,

64

яку ставлять перед собою суб’єкти, що її прагнуть, а відтак є предметом боротьби.

Неполітичну владу, в історичному вимірі, поділяють на двавиди: влада первісного суспільства та влада неполітичнихінститутів сучасного суспільства. Особливість неполітичноївлади: досить обмежене застосування механізмів примусу в реаAлізації владних рішень. До неполітичних видів влади у сучасAному суспільстві належать ті взаємовідносини господарюванняAпідпорядкування, суб’єкти яких не прагнуть мати можливостіглобального впливу на всі сфери суспільного життя. Ця владаздійснюється у певній сфері життя суспільства (сім’я, виробAництво, церква), поширюється на визначене коло об’єктів, їїіснування є засобом досягнення спільної мети суб’єкта таоб’єкта влади. Влада сучасного місцевого самоврядування у наAшому контексті близька до неполітичної влади в первісномусуспільстві.

Владу первісного суспільства характеризують такі ознаки:влада не відокремлена від суспільства, суб’єкт і об’єкт владнихвідносин співпадають і уособлені самим суспільством;відсутній спеціально створений для забезпечення владнихрішень апарат примусу; влада є лише засобом упорядкуваннясуспільних відносин, а не предметом боротьби.

Владу неполітичних інститутів сучасного суспільства виAзначає така сукупність ознак: влада існує в певних царинахсуспільного життя і здійснюється обмеженим колом суб’єктів(головою сім’ї, керівником на виробництві); суб’єкт і об’єктвлади добровільно розбудовують відносини управлінняAпідпоAрядкування, а відтак використання примусу є доволі умовним.

На етапі виникнення людського суспільства та існуванняйого у формі родової общини влада не була політичною, специAфікою її здійснення було злиття в одній особі — особі роду —і господарюючого суб’єкта, і підпорядкованого об’єкта. Владав буквальному розумінні цього слова була суспільною, невідAдільною від суспільства, тобто не лише здійснювалась у ньому,але й належала йому. Владу здійснювало зібрання всіх доросAлих членів роду, на них, відповідно, ця влада і поширювалася.Головними засобами забезпечення виконання владних рішеньбули звичка й авторитет роду. На етапі виникнення держави,коли додержавні правила перестали влаштовувати розшароваAне за класовою, майновою, виробничою, територіальною, кровAною та іншими ознаками суспільство, влада від нього відокAремлюється, постає над суспільством. Відбувається виділення

65

господарюючого суб’єкта влади — групи, класу, людей і об’єкAту влади — індивідів, їх об’єднань, підпорядкованих класів,суспільства загалом.

На цьому етапі влада стає тією категорією, яка надавала велиAку кількість можливостей — власність, багатство, авторитет,здатність примушувати інших виконувати розпорядження госAподарюючого суб’єкта в його інтересах. Влада — вже не простоусвідомлена суспільна необхідність, вона стає політичною, тобтопов’язаною з владною боротьбою окремих зацікавлених суб’єктівз метою захоплення влади та поширення її на все суспільство.

4.2. Політична влада

Політика, у трактуванні Арістотеля, є мистецтвом управAління державою. В сучасній науці політику трактують як су)купність суспільних відносин, пов’язаних із захопленням,утриманням та реалізацією влади в суспільстві. Справді, з виAникненням держави — першої політичної організації владні(політичні) відносини, політична боротьба, утримання, реалізаAція влади стають надто складними, тобто стають «мистецтвом».

Політична влада безпосередньо охоплює ті сфери відносин,які стосуються головних інтересів широких верств населення,класів, націй, окремих держав. У політиці влада є не лише заAсобом досягнення результату, а й метою, якої прагнуть досягтивсі політичні суб’єкти. Суть її — мати можливість здійсненнявсеохоплюючого владного впливу на суспільство. ХарактерAною рисою політичної влади є те, що особливе місце в системімеханізмів її забезпечення займає використання примусу.

4.3. Роль держави в політичній організації суспільства

Розглянемо дещо уважніше роль держави в політичній сисAтемі суспільства.

Держава стала першою, але не останньою політичною оргаAнізацією суспільства. Ускладнення суспільних відносин приAзводить до виникнення поряд із державою і в її межах недержавнихоб’єднань, що репрезентують інтереси певних частин суспільстAва (прошарків, класів, груп тощо) і беруть участь у політичномужитті суспільства. Арістотель говорить про існування партійгори, рівнини, берегової частини міста рабовласницьких Афін.

66

У середньовічному суспільстві до політичного життя входятьобщини, гільдії, цехи і навіть церковні об’єднання. Але осно)вою, центральним компонентом, ядром політичної системисуспільства завжди була держава. Виняткова роль держави,як центрального компонента політичної системи, виражаєтьсяв тому, що:

а) тільки держава має спеціальний апарат, який здійснюєуправління суспільними справами, зокрема в галузі здійсненAня загальнодержавної політики;

б) тільки держава має спеціальні установи примусового хаAрактеру і володіє монопольним правом застосовувати примусна власній території; об’єктами державного примусу можутьбути інші суб’єкти політичної системи;

в) тільки держава є організацією, яка репрезентує інтересивсього народу в межах своєї території і на міжнародній арені.У цьому знаходить вираження така ознака держави, як сувеAренна влада, що здійснюється від імені народу;

г) тільки держава має монопольне право видавати юридичнінорми, загальнообов’язкові для всього населення, і забезпечуAвати їх реалізацію; держава виступає як суспільний арбітр,встановлює правила, за якими функціонує і розвивається решAта політичних інститутів суспільства;

д) тільки держава володіє правом встановлювати і стягуватиподатки, формувати загальнодержавний бюджет.

Місце держави як центрального елемента політичної систеAми зумовлено тим, що:

а) держава стала першим результатом політичної діяльностілюдей, тим чи іншим чином організованих і таких, що репреAзентують інтереси окремих соціальних груп і прошарків;

б) історично ідеологічні, соціальноAекономічні зв’язки гроAмадянина з державою виражаються в інституті громадянства.Кожен із членів «державної общини» зацікавлений в її існуAванні, бо права людини і громадянина на найвищому рівні заAбезпечує лише держава;

в) крім того, індивід, набуваючи політичних якостей, черездержаву включається у політичну систему суспільства;

г) у кожній політичній системі суспільства може існуватилише одна держава, а інших суб’єктів політичної системи(партій, суспільних об’єднань) — багато; сучасна держава зайAмає нейтральне місце в боротьбі різних політичних груп, проAшарків, класів з їх суперечливими інтересами; держава не даєсамознищитися суспільству в боротьбі за політичну владу;

67

д) держава — найважливіший інтегруючий фактор, що зв’яAзує політичну систему та громадянське суспільство в єдине ціAле; вона бере на себе піклування про загальні справи, займаєтьсясоціальною сферою, фінансує найбільш капіталомісткі сферинауки та виробництва, несе витрати на оборону, забезпечуєправопорядок у суспільстві.

Державі в політичній системі суспільства належить особлиAве місце, адже вона є головним засобом досягнення цілей, щостоять перед суспільством, зосереджує в собі розмаїття поліAтичних інтересів, додає цілісності та стабільності політичнійсистемі. БудьAяка політична діяльність пов’язана з прагненAням якомога більше впливати саме на державну владу. ОсновAною метою всіх суб’єктів політичної діяльності є захоплення,утримання та реалізація державної влади у своїх інтересах.Найважливішим у державі є не територія, не можливістьоб’єднання людей, а володіння владою. Тому найголовнішимзавданням будьAякого суспільства є створення чіткого меAханізму створення та функціювання державної влади.

Зважаючи на центральне положення держави в політичнійсистемі, можна зробити висновок, що державна влада є головAним способом здійснення політичної влади і найвищим рівнемїї організації та функціювання. Таким чином, призначеннякожної держави, уособленої відповідною державною владою,полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Сутністьдержавної влади полягає в тому, що, відображаючи загальнуволю громадян держави, вона справляє цілевизначальний, орAганізуючий, регулюючий вплив на все суспільство.

Тема 5. УПРАВЛІННЯ — ФУНКЦІЯ ВЛАДИ В ДЕРЖАВІ

5.1. Влада в державі як складова державноEвладногомеханізму

Найважливіше призначення кожної держави полягає в тому,щоб керувати суспільними справами. Кожна держава, як орAганізація політичної влади в суспільстві, як соціальний і поліAтичний інститут, виявляє себе у «зовнішніх» стосунках черезпрактичне здійснення цієї влади.

68

Сутність публічної влади полягає в тому, що, відображаючизагальну волю громадян усієї держави чи окремих її складових(область, район, місто, селище, село), вона справляє цілевизнаAчальний, організуючий, регулюючий вплив на все населенняабо на його відповідну частину.

Втілення державної влади в діяльність органів влади відбуAвається через такі засоби її здійснення, як політика, адмініAстративні акти, правові норми, економічне стимулювання, ідеAологічний вплив, примус, що забезпечують функціюваннядержавноAвладного механізму. Державне управління є одниміз видів діяльності зі здійснення державної влади (поряд із заAконотворенням і правосуддям), яке полягає у практичній реаAлізації організаційних, виконавчоAрозпорядчих функцій ізвтіленням у життя вимог законодавства та здійснення на ційоснові управлінського впливу щодо певних об’єктів. Є глибоAкий внутрішній зв’язок між моделлю організації державноївлади і системою управління — вони мають відповідати однаодній. Ефективність функціювання державноAвладного мехаAнізму прямо залежить від політичного режиму.

Політичний режим є сукупністю способів, засобів і методівпрактичного здійснення правлячими колами, переважно виAщими посадовими особами, державної владної волі. ПолітичAний режим фіксує політичну сторону державного управління —реальну належність влади певним суб’єктам політичних дій,способи володіння й утримання її і, відповідно, механізми їївпливу на людей. Політичний режим покликаний виступатиканалом двостороннього зв’язку держави і суспільства, владиі людей. В одному напрямі держава має широко, достовірноі повно сприймати суспільні (людські) потреби, інтереси, цілі,у другому — так організовувати владу, управлінські процеси,щоб вони сприяли прогресивному суспільному розвитку. Цеможе забезпечити демократичний політичний режим.

Демократія трактується багатогранно, зокрема як:• тип політичної системи і соціальної організації суспільстA

ва, форма складу будьAякої організації, що ґрунтується нарівноправності її членів, періодичній виборності та звітностіорганів управління, прийнятті рішення за принципом більAшості (партійна, профспілкова, виробнича демократія);

• форма організації держави, політичної системи і влади,коли всі громадяни мають можливість брати участь в управAлінні.

69

Розрізняють дві основні форми демократії: пряму і опосеAредковану (або репрезентарну, представницьку). Пряма демоAкратія передбачає постійну участь усіх громадян в розробленнірішень, відсутність відмінностей поміж державою та суспільстAвом. На принципах прямої демократії концептуально базуваAлася модель рад.

Представницька демократія є оптимальною формою демоAкратичної організації влади та суспільства, яка здатна забезпеAчити максимальний простір для реалізації всієї багатоманітAності соціальних інтересів. Для представницької демократіїхарактерні: суверенітет народу, представництво, верховенствозакону, розподіл влад, політичний, економічний та ідейнийплюралізм, гласність. Формами безпосередньої (прямої) деAмократії в державному управлінні, які дають змогу народовіпрямо виявляти свої інтереси і волю, є: загальнодержавніі місцеві (локальні) референдуми, вільні вибори й обговорення;на первинному рівні — загальні збори громадян, конференціїта з’їзди їхніх представників (у межах місцевого самоврядуAвання). Для державного управління важливими є такі особлиAвості представницької демократії: політичний характер, тобтоможливості суспільства за її допомогою отримати законодавчувладу; ставлення до депутатства у представницькому органі якдо професійної політичної діяльності, вибір виборчої системи,координація і взаємодія законодавчої і виконавчої влади, деAмократична організація самої виконавчої влади.

Під час аналізу й оцінювання державного управління, якправило, зазначається факт наявності бюрократії. Бюрократія —система управління, в якій влада переважно належить адміністAрації, чиновникам.

Вирізняють два основних типи бюрократії: «імперську»(«традиційну») бюрократію, яка виникла в азіатських імперіAях і спирається на авторитет традиції, та раціональноAлегальнубюрократію, що виникла при переході до індустріальногосуспільства.

Раціональна бюрократія є типом управління, який спираєтьAся на знання, застосування законів і органів влади. Для бюроAкратичної організації (М. Вебер) характерні: ефективність,якої досягають за рахунок чіткого розподілу обов’язків міжчленами організації, строга ієрархія влади, яка дає змогу посаAдовій особі вищого рівня контролювати виконання завданьпрацівниками нижчого рівня; безособова адміністративнадіяльність, у межах якої кожен функціонер органу виступає не

70

як індивід, а як носій соціальної влади. Завдяки цим характеAристикам бюрократія відіграє виняткову роль як функція таорган управління.

Поняття «бюрократизм», хоч і збігається почасту з поняттям«бюрократія», не тотожне з ним. За суттю бюрократизм ознаAчає ненормальність, хворобу системи управління, пануванняканцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наAказу над суттю справи. Бюрократизм становить таку формуздійснення влади (насамперед державної), за якої відбуваєтьсяпідміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб,причому не легітимна, а суб’єктивістська, вільна, часто протиAзаконна зміна форм і методів ведення тих чи інших справ. Такапідміна зумовлюється багатьма причинами: нераціональноюпобудовою державного апарату, в якому немало дублюючих,паралельних структур; відсутністю або слабким правовим реAгулюванням процесів владовідносин і управління; низькимрівнем контролю за дотриманням встановлених процедур; неAдостатньою професійною підготовкою державних службовців.Але головна причина має суб’єктивний характер і зумовленасприятливими можливостями влади в реалізації деяких заAпитів людей.

5.2. Адміністративні аспекти управління в державі

Такі аспекти полягають передовсім у виконавчій та розпоAрядчій діяльності органів влади. ВиконавчоAрозпорядчудіяльність здійснюють органи державної виконавчої влади тавиконавчі органи місцевого самоврядування. Ця діяльністьмає бути спрямована на практичну організацію виконання заAконів, інших нормативних актів, юридичних приписів. ВикоAнавчий характер діяльності органів влади полягає у практичAному втіленні в життя законодавчих актів, оперативному тадинамічному управлінні економічною та соціальною сферамияк у масштабі всієї країни, так і в конкретному населеномупункті чи адміністративній одиниці. Для державної виконавAчої влади характерна також державноAполітична діяльністьу таких сферах, як оборона, безпека, митна справа.

Важлива роль у забезпеченні стабільного, гармонійного розAвитку суспільства та характерні риси управління в державі даAють змогу визначити сутність такого управління, як багатоAгранна організуюча діяльність органів державної влади та

71

місцевого самоврядування, що здійснюється на основі й відпоAвідно до чинного законодавства через практичну діяльністьцих органів.

Розпорядчий характер державноAуправлінської діяльностіполягає у виданні органами влади постанов, розпоряджень, наAказів, інструкцій, правил та інших підзаконних актів у межахїхніх повноважень. Це дає змогу забезпечити виконання нормі принципів Конституції України, законів, нормативноAправоAвих актів Президента та ефективно управляти галузями екоAноміки та соціальноAкультурної сфери.

Розпорядча діяльність органів виконавчої влади та органівмісцевого самоврядування має підзаконний характер, тобто баAзується на Конституції, законах, нормативних актах ПрезиAдента та Кабінету Міністрів України і має їм відповідати.

У суспільстві наявні об’єктивні передумови або основи, заAкономірності, форми, цінності, незалежні від нашої волі та наAшого сприйняття, які формувалися тисячоліттями і накладаAють певні обмеження на нашу діяльність. Тому найпершоюумовою раціональності й ефективності виконавчоAрозпорядчоїдіяльності органів влади є пізнання об’єктивного. До другогоряду об’єктивних основ управління в державі можна віднестиприродноAсуспільні умови, що сформувалися внаслідок триваAлої взаємодії людини та природи. Третій ряд об’єктивних основуправління в державі становить культурноAісторична спадщиAна, яка створена свідомістю та діяльністю людей і виступаєоб’єктивним опертям життєдіяльності.

Результатом впливу названих об’єктивних умов виступає виAробничий сектор зі своїми технологіями, спеціалізаціями та кооAпераціями в межах території певної спільноти людей. Кожен разнеобхідно враховувати її стан, потенціал, придатність длявирішення тих чи інших завдань. Раціональність державногоуправління саме і починається з умілого економічного та ефекAтивного використання тієї виробничої бази суспільства, якоювоно володіє на момент актуалізації своїх життєвих проблем.

Визначальним у державному управлінні є система еконоAмічних відносин — економічний базис, що поєднує виробничубазу з людським потенціалом і забезпечує відтворення матеріальAних благ, а також соціальних та інших послуг, необхідних дляпідтримання життєдіяльності суспільства та кожної окремоїлюдини. Основу економічних відносин становлять відносинивласності. Тому держава як виразник загальних потреб, інтеAресів і цілей, і водночас як форма суспільства, має створюватиоднакові економічні умови для розвитку різних форм власності.

72

Поряд з економікою важлива визначальна роль виконавчоAрозпорядчої діяльності державної влади належить соціальнійсфері суспільства, що складається зі специфічних соціальнихінтересів, соціальних відносин у вузькому розумінні слова,соціальної інфраструктури.

Об’єктивне визначення виконавчоAрозпорядчої діяльностіорганів державного управління йде також від духовної сферисуспільства. Кожен народ протягом свого існування виробив,зберіг і засвоїв власну систему духовних цінностей — релігійAних, світоглядних (філософських), ідеологічних, етичних, хуAдожніх, педагогічних та інших, до яких державне управліннямає ставитись як до об’єктивних факторів. Поза знанням і враAхуванням об’єктивноAдуховного державне управління може невідповідати сподіванням людей, відхилятися від їхніх уявленьпро належне, про правду життя, не сприйматися і не підтримуAватися ними, натрапляти з їхнього боку на ігнорування, пасивAний та активний опір. Це може призвести до розриву та протиAставлення держави і суспільства.

Джерелом і постійним імпульсом об’єктивізації державногоуправління є породжений духовною сферою суспільства наукоAвоAтехнічний прогрес.

НауковоAтехнічний розвиток викликає зміни у всіх сферахжиттєдіяльності людей, серйозно коригує вплив об’єктивнихумов на вирішення суспільних проблем. Він відкриває зовсім новіможливості перед людьми, але використання таких можливостейцілковито залежить від людей, від їх суспільної організації.

Таким чином, об’єктивізація виконавчоAрозпорядчої діяльAності органів державної влади йде від комплексу джерел, виAзначальників та імпульсів за напрямами: природноAгеографічніумови; природничоAсуспільні умови; культурноAісторичнаспадщина; виробнича база, системи економічних відносин;традиції і структури соціального життя; об’єктивне в духовнійкультурі; науковоAтехнічний прогрес тощо.

5.3. Суб’єктивні фактори в публічному управлінні

На виконавчоAрозпорядчу діяльність органів публічної влади

(органів державної влади та органів місцевого самоврядуванAня) значний вплив справляють також елементи суб’єктивногофактора. Суб’єктивний фактор уособлює свідомість у дії, певнезлиття розумового і практичного процесів.

73

Визначальними для публічного управління (управлінняз боку органів державної влади та органів місцевого самовряAдування) є суперечливість, нестійкість, гнучкість і різноманітAність свідомості людей. Саме це й породжує багато проблем.Люди з різною свідомістю діють в ієрархії органів державноївлади і посад. Одні й ті самі рішення вони пояснюють поAрізноAму, виходячи з власного розуміння. Так само вони ставлятьсядо керованих об’єктів і умов їх функціювання. Люди, зайнятів керованих об’єктах, також керуються своєю свідомістю, якаможе геть відрізнятися від тієї, відповідно до якої приймались тічи інші управлінські рішення. У результаті публічне управлінAня, його управлінські впливи та їх сприйняття керованимиоб’єктами складаються з множини різноякісних елементів свідоAмості, що створюють складні умови для управлінських процесів.

Для публічного управління мають значення всі процеси,властивості та можливості суб’єктивного фактора. Тут виявляAються дуже жорсткі взаємозалежності, які або сприяють управAлінським процесам, або їх гальмують, деформують і руйнують.Насамперед йдеться про співвідношення інтересів і цілейсуб’єктивного фактора та інтересів і цілей, що реалізуютьсяпублічним управлінням.

Складна структура суб’єктивного фактора призводить до тоAго, що часто індивідуальні, а також групові (колективні) інтеAреси та цілі значно відрізняються від загальних інтересів і цілей,які об’єктивно перебувають у полі зору державного управлінAня. Можлива й протилежна ситуація, за якої егоїзм і некомпеAтентність управлінців перетворюють інтереси і цілі публічногоуправління в дещо, що суперечить всезагальним інтересамі цілям суб’єктивного фактора. Тому необхідна насправді демоAкратична організація державного управління, яка б забезпечуваAла узгодженість, взаєморозвиток та актуальність інтересів і ціAлей суб’єктивного фактора і виконавчоAрозпорядчої діяльностіорганів державної влади та органів місцевого самоврядування.

5.4. Об’єкти управління з боку влади в державі

Об’єкти управління з боку влади в державі відрізняютьсявід об’єктів управління в інших сферах. У суспільних відносиAнах, різних видах діяльності та різноманітних соціальних роAлях держава має управляти не всіма, а лише тими їх проявами,сторонами, взаємозв’язками, що мають значення для всього

74

суспільства, стосуються реалізації загальних потреб, інтересіві цілей. За межами цього відтворювальна активність людейє вільною і керується іншими видами управління або взагалісамокерується.

Є різні підходи до класифікації об’єктів управління. Залежновід якостей і призначення вирізняють організаційні, соціальніта інші об’єкти управління. За рівнями управління розглядаAються такі типи об’єктів, як людина, колективи й об’єднаннялюдей, суспільство загалом. Відповідно до організаційноAструктурного критерію в державі об’єктом управління вистуAпають формально визначені організаційні структури (область,місто, підприємство), а за функціональним критерієм — видидіяльності (роздержавлення, інформатизація, приватизаціятощо). Відповідно до основних сфер суспільства об’єкти управAлінської діяльності державної влади поділяють на такі видовігрупи: економічні, соціальні та духовні.

Як об’єкти управлінської діяльності з боку органів виконавAчої влади виступають ті суспільні відносини, види діяльностіта соціальні ролі, які безпосередньо пов’язані з відтвореннямматеріальних і духовних продуктів та соціальних умов життєAдіяльності людей.

Об’єктам управлінської діяльності органів влади у державіпритаманні такі властивості:

• цілеспрямованість, яка формує основу для аналізу й клаAсифікації об’єктів управління залежно від цілей, що ставлятьAся, зіставлення таких цілей з реальними об’єктивними можлиAвостями;

• активність, що виражається у здатності до самоcтійногоруху на основі внутрішніх (власних) спонукальних причині реалізується через перетворення навколишніх умов і взаємоAзв’язків шляхом установлення з ними активної взаємодії абочерез пристосування до ситуації;

• здатність до самоуправління своєю життєдіяльністю і осоAбистим розвитком;

• адаптивність до умов і факторів природного та соціальногобуття;

• залежність від об’єктивних умов і факторів суспільноїжиттєдіяльності та відтворення їх у своєму функціюванні й орAганізації.

Комплекс властивостей об’єктів управлінської діяльності з бокувлади у державі, особливо таких, як активність, цілеспрямоAваність, адаптивність, здатність до самоуправління, визначає

75

ступінь управлінських впливів з боку держави. Чим розвинутіAші об’єкти управлінської діяльності, тим сильніше і раціональAніше виявляються їхні властивості, тим саме управління можебути «м’якшим» і зводитися лише до управлінських впливівкоординаційного характеру.

Тема 6. ПОЛІТИЧНА СИСТЕМА ТА ДЕРЖАВНАПОЛІТИКА

6.1. Відносини держави та людини

Ці відносини визначають стан суспільства. Вони можутьстати продуктивними, гармонійними та взаємодоповнюючимилише в разі, якщо зусилля як держави, так і громадян будутьспрямовані на взаємодію та взаємосприяння. Тобто, коли систеAмоутворюючим фактором — метою — політичної системи суAспільства буде формування, а в українських умовах сприяннясаморозвитку громадянського суспільства, а сама політичнасистема будуватиметься на принципах демократичної, правоAвої держави та реалізовуватиме їх.

Далі ми спиратимемось на такі поняття, як «держава»,«правова держава», «демократична держава», «громадянськесуспільство» та інші, що визначені в попередньому викладі.

Ключова ідея громадянського суспільства полягає, зокрема,у відмові держави від регламентації та управління (регулюванAня) всією сукупністю соціальних зв’язків. Разом з тим держаAва зобов’язана сприяти створенню комплексу правових таінших умов, перетворення яких у життєво значущі цінностіє справою самої людини. Тим самим особа зі споживача надаAних державою послуг перетворюється на активний елементсуспільного життя, який визначає свої загальнолюдські потреAби, сприяє створенню відповідних умов їх досягнення та реаліAзує їх.

Держава, що є переважно засобом соціального компромісу,відповідає рівневі розвитку демократії, яка характеризуєтьсяідеологічним плюралізмом, гласністю, багатопартійністю,вільними виборами, поділом влади, верховенством закону,охороною прав і свобод особистості, наявністю високоавториAтетного і незалежного суду тощо.

76

Найвищим ступенем в усій багатовіковій історії розвиткудержави є правова держава, межі влади якої, а також формуAвання повноважень, функціювання базовані строго на праві,головне призначення якого — визнання, дотримання і захистправ і свобод людини і громадянина. У такій державі з розвиAнутими громадянськими інститутами система державного управAління, механізм держави, державний апарат і державна служAба перебувають під суспільним контролем, вони досить прозоріта чутливі до потреб громадян і суспільства, відкритовзаємодіють з різними групами тиску — лобі. Тому синтез суAчасної системи державного управління та її складових — дерAжавного механізму, державного апарату та державної служби —має відбуватися паралельно з формуванням громадянськогосуспільства.

6.2. Політична система

БудьAяка держава функціонує в певному соціальному отоAченні, залежить від рівня розвитку економіки та культурисуспільства, його структури, психології та матеріальних і дуAховних цінностей громадян, їхнього менталітету, історичноїпам’яті поколінь тощо. Своєю чергою держава потужно вплиAває на них, певним чином підсилюючи вагомість цих важелівдля розвитку політичної системи.

Із розвитком багатопартійності, політичного плюралізмув ході еволюції політичних знань поряд із поглибленням розуAміння сутності, структури та механізму політичної влади накоAпичувалося багато відомостей про феномени, що стосуютьсяполітичного, державного життя, впливають і залежать від ньоAго, але не є державноAправовими. Їхнє коло вельми широке: цеполітичні цінності і традиції, політичні партії та рухи, способидосягнення політичних цілей, правові та політичні орієнтириособи, громадянина і населення тощо. При цьому для позначенAня всього комплексу означених феноменів поняття «політика»є досить невизначеним, а категорія «держава» — вузька і неохоплює всієї багатогранності цих суспільних життєвих реалій.

У сучасній політології поняття «політика» визначають якмистецтво управління державою, тобто відповідний спосібздійснення мети держави як на її території, так і зовні її; оргаAнізації суспільства, яке перебуває під певною владою, насампеAред державною. Тобто в цьому визначенні політика пов’язана

77

з формуванням влади та її інститутів, але в її основу покладенііндивідуальні, групові та суспільні інтереси. Виразниками цихінтересів постають політичні партії, громадські об’єднання,рухи тощо. Разом з державноAвладними інституціями вони утворюють політичну систему суспільства, до визначення якоїє два підходи — соціологічний і правовий.

За соціологічним підходом, політична система — динамічAний механізм, що перетворює імпульси, які йдуть від оточенняі від самих політичних структур, у політичні рішення, що форAмують політичну поведінку та інші громадські позиції.

Згідно з правовим підходом, політична система — це суAкупність державних і недержавних соціальних інститутів, якіздійснюють владу, управляють суспільством, регулюють відAносини між громадянами, соціальними та етнічними групами,забезпечують стабільність суспільства та відповідний порядоку ньому.

Призначення політичної системи полягає в нівелюваннісоціальних розбіжностей, подоланні політичних конфліктіві суперечностей. Таке тлумачення призначення політичної сисAтеми наближено до ідей політичного та соціального партнерства.

Категорія «політична система» вносить у політичний аналізпринцип багатофакторної залежності, багатоканального впливу,який свідчить, що поряд з економічними факторами, а в певAних умовах і на противагу їм, політичні події та інститути зуAмовлюються культурним середовищем, традиціями, природниAми особливостями, історичним досвідом, структурою духовнихцінностей у суспільстві тощо. СистемноAполітичний підхід доаналізу державноAправових явищ базується на визнанні багаAтоманітності функцій політичної системи. У центрі уявленняпро політичну систему — поняття цілі, тобто визначення цінAностей суспільства, що адекватно мають поширюватися націнності держави.

Щодо сукупної суспільної системи, то політична системасуспільства функціонує в органічній взаємодії з іншими систеAмами: економічною, соціальною, правовою, духовною тощо тавзаємно проникає в них. На неї також впливає зовнішньоAполітичне середовище.

Політична система формує відповідну систему державногоуправління. Як вже зазначалося, в Україні, відповідно доКонституції метою політичної системи є формування демокраAтичної, соціальної, правової держави, відповідно до цього відAбувається становлення нової моделі управління в державі.

78

Управління справами суспільства, захист прав і свобод люAдини, визначення та реалізація основ державної політики, дерAжавних програм у сферах державного, економічного, екоAлогічного, соціальноAкультурного, національного розвитку;забезпечення режиму законності, бюджет, фінанси, податки;охорона довкілля, громадського порядку та громадської безпеки,керування державною власністю, зовнішньоекономічна діяльAність; координація питань охорони здоров’я, освіти, соціальноAго захисту — все це, переважно, державна діяльність на основізастосування правових механізмів, які встановлюються оргаAнами державної влади України.

Водночас із розвитком ринкових відносин відбуваютьсязміни й у самому характері державного управління. Зокрема,в галузі економіки ця діяльність передбачає певний обмеженийвплив на суб’єкти господарювання з метою регулювання проAцесів та відносин в інтересах держави. Поряд із цим виникаютьнові функції у сфері державного регулювання: системоутворюAючі (роздержавлення, приватизація, формування ринковоїінфраструктури); системоутверджуючі (сприяння структурнійтрансформації на макроA і мікрорівнях, управління корпораAтивними правами, зміцнення самоорганізації економіки,соціальне пом’якшення структурних перетворень, підтримкапідприємництва, сприяння структурній трансформації, зокремаадаптації структури виробничоAгосподарських комплексіврегіонів до режиму функціювання та розвитку в умовах ринку).

6.3. Державна політика як фактор формування цілей

Сукупність цілей, завдань і функцій держави, що нею пракAтично реалізуються, засобів і методів, які при цьому викорисAтовуються, віддзеркалюють сутність держави. Їх формування,правове закріплення здійснюються політичною системою тавиражаються державною політикою.

Зазвичай під політикою розуміють соціальну діяльність у поAлітичній сфері суспільства, спрямовану, головним чином, надосягнення, утримання, зміцнення та реалізацію влади. В інсAтитуціональному аспекті політика становить інституйованугрупу інтересів певних політичних суб’єктів. До останніх налеAжать партії, класи, нації, професійні групи індивідуумів, іншісоціальні угруповання.

У системноAструктурному аспекті політика є структурою поAлітичних суб’єктів суспільства, а в системноAфункціональному

79

аспекті — інституалізацією та реалізацією політичних ідеалів,цілей, завдань, програм тощо.

Державна політика є оптимальним синтезом об’єктивнихтенденцій суспільного розвитку і переважної більшості суб’єкAтивних тверджень людей про свої інтереси. Звісно, вона дисAтанціюється від політики конкретних політичних сил, навітьтих, що становлять у той чи інший момент більшість у предAставницьких органах влади. ПоAперше, необхідно, щоб її певAною мірою поділяла і меншість, інакше будуть нездоланнітруднощі під час її реалізації. ПоAдруге, така політика має буAти достатньо стійкою, стабільною, володіти історичною персAпективою. ПоAтретє, в ній має міститись об’єднавча основа,спрямована на позитивний розвиток суспільства.

Основними складовими, що формують державну політику, є:• практична діяльність політичних суб’єктів і органів дерA

жавної влади з реалізації виробленого політичного курсу та доAсягнення конкретних політичних цілей;

• сукупність сформованих і законодавчо (конституційно) заAкріплених цілей, завдань, функцій, інтересів, якими керуютьAся органи державної влади при здійсненні державного управAління всіма сферами суспільного життя;

• політичне усвідомлення, тобто усвідомлення політичнимисуб’єктами своїх політичних інтересів, цілей, що спонукаютьїх до конкретної політичної діяльності;

• політична організація суспільства як сукупність органів упAравління в державі (законодавчих, виконавчих, судових, органівмісцевого самоврядування), партійноAполітичних та суспільноAполітичних інститутів, певним чином конфесійних об’єднань, заAсобів масової інформації тощо;

• політичні відносини: взаємовідносини політичної елітий електорату, політичної влади та опозиції, соціальних угруAповань, політичних інститутів тощо.

Інтегровано суспільні інтереси, певні правила їх реалізаціївикладені в Конституції України. Фактично вони характериAзують основні ознаки держави, визначають суспільний устрій,становлять собою цілі держави тощо. Саме держава є визнаAчальним суб’єктом реалізації суспільних інтересів. Тільки воAна може вживати заходи, підпорядковані стратегічним націоAнальним інтересам, мета яких — цілеспрямоване формуваннягромадянського суспільства з розвинутою економічною систеAмою, підтримка розвитку його складових і нівелювання струкAтурних диспропорцій, що неодмінно виникають у процесах

80

формування та розвитку. У цьому аспекті держава ототожAнюється із суспільством, оскільки саме існування держави зуAмовлено необхідністю забезпечення стабільності та гармонійAності розвитку суспільства.

Державна політика має закріплюватися державноAправовиAми структурами, бути відомою і зрозумілою суспільству. НеобAхідно зауважити, що всі політичні проблеми врештіAрешт маAють інституційний характер, оскільки в державній політиціважливим є юридичне оформлення політичних проблем,і прогрес на шляху до її реалізації можливий за наявності наAлагодженого механізму інституційного контролю над владою.

БудьAяка державна політика реалізується в певних умовахі при використанні адекватних їй засобів. При формулюваннісуті державної політики актуальним є визначення умов і засоAбів, які їй сприяють і можуть бути практично задіяні. ЗAпоміжумов доцільно виділити такі:

• державноAправові, що полягають у створенні узгодженогоправового простору країни, певною мірою ідентичного, струкAтурованого, який дає змогу максимально використовувати техAнології політичної, економічної, соціальної та іншої діяльностізі своїми особливостями та спеціалізаціями;

• соціальноAпсихологічні, що включають усвідомлення новихжиттєвих орієнтирів, відхід від ілюзій, від усього того, що несприяє реаліям життя і не породжує розбудовчої енергії людей;

• діяльнісноAпрактичні, коли рішення, дії, операції, процеAдури, вчинки тощо спрямовані на досягнення цілей державноїполітики та здійснюються в її річищі, «просувають» цю поліAтику і наочно розкривають її цінність для суспільства.

Питання формалізації, закріплення та реалізації політикив демократичній, соціальній, правовій державі постають найAбільш актуально при створенні державою умов для формуванAня та розвитку громадянського суспільства.

6.4. Соціальне та політичне партнерство

Громадянське суспільство зі своєю багатоманітністю суб’єкAтів, плюралізмом ідеологій тощо не може мати багато політик,не може змінювати напрями свого розвитку, не може служитито одним, то іншим прошаркам суспільства. Саме тому найакAтуальнішим постає політичне і соціальне партнерство. Цимоб’єднавчим, інтегруючим і компромісним явищем є розроблені

81

та законодавчо визнані стратегічні, тактичні і оперативні цілі,що становлять основу державної політики.

Тільки в узгоджених і закріплених державою межах і проAцедурах утворюється поле конструктивного зіткнення поліAтичних ідей і поглядів, з’ясування і порівняння політичнихпозицій і програм, простір пропаганди і залучення на свій біквиборців.

При формуванні державної політики важливим елементомє визначення загального інтересу та волі більшості громадян.Воно здійснюється через волевиявлення народу при проведеннівиборів Президента України, народних депутатів і депутатіворганів місцевого самоврядування, референдумів, а такожсуб’єктами політичної системи, особливо при формуванні фракAцій у Верховній Раді України, виборчих блоків, об’єднань і руAхів у період виборчих кампаній, а також впливом професійнихспілок, об’єднань роботодавців, галузевих об’єднань, об’єднаньсуб’єктів господарювання, професійних і соціальних угрупоAвань тощо.

6.5. Засоби та напрями державної політики

Засоби реалізації державної політики досить різні: від заAпровадження й ефективного використання різноманітнихформ власності, ринкової економіки до удосконалення системінформації, освіти та виховання тощо. Політика щільно тадіалектично пов’язана з мораллю, духовною, релігійною таіншими сферами суспільного життя.

Можна виділити такі напрями загальної державної політиAки: економічний, соціальний, національний, демографічний,аграрний, культурний, військовий. Оскільки в державній поAлітиці віддзеркалюються докорінні інтереси суспільства, їїсправедливо вважають концентрованим виразом економіки.Поряд із цим, оскільки вона має певну відносну самостійність,державна політика активно впливає на економічну сферу суAспільства.

Першооснова регулювання всіх інтересів полягає в окремоAму напрямі державної політики — державній економічнійполітиці, яка реалізується, здійснюється, провадиться в кожAний конкретний період часу. Державна економічна політикастановить компроміс між численними та різноманітними інтеAресами з метою досягнення максимального «блага» в межах

82

чинного суспільного устрою. У стислій формі зміст сучасноїекономічної політики можна визначити як реформування маAтеріального і духовного виробництва та соціальних умов життяна базі науковоAтехнічного прогресу (нових технологій), провеAдення структурних реформ і взаємовигідного поділу праці з інAшими країнами.

Державна економічна політика має:• носити системний характер, бути тільки комплексною та

охоплювати всі сфери людської життєдіяльності;• ґрунтуватися на власних матеріальних, фінансових, енерA

гетичних, кадрових та інших ресурсах з урахуванням міжнаAродного розподілу праці;

• створювати умови для вирішення соціальних проблем наAселення, зокрема розширення та зміцнення «середнього клаAсу», який виступає реальною та зацікавленою силою правовоїдержави та громадянського суспільства;

• залучати людей до справи і завдяки цьому нівелювати соAціальну та політичну напруженість; сприяти рівноправномуділовому та взаємовигідному співробітництву всередині країAни — між її частинами, зовні — з іншими країнами;

• викликати в людей почуття гідності, гордості та віри в себе.Рівень і розвиток економіки визначаються не тільки еконоA

мічними джерелами і факторами, а також і політичними,соціальними, правовими регуляторами свідомості та поведінAки людини. Їх урахування надасть державі можливість вплиAвати на чинники розвитку суспільних процесів, регулювати їх,тим самим впливати на суспільство та політичну систему.

Метою державної економічної політики є досягнення макAсимально можливого добробуту суспільства шляхом всебічногорозвитку соціальноAекономічної системи та забезпечення соAціальної і політичної стабільності. Справжня державна політиAка неодмінно виходить на людину, зачіпає її і має сприяти заAдоволенню її потреб. Вона може бути здійсненою лише тоді,коли стає добровільним здобутком усіх громадян.

Зазначене зумовлює важливість процесу формування, законоAдавчого закріплення та реалізації державної політики, зокремай економічної. Визначення засад державної політики, затверAдження програм економічного, науковоAтехнічного, соціального,національноAкультурного розвитку, охорони довкілля належитьдо сфери діяльності Верховної Ради України (ст. 85 КонституціїУкраїни). Також Верховна Рада України розглядає і приймає ріAшення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету МіністрівУкраїни (ст. 85, п. 11 Конституції України).

83

Тим самим прерогатива розроблення державної економічноїполітики належить законодавчій владі. Ефективність діяльAності останньої полягає як у здатності визначати стратегічніі тактичні цілі, розробляти напрями і завдання економічноїполітики, так і в прийнятті відповідної законодавчої бази дляїї реалізації.

Адекватність і своєчасність законодавчої діяльності забезAпечуються не тільки професійним аналізом соціальноAеконоAмічного стану держави, а й здатністю як виробляти, так і доAтримуватись об’єктивно зумовленого суспільного інтересу,враховувати економічні передумови і можливі наслідки впроAвадження законодавчих актів.

Реалізація останніх належить до функцій виконавчої влади.Процес формування державної політики має певну логіку, її

засади формуються на підставі щорічних і позачергових посланьПрезидента України про внутрішнє та зовнішнє становище УкAраїни. Саме в них на підставі аналізу економічної, соціальної таполітичної ситуації на засадах дотримання основних цілей і озAнак держави формуються пріоритетні напрями економічного тасоціального розвитку держави. Від економічного розвитку дерAжави залежать добробут громадян країни, доля нації та самоїдержави, місце держави на світовому ринку, що впливатимеі на внутрішній соціальноAекономічний стан, заможність житAтя населення тощо. Це визначатиме і вирішення соціальнихпроблем: надання державної допомоги та забезпеченняпідтримки соціально незахищених прошарків населення. Крімтого, світова інтеграція економічних систем різних держав акAтуалізує проблеми зовнішньоекономічних зв’язків, руху реAсурсів через кордони, митної та валютної політики тощо.

Цільові настанови в економічній діяльності держави спрямоAвуються на запровадження принципів результативності, ефективAності, рівності поміж суб’єктами господарювання та стабільносAті економічного і соціального розвитку суспільства. Реалізаціяцих принципів передбачає створення умов для виробництвазростаючої кількості товарів і послуг на технологічній базі, щопостійно вдосконалюється, мінімізацію витрат при використанAні обмежених матеріальних і виробничих ресурсів, зміцненняпозицій держави на світовому ринку, створення робочих місцьдля тих, хто бажає та може працювати. Це передбачає й еконоAмічну свободу для всіх видів господарської діяльності, споживаAчів і продавців на ринку, забезпечення їм свободи вибору.

84

Державна економічна політика віддзеркалює вплив держаAви на соціальноAекономічний стан суспільства. Вона включає:

• розроблення та впровадження правових засад функціюванAня економічної системи в ринкових, соціально орієнтованихумовах (питання власності, зокрема на землю, податків, проAжиткового мінімуму тощо), тобто визначення державою «правилгри» юридичних і фізичних осіб на ринку. Так, законодавство,що базується на принципі «все дозволено, що не заборонено»,надає підприємцям широке поле для діяльності. Те, що не заAборонено, вирішується шляхом запровадження процесуальнихнорм;

• визначення пріоритетів макроекономічного розвитку, тобAто формулювання діагностованих за певними критеріямицілей, забезпечення їх реалізації необхідними ресурсами,оцінювання соціальних, економічних, екологічних та іншихнаслідків вирішення цих пріоритетів;

• реалізацію соціальноAдуховних цінностей, оскільки нашірізноманітні закони, наслідки господарської діяльності маютьсенс лише в тому разі, якщо вони спрямовані на задоволенняпотреб громадянського суспільства;

• регулювання економічної діяльності для досягнення виAзначених цілей шляхом підтримки функціювання ринковогомеханізму, тобто регулювання співвідношення сукупного поAпиту та сукупної пропозиції.

Законодавче закріплення державної політики має виключAно практичне значення, оскільки дає змогу не тільки сприятивизначенню стратегій і тактик суб’єктів господарювання, тобAто організаційноAдіяльнісному забезпеченню реалізації основAних економічних інтересів, а й захистити їх від свавілля, у тоAму числі й державного.

Етапи формування та закріплення державної політики пеAреважно проходять у структурах державного апарату — оргаAнах державної влади — та виконуються державними службовAцями. Це накладає вимоги щодо високого професіоналізмув діяльності працівників органів державної влади, а такожнормативного врегулювання процесуальних регламентів форAмування, закріплення та реалізації положень державної екоAномічної політики.

Таке нормативне врегулювання діяльності на різних рівняхвлади дає змогу залучити механізми, що включають не тількиправові (юридичні) норми, а й квазіправові засоби — нормипруденціального (справедливого) характеру, що унормовуються

85

процесуальними регламентами. Завдяки цьому діяльність орAганів державного апарату кожного організаційноAправовогорівня з формування та реалізації державної політики підпадаєпід правове врегулювання та контроль, що дає змогу об’єктивAно оцінювати її результативність і ефективність. Такий західдістав назву «принцип заміни ненормативних заборон процеAсуальними нормами».

Особливій процесуальній регламентації підлягають процесиприйняття рішень щодо реалізації проголошеної державноїполітики. Це стосується механізмів висунення та юридичногозакріплення цілей, підготовки альтернатив, їх оцінювання тавибору за чітко визначеними та наперед заданими критеріями.Застосування та поширення використання цього принципусприятиме виконанню загального та важливого завдання заAбезпечення ефективності діяльності державного апарату,зміни іміджу державної служби, формування нової управлінAської культури державних службовців.

В умовах трансформаційного періоду реалізація державноїполітики вимагає значно більшого впливу держави, ніж той,що властивий державам зі сталою ринковою економікою. Цілі,заходи, засоби, методи, технології тощо з реалізації політикипостійно перебувають у динаміці, що має супроводжуватисяадекватними, а здебільшого випереджальними змінами цільоAвих, функціональних, структурних, елементних, комунікаційAних, управлінських, процесуальних настанов державного апаAрату та державної служби.

Засвоєні поняття

Держава, влада, державна влада, політична влада, апаратдержави, апарат управління, апарат примусу, територія,громадянство, конституція, демократична держава, правовадержава, соціальна держава, громадянське суспільство, дер)жавне управління, бюрократія, адміністративні аспектидержавного управління, об’єкти та суб’єкти державногоуправління, політична система, державна політика.

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. Наведіть два відомих Вам визначення держави. ПригаAдайте їхніх авторів.

86

2. Які є підходи до визначення сутності держави? Дайтехарактеристику основних підходів, які розглядались у вітчизAняній науці.

3. Дайте загальне визначення поняття держави.4. Наведіть ознаки держави.5. Назвіть основні складові апарату держави.6. Що входить до державної території?7. Дайте визначення поняття громадянства. Який є зв’язок

між державою та громадянином?8. Яка роль права у відносинах влади та суспільства?9. Дайте визначення поняття влади.

10. Коли виникає політична влада? Як це пов’язано з дерAжавотворенням?

11. Що таке політична влада? 12. Яке місце в політичній системі суспільства належить

державі?13. Яке місце в політичній системі посідає окремий громаA

дянин? 14. Визначте суть управління та його відмінності від об’єкA

тивної саморегуляції і стихійних механізмів.15. Висвітліть поняття «правова держава».16. Дайте визначення явища «демократична держава».17. Поясніть сутність терміну «соціальна держава». 18. Охарактеризуйте державну владу як атрибут державноA

владного механізму.19. Поясніть, чому існування громадянського суспільства

є корисним як для влади, так і для громадян.20. Висвітліть механізми формування цілей і напрямів розA

витку держави.21. Поясніть сутність явища «соціальне партнерство».

КОНТРОЛЬНІ ТЕСТИ

Тест 1. Визначення «Суверенна, політико)територіальнаорганізація влади в соціально неоднорідному суспільстві, що маєапарат публічної влади і здатна за допомогою права робити своївеління загальнообов’язковими» характеризує таке поняття:

а) суспільство;б) партія;в) адміністративна одиниця;г) держава.

87

Тест 2. Атрибут держави, що обмежує її компетенціюу просторі:

а) публічна влада;б) керівництво політичними партіями;в) територія;г) суверенітет.

Тест 3. Ознаки, що відрізняють державу від інших полі)тичних організацій суспільства:

а) видає загальнообов’язкові нормативні правові акти, маєсуверенітет;

б) володіє засобами виробництва;в) взаємодіє з міжнародними організаціями;г) виконує внутрішні та зовнішні функції.

Тест 4. Ознака держави, що характеризується верховен)ством державної влади всередині країни та її зовнішньою не)залежністю, називається:

а) правосуб’єктність;б) апарат примусу;в) компетенція;г) суверенітет.

Тест 5. Ознака, що не належить до характеристик дер)жавного суверенітету:

а) рішення держави поширюються на всіх суб’єктів права,які розміщені на її території;

б) держава самостійно визначає напрями своєї зовнішньоїполітики;

в) держава володіє монополією на застосування засобів примусу;г) держава самостійно визначає свою внутрішню політику.

Тест 6. Ознака, що не належить до ознак держави:а) апарат держави;б) територіальний розподіл населення;в) право;г) керівництво політичними партіями.

Тест 7. Дві складові, що відносять до апарату держави:а) органи держави та механізм держави;б) органи політичного та економічного управління;в) апарат управління та апарат примусу;г) апарати управління зовнішніми та внутрішніми справами.

88

Тест 8. Ознака, що стосується державної влади:а) здійснюється через систему державних органів;б) заснована на матеріальній та соціальній рівності;в) має суспільний характер, не відокремлена від суспільства;г) спирається на авторитет органів державної влади.

Тест 9. У найширшому розумінні територія держави — це:а) частина землі, відокремлена від інших державними корA

донами;б) простір у межах державних кордонів;в) простір, у межах якого здійснюється державна влада;г) той простір, де мешкають громадяни цієї держави.

Тест 10. Громадянство — це:а) належність особи до певної держави;б) постійний політикоAправовий зв’язок держави з особою;в) сукупність прав та обов’язків мешканця певної території;г) державноAправова категорія, що розкриває взаємозв’язок

влади та підвладних.

Тест 11. Політична та державна влади співвідносятьсяміж собою таким чином:

а) кожну політичну владу можна називати державною;б) державна влада завжди є політичною;в) ці поняття є тотожними і порівнювати їх немає сенсу;г) державна влада включає в себе всі існуючі види політичA

ної влади.

Тест 12. Центральним елементом політичної системидержави є:

а) політичні партії;б) громадянське суспільство;в) держава;г) президент.

Тест 13. Суб’єкт, що має спеціальний апарат, що здійснюєвеління в межах усього суспільства:

а) апарат управління;б) політична партія;в) Верховна Рада;г) держава.

89

Тест 14. Висновок щодо конституційного проекту М. Дра)гоманова (1884), який є хибним:

а) М. Драгоманов у своєму конституційному проекті наголоAшує на приматі людини, її прав і свобод над державоюі суспільством;

б) головна ідея конституційного проекту М. Драгоманова —перетворення Російської імперії на децентралізовану феAдерацію;

в) мислитель досить критично ставився до унітарних дерAжавних структур, республіканського централізму;

г) у цьому проекті М. Драгоманов передбачав необхідністьборотьби за створення незалежної Української держави.

Тест 15. Хибне посилання на визначальні поняття для ре)організації держави в конституційному проекті М. Грушевсь)кого (1905) — це:

а) історичні претензії народу;б) народність;в) географічне положення;г) демографія.

ТЕМАТИКА РЕФЕРАТІВ

1. Характеристика основних підходів до визначення сутносAті держави, які розглядались у вітчизняній і зарубіжній науці.

2. Характеристика переваг і недоліків основних теорій і шкілуправління.

3. Характеристика державної влади як атрибуту державAноAвладного механізму.

4. Характеристика основних ознак держави.5. Побудова правової демократичної соціальної держави

як конституційна мета українського державотворення.6. Управління як функція влади в державі.7. Основні засоби і напрями державної політики.8. Відносини держави і людини у громадянському суспільстві.9. Характеристика різних видів влади в суспільстві.

10. Практичне втілення державотворчих ідей М. ДрагомаAнова в діяльності Центральної Ради.

11. Характеристика спільних засад і відмінностей у констиAтуціях УРСР різних періодів.

12. Характеристика напрямів загальної державної політики.

90

ЗАВДАННЯ ДО МОДУЛЬНОЇ КОНТРОЛЬНОЇ РОБОТИ № 1

1. Скласти реферат на одну з тем, зазначених у переліку(див. Тематику рефератів) і визначену викладачем.

2. Користуючись тлумачним словником, дати тлумаченнятрьох термінів з наведеного далі переліку: суспільний інстиAтут, політична доктрина, загальнолюдські цінності, класовасутність, політичний компроміс, інтегровані потреби, недоторAканність особи, норми самовизначення народів, інваріантні озAнаки держави, примат людини, політичний міф, путч, ідейнийплюралізм, власність, лібералізм, консерватизм, політичніцінності, національні інтереси, політична стабільність.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ТА РЕКОМЕНДОВАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Атаманчук Г. В. Управление — фактор развития. РазAмышления об управленческой деятельности.— М.: Экономика,2002.— 567 с.

2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управлеAния.— М.: Юрид. лAра, 1997.

3. Безродний С. Ф. Світова класична думка про державуі право: Навч. посіб.— К., 1999.— 397 с.

4. Білоус А. О. ПолітикоAправові системи: світ і Україна:Навч. посіб.— К., 1997.

5. Гальчинський А., Геєць В., Семиноженко В. Україна: реаAлії та інноваційний розвиток.— К.: ОП НДУБВ, 1997.

6. Геєць В. Соціогуманітарні складові перспектив переходудо соціально орієнтованої економіки України // Економіка УкAраїни.— 2000.— № 2.

7. Государственное и муниципальное управление: СпраAвочник.— М.: Магистр, 1998.

8. Деев Н. Н. От государства — аппарата к государству —ассоциации // Правоведение.— 1990.— № 5.— С. 3–11.

9. Дороговкази становлення українського громадянськогосуспільства / Кол. авт. під кер. В. П. Рубцова // Документ IVВсесвітнього форуму українців.— К., 2004.

10. Енгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственностии государства // Маркс К., Енгельс Ф. Соч.— М., 1976.— Т. 21.

11. Конституція України.— К., 1996.12. Кроки до громадянського суспільства. Концептуальні

підходи до розвитку громадянського суспільства в Україні:

91

Наук. альм. / За ред. В. П. Рубцова, А. В. Шестакової, О. О. ЦіAпуринди, Т. О. Сербінської.— К.: Українська академія універAсології, 2004.

13. Кроки до громадянського суспільства. Постмайдановегромадянське суспільство України: уроки для країни і світу:Наук. альм. / За ред. В. П. Рубцова, А. В. Шестакової,В. О. Рябенка.— К.: Українська всесвітня координаційна раAда, Інститут місцевої демократії, 2006.

14. Левенець Ю. А. Держава у просторі громадянського суAспільства.— К.: Освітня книга, 2006.— 270 с.

15. Малиновський В. Я. Державне управління: Навч. посіб.—К.: Атіка, 2003.— С. 7–140.

16. Маркс К., Энгельс Ф. Соч.— Т. 4.— М.: Госполитиздат,1962.

17. Мельник А. Ф., Оболенський О. Ю., Расіна А. Ю., Гордієн)ко Л. Ю. Державне управління: Навч. посіб.— К.: Знання,2004.— С. 21–73.

18. Мельник А. Ф. Державне регулювання економіки переAхідного періоду (світовий досвід і проблеми України).— ТерAнопіль: Збруч, 1995.

19. Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджAмента / Пер. с англ.— М.: Дело, 1992.

20. Нікітін А. В. Теорія держави і права: Навч. посіб. длядист. навч. (Ч. 1–2).— К.: Університет «Україна», 2005.

21. Оболенський О. Державна служба України: реалізаціясистемних поглядів щодо організації та функціонування.—Хмельницький: Поділля, 1999.

22. Оболенський О. Теорія системного підходу в державномууправлінні // Вісник УАДУ.— 1996.— № 3.

23. Платон. Государство // Соч.— Т. 3.— Ч. 1.— М., 1972.24. Політична система сучасної України: особливості стаA

новлення, тенденції розвитку / Ред. кол.: Ф. М. Рудич (голова)та ін.— К.: Парламент. видAво, 1998.

25. Правовое государство, личность, законность.— М., 1997.26. Райт Г. Державне управління.— К.: Основи, 1994.27. Рубцов В. П. Індикатори та моніторинг у муніципальноA

му управлінні. Наук.Aпракт. посіб.— К.: Гнозис, 2002.— 148 с.28. Рябов С. Г. Політологічна теорія держави.— К., 1996.29. Савченко А. Г., Пухтаєвич Г. О., Тітьонко О. М. та ін.

Макроекономіка: Підруч. / За заг. ред. А. Г. Савченко.—К.: Либідь, 1995.

92

30. Українська державність у ХХ столітті. ІсторикоAполітоAлогічний аналіз.— К.: Політ. думка, 1996.— 434 с.

31. Українське державотворення: СловникAдовідник / Заред. Ю. І. Римаренка.— К.: Либідь, 1997.— 558 с.

32. Хрестоматія з історії держави і права України: У 2 т.—К., 1997.

33. Ціцерон. Про державу. Про закони. Про природу боAгів.— К., 1998.

93

Заліковий модуль 2

УПРАВЛІННЯ В ДЕРЖАВІ

Тема 7. ПУБЛІЧНЕ УПРАВЛІННЯ ЯК СИСТЕМНЕСУСПІЛЬНЕ ЯВИЩЕ

Розуміння публічного управління і, зокрема, державногоуправління, спирається на фундаментальні уявлення про управAління взагалі, що напрацьовані низкою наук.

7.1. Основні теорії та школи управління

Формування теорії управління як галузі науки, визначеннявідправних теоретичних засад його розвитку на сучасному етапіпередбачають вивчення теоретичних підходів, що формувалисьупродовж тривалого періоду і знайшли підтвердження в межахзагальносистемних, теоретикоAінформаційних, кібернетичних,економічних, правових, соціологічних досліджень.

Необхідність вивчення фундаментальних взаємопов’язанихпонять, принципів, законів, аксіом, тверджень, що виступаютьелементами окремих теорій управління, зумовлена потребоюв забезпеченні зв’язку теорії і практики управління через виAроблення принципів практичної діяльності, методик пов’язанAня проблем, моделювання ситуації, які б сприяли створеннюефективного інструментарію управлінської діяльності.

Державне управління наразі стоїть перед проблемою у своїхспробах створити всеохоплюючу теорію державного управлінAня, яка б синтезувала раціональні підходи раніше сформоваAних теорій і сприяла б підвищенню його ефективності.

Вирізняють чотири основні підходи в розвитку теорії тапрактики управління: школи в управлінні; процесний підхід;системний підхід; ситуаційний підхід.

Варто зазначити, що перший напрям «школи в управлінні»містить низку підходів, характерних для різних шкіл, а саме:

• підхід з погляду наукового управління — школа науковоAго управління (1885–1920 рр.);

• адміністративний підхід — класична або адміністративнашкола в управлінні (1920–1950 рр.);

• підхід з погляду людських стосунків — школа людськихстосунків (1930–1950 рр.);

94

• підхід з погляду поведінки — біхевіористична школа(1950 р. — і донині);

• підхід з погляду кількісних методів — школа науки управAління, або кількісний підхід (1950 — кінець 1960Aх рр.);

• підхід з погляду «чутливої» адміністрації, поліцентризму,«плоских» структур.

Школа наукового управління (Ф. У. Тейлор, Ф. Гілберт,Л. Гілберт, Г. Гант) забезпечила використання наукового аналіAзу для визначення найкращих способів досягнення необхіднихрезультатів, упровадила поняття хронометражу у виконання роAботи, аналіз виконуваних операцій, врахувала людський факAтор, акцентувала увагу на важливості добору кадрів. Науковеуправління також визнавало необхідність відокремлення управAлінських функцій від фактичної виробничої діяльності. Теоріянаукового управління бере свій початок з індустріальної ревоAлюції та принципів ліберальної економіки, поширюючи свійвплив аж до наших днів у більшAменш модифікованій формі.

Засновником американської науки управління прийнятовважати Фредеріка Тейлора (1856–1915), який є засновникомруху, відомого під назвою «наукова організація праці». ДовівAши важливість застосування на практиці методів наукової орAганізації праці, Тейлор сформулював обов’язки адміністраціїі вперше показав, що саме вона має брати на себе всю ініціатиAву щодо планування, організації праці, навчання персоналуаж до добору знарядь праці на кожному робочому місці. А всіпрацівники мусять строго виконувати закріплені за ними завAдання. Обгрунтування необхідності управління працею, заміAни грубо практичних методів виробництва строго науковими,стимулювання працівників з метою формування в них зацікавAленості у високих результатах праці — ось найхарактернішіновації школи наукового управління Ф. Тейлора.

До того ж теорії Тейлора були притаманні суттєві недоліки,що викликало серйозну її критику. Основна помилка Тейлораполягала в тому, що у своїх роздумах при формулюванні узаAгальнень він виходив із неіснуючої в природі так званої еконоAмічної людини, тобто людини, єдиною метою діяльності якоїє прагнення до одержання максимальної матеріальної вигодивід своєї праці. При цьому не враховувалися психологічні моменAти й індивідуальні елементи у формуванні ставлення людини до своєїпраці, а звідси і до продуктивності праці, ігнорувалися благасамого працюючого. Помилки теорії Тейлора — ігнорування

95

блага осіб, які виконують роботу, і моментів особистого харакAтеру — намагався подолати в теорії організації праці інший осAновоположник цієї науки — американський інженер Г. ЕмерAсон. Його заслугою є посилення уваги до теоретичного бокудослідження цієї проблеми й поглиблення досліджень у напряAмі розчленування процесу організації на простіші складові, щодало можливість більш глибоко аналізувати процес управлінAня. За допомогою такого аналізу Емерсону вдалося сформулюAвати принципи правильної організації управлінської праці —йдеться про знамениті дванадцять принципів продуктивноїпраці Емерсона, а саме: наявність зрозумілої мети; здоровийглузд в організації; кваліфікована рада; дисципліна; чесна поAведінка; швидка і систематична перевірка результатів; поряAдок роботи; існування норм і зразків; відповідні умови роботи;розроблені методи діяльності; точний інструктаж роботи; сисAтема заохочення.

Обидві концепції досліджень у галузі організації праці —концепція Тейлора і концепція Емерсона — дотичні до питаньуправління приватним підприємством.

Першим, хто звернув увагу на можливість і необхідністьзастосування досягнень нової науки в діяльності органів дерAжавного управління, був француз Анрі Файоль. Припускаючи,що основні принципи теорії управління однакові як для управAління великим підприємством, так і для державного управління,він зробив спробу визначити принципи й основи правильної орAганізації діяльності адміністративного апарату. Вихіднимпунктом для досліджень Файоля стало сформульоване ним поAложення про те, що соціальні явища, подібно до фізичних,підпорядковані природним законам незалежно від нашої волі.Прагнучи сформулювати ці закони глибше, ніж його попередAники, він розділив процес управління на первинні складовіелементи і розробив шляхи ефективного формування цих елеAментів. Файоль вважав, що процес управління складаєтьсяз таких складових: передбачення, організації, видання розпоAряджень, координації, контролю. Ніхто до Файоля не показавтак переконливо, що функція управління не є простою, що цефункція, яка включає цілу низку простіших елементів.

Як результат своїх досліджень А. Файоль сформулював принAципи правильного функціювання органів управління. Він виAклав їх у 14 пунктах: розподіл роботи; авторитет керівництва;внутрішня дисципліна; єдність керівництва; єдність виданнярозпоряджень; підпорядкування індивідуальних інтересів

96

більш загальним інтересам; винагорода; централізація; внутAрішня ієрархія; порядок; рівність прав і обов’язків; стабільAність персоналу; вимога виявлення ініціативи адміністративAним персоналом; єднання персоналу.

Формулювання цих принципів управління є основним внесAком Файоля в класичну теорію, він показав, що таке негативнеявище, як свавілля в управлінні, можна ліквідувати формальAними процедурами. Недоліком адміністративного підходуФайоля була спроба підвищити ефективність організації позаучастю людини через виконання адміністративних процедурз управління формальною стороною організації.

Отже, можна дійти висновку, що класична теорія, прагнучивиробити універсальні принципи управління і визнаючи знаAчення людського фактора, не ставила, однак, за мету вирішенAня завдань ефективної мотивації праці.

Метою класичної школи (А. Файоль, Л. Урвік, Дж. Д. Муні,Ал. Рейлі, Ал. П. Слоун) було забезпечення ефективності роботивсієї організації, визначення універсальних принципів управAління. Останні стосувалися двох основних аспектів: 1) розробAлення раціональної системи управління на базі основних функAцій бізнесу; 2) побудови структури організації та управлінняпрацівниками. Її здобутком можна вважати запропонованийопис функцій управління та систематизований підхід до управAління всією організацією. Водночас потрібно наголосити на тоAму, що система управління має забезпечити реалізацію основAних функцій бізнесу, тобто отримання прибутку від діяльності.

З погляду управління державою «класична» школа зосередиAла свої зусилля на вивченні організаційних структур, їх ієрарAхії, взаємодії інформаційних потоків, статусу службовців різAних рівнів, нормативного врегулювання всіх аспектів діяльностіоргану управління.

Адміністративний підхід (теорія бюрократії). Світове виAзнання здобула теорія «ідеальної бюрократії, або бюрократичноїорганізації» М. Вебера (1864–1924), яка багато в чому подібнадо класичної теорії. У цій теорії термін «бюрократія» викорисAтовується як синонім слів «управління», «адміністрування»,позначаючи раціонально організовану систему управління,в якій справи вирішуються компетентними службовцями наналежному професійному рівні й у цілковитій відповідності дозаконів та інших правил. На думку М. Вебера, можна побудуAвати суспільство та забезпечити його ідеальне функціювання

97

за допомогою спеціальних управлінських організацій — бюроіз суворою ієрархічною підлеглістю, які розглядаються як форAма влади демократичного управління й умовою ефективногофункціювання яких є дотримання таких принципів: чіткийподіл праці на основі функціональної спеціалізації і відповіAдальності поміж співпідпорядкованими «бюро»; наявністьчіткої ієрархії влади; система правил, що визначають поведінAку кожного члена організації; система процедур, що визначаAють порядок дії за всіх ситуацій, які трапляються у процесіфункціювання організації; інтегрування особистих якостейу взаємовідносинах між співробітниками організації; добірі просування по службі працівників з урахуванням їхньоїкваліфікації; дотримання «соціальної» дистанції між керівниAками та виконавцями.

М. Вебер розглядав бюрократію як професіоналізм у сферіменеджменту, що виключає дилетантизм, і який, на його думку,передбачає заміну «харизматичного» лідера, що характеризуєтьAся, передусім, яскравими індивідуальними рисами, на бюрокраAтичного лідера, який володіє певними адміністративниминавичками. Незаперечні переваги бюрократизму порівняноз іншими методами автор убачав у високій точності виконанняробіт, суворій дисципліні, стабільності персоналу та відповіAдальності.

Але, попри все, запропонована Вебером теорія на практиціне забезпечувала оптимальності в розв’язанні проблем і підвиAщенні ефективності управління. До того ж, дотримання вимоAги діяти у строгій відповідності щодо написаних правил часомдавало діаметрально протилежні результати, породжуючиформалізм або низьку ефективність діяльності апарату управAління. Бюрократична система управління практично з моменAту її зародження стала об’єктом гострої критики. Вразливимакцентом була «нелюдяність» бюрократії, її байдужість до поAтреб працівника. Сучасна критика висуває як аргумент тойфакт, що адміністративні структури, які функціюють на осноAві бюрократичної системи управління, неповороткі й позбавAлені гнучкості. При цьому випускається з поля зору те, що в осAнову бюрократичної системи покладено методи науковоїорганізації праці, гнучкі за своєю сутністю, але спрямовані лиAше на підвищення продуктивності організаційноAтехнічних заAсобів, а другий бік продуктивності — ефективна система управAління персоналом (індивідуальна складова продуктивності) небереться до уваги.

98

Усі перекоси адміністративного підходу до управління самеі зумовлені низьким рівнем індивідуальної складової продукAтивності. Створення ефективної системи управління персонаAлом, орієнтованої на забезпечення максимально високогорівня індивідуальної продуктивності праці на кожному робоAчому місці в ієрархічній структурі організації, переводить всеуправління на якісно новий рівень, на якому немає місцянадмірній бюрократії.

Теорія людських стосунків (М. П. Фоллет, Е. Мейо, А. МасAлоу) є важливим етапом у розвитку науки управління в періодз 1930 по 1950 р. Вона зародилася через необхідність обмежиAти надмірність, до якої призвела дегуманізація праці на початAку XX ст. Теорія розглядала людський фактор як основнийелемент ефективності управління. Школа людських стосунківпропонувала використовувати прийоми регулювання відносинміж працівниками не тільки економічного плану, а й такожрізні мотивації та потреби, що можуть бути задоволені часткоAво або опосередковано фінансовими засобами. Основний акцентбуло спрямовано на організацію як людську систему, на соціоAлогічні та соціальноAпсихологічні аспекти поведінки.

Англійський учений Мері Фоллет визначила управління як«забезпечення виконання робіт за допомогою інших осіб» і, крімвдосконалення технологічних процесів, зробила акцент самена ролі особистості в ефективному виробництві. Вона одназ перших висунула ідею участі працівників в управлінні,оскільки саме вони реалізують одержані накази і повинні відAчувати себе безпосередніми учасниками впровадження управAлінського рішення, розвивати в собі почуття не тільки індивіAдуальної, а й колективної відповідальності. Фоллет довелаважливість створення атмосфери істинної спільності інтересівпрацівників і керівників, що, на її думку, може забезпечитимаксимальний внесок всіх працівників у досягнення загальних,колективних цілей.

З появою теорії людських відносин з’явилася зацікавлеAність у таких нових аспектах управління, як мотивація, лідерстAво, комунікація або динаміка групи. Особливий інтерес до моAтивації як відправного поняття в теорії людських відносинзумовлений тим, що вона задовольняє дві обставини: поAперше,забезпечення індивідуальних потреб, а поAдруге, досягненняорганізаційних цілей. Поряд із цим прихильники теорії«людських відносин» стверджували, що економічні інтересилюдей є далеко не єдиними спонукальними мотивами, що

99

людину можна успішно спонукати до праці через задоволенняїї соціальних і психологічних потреб.

Значний внесок у дослідження мотивації був зробленийнайвпливовішим теоретиком Д. МакAГрегором, який висловивна основі теорії мотивації Маслоу комплекс припущень щодолюдської поведінки. Згідно з цією теорією, людина не є пасивAною від природи, не чинить вона і природного спротиву зміAнам, хоча може до цього вдатись у результаті життєвогодосвіду. Обов’язком управління є організація умов для розвитAку здатності кожної особистості брати відповідальність на себе,спрямовуючи зусилля на цілі управління. Модель МакAГрегоране передбачає, проте, управління без лідерства або без контроAлю. Вона наближається до моделі контролю цілей.

У межах теорії людських стосунків набули розвитку й іншітеорії мотивації. Вони можуть бути представлені двома групаAми — це теорії вдоволення і процесуальні теорії.

До групи теорій вдоволення належать чотири теорії. ЗAпоміжних: теорія ієрархії потреб Маслоу, теорія ЖВЗ Алдерфера,теорія двох чинників Герцберга, теорія трьох потреб. Теоріївдоволення зосереджуються на визначенні людських потреб —з тим, щоб прогнозувати мотиви праці. Вважається, що в разізабезпечення цих потреб людина матиме більше стимулів.

Розглянемо докладніше ці теорії.1. Найперші мотиваційні теорії розробив психолог Абрахам

Маслоу в 40Aх роках ХХ ст. Маслоу розвинув теорію ієрархіїпотреб, що стосувалася людських мотивів. За Маслоу, людимають необмежену кількість потреб і бажань, які прагнуть заAдовольнити, але останні розшаровані у певній послідовності чиієрархії. За ієрархією потреби йдуть у такому порядку: фізіоAлогічні потреби; потреби безпеки; потреби товариськості чи коAхання; потреби поваги; потреби самореалізації. Згідно з цієютеорією, вдоволення потреб мусить відбуватися за висхідною —відповідно до ієрархії. Якщо нижчий рівень потреби не вдовоAлено, то індивід має «спуститися», аби вдовольнити її. А. МасAлоу підкреслював, що не слід перебільшувати значення грошейу стимулюванні працівників. Він визначав, що до обов’язківкерівника має входити створення відповідного клімату, за якоAго працюючі можуть найкращим чином виявити свої здібності.

Однак теорія ієрархічних потреб Маслоу, попри її інтуїтивAну прийнятність, не завжди підтверджувалась у ході досліAджень. Так, було встановлено певну тенденцію, сутність якоїполягає в тому, що в міру просування індивіда вгору зростає

100

значення потреб вищого ґатунку. Інші дослідження засвідчили,що потреби змінюються відповідно до стадії, на якій перебуваєкар’єра особи, складності організації і навіть географічногомісцезнаходження. Немає переконливих підстав вважати, щовдоволення потреби на одному рівні зменшуватиме її значенAня, збільшуючи вагу наступної вищої потреби.

2. Найвідомішу модифікацію теорії Маслоу запропонувавКлейтон Алдерфер, яку назвав теорією ЖВЗ. Означена теоріябазується на трьох рівнях потреб: життєвих (Ж) — фізіологічніпотреби та потреби безпеки, потреби взаємин (В) — потребав міжособистісних стосунках, потреби зростання (З) — потреAби самореалізації та поваги.

Кожну потребу можна задовольняти незалежно від інших.Ця теорія більше відповідає нашому знанню про індивідуальнівідмінності між людьми. Представники різних культур клаAсифікують потреби поAрізному, наприклад: іспанці та японціставлять соціальні потреби вище своїх фізіологічних запитів.Це підтверджує теорію ЖВЗ.

3. Фредерік Герцберг розвинув теорію двох чинників, якаґрунтується на дослідженні причин вдоволення і невдоволенняпрацівників на роботі. Його дослідження виявило відмінностів тому, що спонукає індивідів працювати ефективно. СпираюAчись на ці відмінності, він розподілив усі чинники на два типи:мотиваційні й гігієнічні.

Мотиваційні чинники стосуються змісту роботи, а саме: саAмовідданої праці, можливості творчого та службового зростанAня, досягнення, визнання і схвалення результатів. Вони можутьпороджувати як позитивні, так і негативні почуття. Гігієнічнічинники пов’язані з середовищем чи контекстом роботи. Цічинники викликають в індивіда невдоволення, їм бракує мотиAваційної спрямованості, але їхня відсутність чи незадоволенняунеможливлює побудову будьAякої мотивації. Прикладамигігієнічних чинників є платня, безпека, умови роботи, міжосоAбистісні відносини з керівниками, колегами та підлеглими,ступінь безпосереднього контролю за роботою.

Ця теорія вказує, що мотивація є двоступеневим процесом.Керівники повинні спершу розглядати чинники, які зумовлюAють невдоволення, тобто гігієнічні, а потім зосередитись на моAтиваційних чинниках. Недоліком теорії Герцберга є те, що воAна лише пояснює причини вдоволення роботою і тількипринагідно торкається теорії мотивації; їй бракує визначенняміри загального вдоволення роботою, за якого люди вважаютьсвою роботу прийнятною, навіть якщо є обмеження.

101

4. Теорія трьох потреб, що розроблена Девідом МакAКлеланAдом, розрізняє такі три людські потреби:

• досягнення: бажання робити щоAнебудь краще чи ефекAтивніше, пов’язувати проблеми чи справлятися зі складAними завданнями;

• приєднання: бажання налагодити і підтримувати дружністосунки з іншими;

• влада: бажання контролювати інших і впливати на їхнюповедінку чи брати на себе відповідальність.

Переваги такого поділу потреб полягають у тому, що він моAже забезпечити основу для добору людей на певні посади.

Теорії вдоволення покладаються на розвиток певного планузадоволення людських потреб. Вони дають нам уявлення пролюдські мотиви, але нічого не говорять, як люди доходять їхусвідомлення. Відповіді на це запитання спробували дати проAцесуальні теорії.

Процесуальні теорії. Вони орієнтовані на з’ясування того,як люди мислять, щоб удовольнити свої потреби, і показати,як слід впливати на поведінку індивіда, щоб вона стала більшмотивованою для виконання службових обов’язків. РозглянеAмо їх детальніше.

1. Теорія справедливості розглядає відчуття людей щодоставлення до них на робочому місці порівняно з іншими. Вонамістить у собі поняття чесності й справедливості щодо тих, хтозаслуговує й одержує винагороди за свої зусилля. Люди порівAнюють свою працю і заробітки з працею і заробітками інших.Відтак вони визначають, справедливе чи несправедливе булодо них ставлення. Спираючись на це порівняння, вони змінюAють свій виконавчий рівень, чи — якщо це не породжує відчутAтя справедливості — місце роботи, коли є така можливість. ВиAнагороди у формі заробітної плати, службового стану та іншихсимволів суспільного становища надзвичайно важливі, колийдеться про порівняння з позицій справедливості. Отже,керівник мусить зважати на позитивний або негативнийвплив, який вони можуть мати.

2. Інша процесуальна теорія, що користується широким виAзнанням, називається теорією сподівання. В основі теорії споAдівання лежить ідея, що люди діятимуть певним чином, бо вонисподіваються на важливу для них винагороду. Ключем до теоріїсподівання, таким чином, є розуміння цілей індивіда і зв’язкуміж зусиллям і виконанням, виконанням і винагородами і наAрешті — між винагородами і досягненням індивідуальної праці.

102

Практична користь цієї теорії для адміністрації полягаєу визнанні того, що праця чи показники діяльності індивідівзалежать від певних сподівань на винагороду. Відтак керівникповинен визнати ці сподівання і забезпечити індивіду резульAтати, що привели б до зв’язку зусиль і показників. ПроцесуAальні теорії прагнуть показати керівникам, як слід поєднуватирезультати праці індивідуума та їх винагороди.

Біхевіористична теорія (К. Арджіріс, Р. Лайкерт, Д. МакAГрегор, Ф. Герцберг) зосередила свою увагу на різних аспектахсоціальної взаємодії, мотивації, організаційної структури, коAмунікації в колективі, характеру влади й авторитету, гармоніAзації міжособистісних відносин не лише між керівниками тапідлеглими, а й всередині колективу.

Кількісний підхід безпосередньо пов’язаний з використанAням таких напрямів науки, як дослідження операцій і моделюAвання. Ключовою ознакою науки управління є заміна словесAних розмірковувань і описового аналізу моделями, символамита кількісними показниками параметрів моделі.

Концепція функціонального управління. Альтернативнийпідхід до управління почали формувати в 70Aті роки ХХ ст.Д. Вальдо, В. Остром та інші американські автори. Вони піддаAли фундаментальній критиці принципи ієрархічної побудовиорганізаційних структур. З’явилися концепції «чутливої» сисAтеми управління, поліцентризму, «плоских» структур тощо.Відхід від ієрархічних структур, перехід до функціональногоуправління спрямовані на децентралізацію управління, наблиAження його до людини та задоволення її потреб. У такому самоAму напрямі сформовано в 1993–1995 рр. рекомендації КомісіївіцеAпрезидента США А. Гора з її гаслом «створити уряд, якийкоштуватиме менше, а працюватиме краще».

На відміну від різних шкіл в управлінні процесний підхід,вперше запропонований прибічниками школи адміністративAного управління, розглядає управління як процес, як діяльність,тобто як здійснення певної серії взаємопов’язаних послідовнихдій, що становлять управлінські функції. При цьому реалізаAція кожної управлінської функції є також певним процесом.Процес управління, на думку авторів процесного підходу, є суAмою всіх функцій. Як ми побачимо далі, процес управліннястановить не просто суму, а інтеграцію всіх функцій, оскількиформуються інтегративні якості процесу управління, що неє просто сумою. На сучасному етапі розвитку управління якпроцесу, що має інтегративні якості, виокремлюють такі його

103

функції, як планування, організації, розпорядництва (команAдування), мотивації, керівництва, координації, контролю, коAмунікації, дослідження, оцінювання, прийняття рішень, добоAру персоналу, представництва та ведення переговорів.

Недоліком підходів різних шкіл управління є те, що вонизосереджували увагу на якомусь окремому елементі чи на техAнологічних моментах, а не розглядали ефективність управлінAня як результат досягнення певної мети або певного комплексуцілей, що залежить від багатьох різних факторів і є, як буде поAказано далі, системоутворюючим фактором для системи.

Системний підхід дає змогу аналізувати проблему чи синтеAзувати необхідний об’єкт, спрямований на досягнення певноїмети, в єдності всіх його складових, що безперервно взаємоAдіють як між собою, так і з зовнішнім середовищем. Він розAглядає організацію як відкриту систему, що складається з певAної кількості взаємопов’язаних підсистем. Системний підхідмає методологічну цінність для процесів аналізу та синтезу.

Найширше трактування методології системного підходу наAлежить професору Людвігу фон Берталанфі, який ще 1937 р.висунув ідею «загальної теорії систем». За Берталанфі, систеAма — це сукупність взаємодіючих компонентів, яка має інтегAральні властивості, не притаманні кожному з цих елементівокремо. Особливостями будьAякої системи є цілісність, струкAтурність, ієрархічність тощо. Перевага застосування системноAго підходу полягає в тому, що він дає змогу розглядати державAне управління в єдності його складових, які нерозривнопов’язані із зовнішнім середовищем. Теорія цього підходутвердить, що система складається з численних взаємопов’язаAних підсистем і є відкритою, взаємодіє із зовнішнім середовиAщем як у цілому, так і зі своїми підсистемами. Свого логічногозавершення вона набула з визначенням системоформуючогочинника — мети або цілей функціювання системи, що об’єднуєвсі складові в єдине ціле і робить систему власне системою.Під системою необхідно розуміти тільки ту сукупність вибірAково залучених компонентів, взаємодія та взаємовідносинив яких набувають характеру взаємосприяння елементів, спряAмованого на отримання визначеного корисного результату (меAти або цілей функціювання системи). Основними ознакамисистеми є:

• наявність мети або цілей системи та корисного результату;• ієрархічність декомпозованих цілей та функцій, структуA

ри елементів системи, зокрема їх повноважень;

104

• цілісність системи, що зумовлюється взаємодією та взаємоAсприянням дій ієрархічно побудованої структури її елементіввідповідно до декомпозованих цілей і функцій системи;

• наявність різних типів необхідних комунікацій між елеAментами системи і зовнішнім оточенням;

• наявність інтегративної якості (або якостей), що відрізняAються від властивостей і якостей елементів, які утворюють сисAтему;

• здатність до саморозвитку й самоорганізації для досягненAня мети або запрограмованих цілей системи;

• наявність керуючого центру (органу управління), що заAбезпечує функціювання системи та має необхідні ресурси длядосягнення мети або цілей системи.

Для управління інтерес становлять соціальні системи, якимвластиві невизначеність випадкових відхилень, розподілів,розгалужень. Звідси передбачити траєкторію розвитку соціальAної системи можна лише ймовірнісно.

Ситуаційний підхід — як подальший розвиток системногопідходу — має надати можливість прямо використовувати доAсягнення науки в конкретних ситуаціях і умовах. Його центAральним моментом є ситуація, тобто конкретний комплекс обAставин, що впливають на об’єкт дослідження в певний час.

Ситуаційний підхід використовує значною мірою конкретніфахові знання для вирішення конкретних проблем. Водночасситуаційний підхід, використовуючи методологічні засадисистемного підходу, робить спробу пов’язати конкретні фаховіприйоми та методи з певними конкретними ситуаціями для доAсягнення цілей найбільш ефективним шляхом.

7.2. Управління як суспільне явище

Управління є складним і універсальним соціальним феномеAном. Управління в суспільному (соціальному) контексті — цецілеспрямований вплив, необхідний для узгодженої спільноїдіяльності людей для досягнення ними бажаного результату.Розвиток суспільства, окремих його сфер є неможливим без встаAновлення та реалізації певного набору законів, правил, норм, алAгоритмів його поведінки загалом і його складових зокрема.

Процес впливу на соціум є предметом вивчення науки проуправління. Наука трактує управління як функцію організоAваних систем, що забезпечує збереження їхньої структури,

105

підтримання режиму діяльності, реалізацію їхніх програм, доAсягнення їхньої мети. Управління властиве лише складнимсоціальним і несоціальним динамічним системам, яким притаAманне самоуправління, тобто здатність до впорядкування сисAтеми, приведення її у відповідність до об’єктивних закоAномірностей, що діють в даному середовищі, до оптимізаціїфункціювання системи.

Процес управління забезпечує стабілізацію і розвиток сисAтеми, збереження її якісної визначеності, підтримання динаAмічної взаємодії з середовищем. Оскільки такі системи функціюAють в умовах безперервних змін внутрішнього та зовнішньогосередовища, які в теорії управління називають «збуреннями»,завдання управління полягає в тому, щоб якомога доцільнішеі більш оперативно реагувати на ці зміни, що забезпечуєтьсясвоєчасною перебудовою функціональної й організаційноїструктур системи відповідно до притаманних їй закономірносAтей і тенденцій. Управління спрямоване на впорядкування,збереження і націлене на розвиток системи. Це також процес,що підтримує систему в наперед заданому якісному й кількісAному стані або переводить її у новий стан.

Наука розглядає суспільство як цілісну, складну, динамічAну самокеровану систему, розвиток якої підпорядкованийоб’єктивно діючим законам. Як складна система суспільство,своєю чергою, складається з підсистем різного роду (класиі нації, професійні, вікові та інші соціальні групи і прошарки,трудові колективи, громадські організації тощо) і розвиваєтьAся під впливом механізмів соціальної регуляції. Соціальна реAгуляція полягає в тому, що кожна підсистема перебуває в полівпорядковуючих і організуючих впливів, стихійних і свідомих,з боку суспільства загалом (його державних та інших інстиAтутів, атмосфери суспільного життя) і впливів власних мехаAнізмів саморегуляції. Виступаючи об’єктом регулювання длясуспільства в цілому, кожна підсистема є формуванням, що саAморегулюється, у межах якого об’єкт і суб’єкт регулюванняабо збігаються, або розділяються. В останньому випадку діютьінституціоналізовані або неформальні органи управлінняпідсистемою, наприклад, орган управління громадської оргаAнізації.

Управління зазвичай здійснюється в системах «людина — техAніка», «людина — технологія», «людина — природа», «людиAна — техніка (технологія) — природа» тощо, але відбувається цесаме тому, що в них первинною, «керуючою» складовою

106

виступає людина, та й створені вони з метою обслуговуванняінтересів саме людини. БудьAяка система, будьAяке явище і реAчовина у природі набувають для людини сенсу лише в разіспіввідношення їх з потребами, інтересами та цілями життєAдіяльності людини. Тому управління починається тоді, колив якихAнебудь взаємозв’язках, стосунках, явищах, процесахнаявні свідомий початок, інтерес і знання, цілі та воля, енергіяі дії людини. Отже, управління як суспільне явище — це свідоAма діяльність, свідоме регулювання (впорядкування) суспільAних відносин.

Управління перебуває в низці явищ штучної природи, яківиникли і розвинулись упродовж усієї історії людської цивіAлізації. Воно утворене людьми з метою свідомої саморегуляціїїх життєдіяльності та залежить від стану суспільства, його заAкономірностей і форм, ідеалів і цінностей, від рівня розвитку й організації людського потенціалу.

Явище «управління» розглядають в різних аспектах, відпоAвідно в його поняття вкладають різний зміст. Найбільш адекAватно сутність управління в суспільстві визначається черезтермін «вплив», який вказує на головне в управлінні — моментвпливу на свідомість, поведінку та діяльність людей. Якщо неAмає дієвого впливу, який би забезпечував досягнення певноїмети, то немає й управління.

Наведемо деякі визначення з теорії систем та науки проуправління (кібернетики) з метою закріпити світоглядне сисAтемне бачення явища управління та систем управління.

Головними поняттями у нашому розгляді є управління й сисAтема. Без знань основних положень теорії систем не можна весAти розмову щодо сучасних підходів до управління. Тим паче,коли мова йде про управління такими складними соціальнимисистемами, якими є об’єкти публічного (державного та муніциAпального) управління: держава, регіон, населений пункт.У соціальних системах основний вид зв’язків визначаєтьсясуспільними взаєминами людей.

Управління є функцією системи, що забезпечує або збереAження сукупності її основних властивостей, або її розвитокзгідно з визначеною метою. Тобто, поза системою управлінняє неможливим. Тому, щоб зрозуміти, що таке управління, пеAредусім необхідно визначити, що таке система.

Система — це сукупність взаємопов’язаних елементів, щостановить певну цілісність, єдність. Зауважимо, що поняття«система» та його похідні в сучасних умовах є ключовими

107

філософськоAметодологічними та науковими поняттями. КільAкість елементів, що утворюють систему, а також зв’язків поAміж ними при загальному розгляді не є важливим. Системамиє, наприклад, сім’я, колектив людей, установа, галузь промисAловості, місто, громада, країна тощо. Тобто, системи дуже відAрізняються за своєю сутністю.

Елемент системи — частина системи, яка має цілком певнефункціональне призначення. Елементи бувають прості і складAні. Складні елементи системи, які самі, своєю чергою, складаAються з простіших взаємопов’язаних елементів, називаютьпідсистемами.

Організація системи — внутрішня впорядкованість, узгоAдженість взаємодії елементів системи, що виявляється, наAприклад, в обмеженні різноманітності стану елементів у межахсистеми.

Структура системи — сукупність внутрішніх сталихзв’язків поміж елементами системи, яка визначає її основнівластивості. Якщо окремі елементи системи рознесені порівнях, внутрішні взаємозв’язки поміж елементами організоAвані лише від вищого рівня до нижчого і навпаки, то говорятьпро ієрархічну структуру системи. Проте ієрархічні структуриу чистому вигляді, особливо у класі соціальних систем, не зуAстрічаються. Тому на практиці під ієрархічною структурою роAзуміють таку структуру, де поміж іншими зв’язками ієрарAхічні зв’язки мають головне значення.

Цілісність системи — це принципова невідповідність власAтивостей системи сумі властивостей елементів, які її утворюAють, і водночас залежність властивостей кожного елемента відйого місця та функцій усередині системи.

За характером взаємодії системи і зовнішнього (навколишAнього) середовища розрізняють відкриті та закриті системи.

Закриті системи — це системи, ізольовані від навколишAнього середовища. Усі процеси відбуваються лише всерединісамої системи. Відкриті системи активно взаємодіють із навAколишнім середовищем, що дає їм змогу зберігати високийрівень організованості та розвиватись у бік збільшення своєїскладності.

За складністю системи поділяють на прості, складні і дужескладні, або великі.

Проста система — це система, що складається з обмеженоїкількості елементів і не має розгалуженої структури (відсутнірівні ієрархії і значні взаємовпливи елементів).

108

Складна система — це система з розгалуженою структуроюі значною кількістю взаємопов’язаних елементів, які, своєючергою, є простими системами.

Велика система — це складна система, яка містить низкудодаткових ознак: наявність виділених складових (підсистем),які мають своє призначення, що підпорядковано загальномупризначенню всієї системи; наявність великої кількості різноAманітних (матеріальних, інформаційних, енергетичних) зв’язAків між підсистемами і всередині кожної підсистеми; наявAність зовнішніх зв’язків даної системи з іншими системами(відкритість системи); наявність у системі елементів самооргаAнізації; участь у функціюванні системи людей, машин та приAродного середовища. При дослідженні великих систем, тобтосистем, що не піддаються точному й докладному описові,дієвим виявився специфічний науковий метод — системнийпідхід.

Системний підхід — це методологія дослідження й управAління складними та важкозрозумілими об’єктами, яка ґрунAтується на такому:

• не ігнорується наявність тісних взаємозв’язків поміж веAликою кількістю як внутрішніх, так і зовнішніх факторів, щовизначають поводження системи;

• враховується наявна невизначеність поводження системизагалом та окремих її частин як результат дії випадкових факAторів і участь у системі людей;

• враховується зміна з плином часу властивостей системиі зовнішнього середовища.

Такий підхід виявився ефективним при розв’язуванні заAдачі аналізу системи — визначення функцій, які реалізуютьсясистемою при відомих елементах та відомій організації систеAми, і завдань її синтезу — визначення елементів і організаціїсистеми за заданою їй функцією.

На будьAякому рівні соціальних систем відбуваються процеAси управління. Для цих процесів характерним є існуванняоб’єкта управління та органу, що здійснює управління. У проAцесі управління цей орган дістає певну інформацію про станзовнішнього середовища, де перебуває об’єкт і з яким він пов’яAзаний. Уся ця інформація сприймається управляючим оргаAном, який виробляє на її основі керівну інформацію (приймаєрішення). Нарешті, на підставі прийнятого рішення певнийвиконавчий орган (у разі соціальних систем — апарат управAління) чинить управлінський вплив на об’єкт управління.

109

Названі три складові (об’єкт управління, суб’єкт управління,виконавчий орган) разом з інформаційними й управлінськимизв’язками утворюють систему управління. Часто управляючийі виконавчий органи об’єднують в єдине поняття — суб’єктуправління. У такому разі систему управління можна податиу вигляді двох частин (підсистем): керованої й управляючої.

Пояснимо викладене на прикладі. З певним спрощенням сисAтему управління такою соціальною системою, як населенийпункт, можна зобразити схематично. На схемі (див. рис. 1) штриAховою лінією виділено «суб’єкт управління», що складаєтьсяз «управляючого» та «виконавчого» органів. Стрілками з наповAненим вістрям показані управлінські зв’язки, канали управлінAня, управлінські впливи. Стрілками із порожнім вістрям показаніінформаційні зв’язки. «Зовнішніми впливами» є чинне законоAдавство та прогнозовані зміни у ньому, інформація про тенденціїрозвитку в державі та у світі (політичні, економічні, соціальні,екологічні тощо) і, взагалі, будьAяка інформація і події, що моAжуть вплинути на поведінку та інтереси таких «елементів» об’єкAта управління, як юридичні та фізичні особи, що діють у населеAному пункті — це громадяни, підприємства й установи,громадські організації і політичні партії тощо. Тобто все, що можебути враховано і враховується під час прийняття управлінськогорішення. Збурення — це будьAякі впливи безпосередньо на об’єктуправління, які не були враховані під час прийняття управлінсьAкого рішення. «Зовнішні збурення» — це збурення, пов’язані іззовнішніми факторами. «Самозбурення» — це специфічний длясоціальних систем тип збурень. Він характерний для суб’єктівуправління, які хоча б почасти мають можливість саморозвиваAтися, самоуправлятись, діяти самостійно. Саме такими є соціаAльні системи, про які йдеться у цьому посібнику. «Управляючийорган» має бути здатний своєчасно опрацьовувати інформаціюі виробляти основні правила, процедури та завдання системи.

Управління завжди здійснюється для досягнення визначеAної мети, яка завжди конкретна для кожного об’єкта управлінAня і пов’язана зі станом об’єкта, а також середовища, в якомувін перебуває. Принципово важливо визначити мету управлінAня, яка для кожного об’єкта може бути різною. Ступінь досягAнення поставленої мети управління визначається за допомогоюцільової функції управління.

Цільова функція, у нашому випадку, — це набір значень паAраметрів (індикаторів, характеристик, показників) системи,яких потрібно досягнути в результаті управління.

Для соціальних систем сьогодні є принаймні два методолоAгічних підходи до формування цілей й управління. Один можAна назвати техноорієнтованим (або інфраструктурним), другийлюдиноорієнтованим. І той, і той підхід декларують орієнтаAцію на задоволення потреб людини. Але в першому підході меAтою діяльності системи управління є створення інфраструктуAри забезпечення потреб людей. Цей підхід є функціональним.А в другому — метою є безпосередньо саме забезпечення людсьAких потреб. У першому — як мета системи управління вистуAпає розвиток засобів (інфраструктура) задоволення потреб,у другому — саме «задоволення потреб».

Аналіз структурної схеми системи управління, показанийна рис. 1, доводить, що для реалізації оптимального й ефективAного управління недостатньо мати цільову функцію управлінAня та задані для неї обмеження. Потрібна також інформаціяпро стан об’єкта управління і зовнішнього середовища та пробезліч можливих станів елементів системи управління, тобтопро еволюцію системи. Без інформації не існує управління. ТоAму особливу увагу слід звернути на якість усіх видів інфорAмації. ЗAпоміж видів інформації, що надходить до управляючоAго органу, надзвичайно важливою є інформація, яка йде полініях зворотного зв’язку від об’єкта управління.

Зворотний зв’язок — одне з основних понять теорії управAління. Загалом зворотним зв’язком називається будьAяке переAдання впливу з виходу тієї чи іншої системи назад на її вхід.У системах управління зворотний зв’язок можна визначити якінформаційний зв’язок, за допомогою якого в управляючу часAтину надходить інформація про наслідки управління об’єктом,

110

Управляючийорган (рада)

Виконавчийорган

(виконком)

УправляAючий вплив

Суб’єкт управління

УправляAюча дія Керований

об’єкт (місто,селище, село)

Об’єкт управління

Зовнішнізбурення

Зворотний зв’язок

Зовнішнівпливи

Рис. 1. Структурна схема системи управління соціальною системою типу населений пункт

(місто, селище, село)

Самозбурення

111

тобто інформація про новий стан об’єкта, який виник під вплиAвом управлінських дій.

Управляючі дії, що надходять з управляючої частини в кеAровану, можуть мати різний характер: матеріальний, інфорAмаційний, у вигляді встановлених правил і процедур — залежAно від природи керованого об’єкта.

Необхідними умовами доцільної діяльності системи управAління є визначеність цілей та їхня вимірюваність.

Звернення до системного підходу при вирішенні вельмискладних проблем викликано потребою в загальній методолоAгічній орієнтації певних вихідних настановах та прагненнямвикористати готовий методологічний апарат. У цій ситуаціїдоцільно виявити можливості використання системного підхоAду для створення (синтезу) систем державного управління.

Відправними засадами в управлінні виступають цілі й інтеAреси, прагнення і сподівання людини. Для того, щоб статиреальністю, управлінський вплив обов’язково має міститиформування цілей, а також організаційний момент — спрямоAвувати і практично забезпечувати взаємодію людей. Водночас,надаючи будьAякому суспільному процесу певні цілі, організоAвуючи в ньому взаємодію людей, управління покликано, в меAжах цих цілей і організації, конкретно регулювати поведінкуі діяльність кожного з учасників певного керованого процесу.Відтак можна стверджувати, що специфіка управлінськоговпливу полягає у формуванні цілей, у його організуючих і реAгулюючих властивостях, які свідчать про його дієвість.

Таким чином, управління є цілеспрямовуючим, організуюAчим і регулюючим впливом людей на власну суспільну, колекAтивну та групову життєдіяльність, який здійснюється якбезпосередньо (у формах самоуправління), так і за допомогоюспеціально створених структур (держави, громадських об’єдAнань, партій, спілок, асоціацій, фірм тощо).

7.3. Сутність і зміст державного управління

У нашому контексті цікавим є один із різновидів соціальногоуправління — управління справами суспільства з боку держаAви, або державне управління. При цьому нагадуємо, що словоAсполучення «державне управління» ми вживаємо в широкомурозумінні, яке охоплює як управління з боку органів державAної влади (державне управління у вузькому розумінні), так

112

і управління з боку органів місцевого самоврядування всіх рівAнів. Державне управління в широкому розумінні є синонімомпублічного управління.

Явище управління загалом і державного управління зокреAма є складним і багатогранним. Саме тому не існує сталого, виAчерпного та загальновизнаного визначення державного управAління. До визначення державного управління найчастішепідходять з позиції реального змісту діяльності або форм, якихвоно набирає і в яких діє.

Цілі та функції як держави, так і державного управліннявипливають із Конституції. Управлінський характер і правоваприрода функцій держави зумовлюють набуття державнимуправлінням таких специфічних ознак:

• у процесі його здійснення формуються і реалізуються цілі,завдання, функції, інтереси держави та її суб’єктів, констиAтуційні права, забезпечуються законні інтереси громадян;

• функції управління виконують спеціальні суб’єкти, якіформуються безпосередньо державою або з її законодавчо виAзначеної волі (органи місцевого самоврядування), наділені неAобхідними повноваженнями державноAвладного характеру тафункціюють у межах компетенції, визначеної для них у відпоAвідних правових актах;

• більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковуAються нормативними актами.

Державне управління має політичний та адміністративнийаспекти. Перший з них полягає у формуванні цілей, другий —у здійсненні цілей. Умовно можна вести розмову про політичнедержавне управління та адміністративне державне управління.

Враховуючи, що державне управління фактично означаєуправління справами суспільства з метою досягнення юридичAно визнаних цілей, а також деякі особливості державногоуправління, можна запропонувати такі загальні ознаки сучасAного державного управління, що в сукупності можна вважатиструктурованим широким визначенням державного управління:

• державне управління — це соціальне, політичне явище,вид суспільної діяльності, пов’язаної зі здійсненням державноївлади в демократичній країні на засадах її поділу на законоAдавчу, виконавчу та судову;

• державне управління охоплює процеси визначення, формуAвання цілей та їхнє здійснення і має процесуальний характер;

• державне управління має політичний і адміністративнийаспекти;

113

• державне управління — це систематично здійснюванийцілеспрямований вплив держави на суспільну систему загаломабо на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів,на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з меAтою реалізації державної політики, виробленої політичною сисAтемою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимальногофункціювання та розвитку держави;

• цілі та функції державного управління адекватні цілям,завданням і функціям держави та становлять відповідні сукупAності цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичAною системою з урахуванням соціальноAекономічного та поліAтичного стану держави;

• цілі державного управління формуються політичною сисAтемою та реалізуються механізмом держави через органи дерAжавної влади та органи місцевого самоврядування. Ці органияк суб’єкти державного управління діють у межах компетенAції, визначеної для них Конституцією та законами України, а також у відповідних нормативних актах, і наділені необхідAними державноAвладними повноваженнями;

• виконавчоAрозпорядчу діяльність з реалізації зазначенихцілей переважно здійснюють державний апарат і органи місцеAвого самоврядування в межах делегованих їм повноважень;

• державний апарат формується на підставі законодавчихактів за дорученням держави.

Наведені ознаки дають змогу запропонувати дещо стислішевизначення державного управління. Отже, державне управлін)ня — це цілеспрямований організаційний і регулюючий впливдержави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість,поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досяг)нення цілей та реалізації функцій держави, відображениху Конституції та законодавчих актах, шляхом запроваджен)ня державної політики, виробленої політичною системою тазаконодавчо закріпленої, через діяльність органів державноївлади, наділених необхідною компетенцією.

Державна служба і служба в органах місцевого самоврядуAвання є одним із засобів здійснення управління з боку держави(як і саме державне управління), містять як об’єктивні (неAобхідність виконання та/або забезпечення виконання функційдержави та її органів), так і суб’єктивні (наявність здібностей,придатність до служби, професійна освіта тощо) передумовисвого формування. Відповідальність за зміст управління мають

114

нести ті, хто є суб’єктом управління. Суб’єктивне за змістомдержавне управління об’єктивно детерміноване тими умовамий факторами, у межах яких воно функціонує.

Важливим також є те, що державне управління існує й длятого, щоб пізнавати громадські потреби й інтереси, оцінюватиі структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення та діятиз метою їхньої практичної реалізації.

Тому соціальний механізм формування та реалізації державAного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємоAпов’язаних суспільних явищ, опосередкованим державою яксуб’єктом управління: потреби → інтереси → рішення → дії →→ результати.

Явища держави та державного управління проходять істоAричну еволюцію, що змінює їхнє змістовне наповнення. Із розAвитком нових економічних, політичних і соціальних відносинможуть змінюватися форми та методи управління, може підсиAлюватися важливість одних функцій управління й ослаблюваAтися значення інших, а отже, може змінюватися й характерфункціювання державної служби. Так, зміцнення ринковихвідносин, процеси приватизації, акціонування, розвиток приAватної власності, місцевого самоврядування потребують регуAлювання з боку держави, що є об’єктивною потребою.

Специфіка державного управління як виду управління поAлягає в тому, що воно:

а) у своєму здійсненні спирається на владу — організаційнусилу суспільства, здатну до примусу;

б) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управAлінському впливові його найважливіші явища, процеси тавзаємозв’язки;

в) діє системно, поєднуючи функціювання таких структур,як механізм держави, державний апарат, державну службуі публічні прояви суспільства.

Система державного управління за своєю структурою охопAлює такі складові: суб’єкти управління (управляючу систему) —взаємодію та взаємосприяння (управлінську діяльність/проAцес) — суспільну систему (об’єкти управління), тобто сфериі галузі суспільного життя.

У цій системі суб’єкт управління (держава) визначає дерAжавноAвладний характер і переважно правову форму взаємодії(управлінської діяльності), тобто певного роду суспільні відноAсини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв’язAки поміж суб’єктами і об’єктами управління. Тому державне

115

управління має віддзеркалювати запити та потреби суспільстAва. Саме на ідеологію побудови підконтрольної народові, проAзорої системи державного управління, зорієнтованої на якісней ефективне надання населенню державних послуг, спрямоваAне вдосконалення адміністративної системи на шляху Українидо демократичної правової держави — української констиAтуційної мети.

В інших країнах сформувалися дещо відмінні від українсьAких погляди на державне управління. Розглянемо європейськута американську системи бачення державного управління.

Європейські погляди на державне управління. В європейсьAких країнах державне управління ґрунтується на традиціяхстатутного права, яке вводить його у площину юридичної наукиі практики. Державне управління в європейському підході —це підгалузь права.

Особливістю, що виражає сутність європейської школи,є орієнтація на законодавство та погляди французьких і німецьAких науковців і практиків. У Франції одним із перших, хтовжив термін «державне управління», був Александр ФрансуаВів’єн, праця якого «Нариси про адміністрацію» вийшла друAком у 1845 р. У своїх поглядах він протиставив науку державAного управління адміністративному праву, вилучивши її з осAтаннього, що стало новим підходом на той час. За німецькогопідходу, завдання та функції державного управління такожвипливають із правових норм. Ці норми визначають межі влади,за допомогою якої державне управління здійснює свої функції.Класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїхпрацях обґрунтував теорію правової держави (тобто держави,в якій править закон), яка визнає ідею верховенства праваі в якій належним чином впорядковано адміністративне право,яке визначає зміст і межі державного управління.

Американське бачення державного управління. В американсьAкому сприйнятті державне управління є комплексною сфероювідносин і складається з багатьох галузей знань (економіки,організації, кібернетики, психології, соціології), сфокусоваAних на процесах і функціях управління.

Американська концепція державного управління, що виросAла з теорії і практики промислового і фінансового менеджменAту, на відміну від європейської моделі, спирається не стількина законодавчу базу, скільки на раціональність і доцільністьприйняття тих чи інших управлінських рішень. В американсьAкому підході державне управління наближено більше до

116

господарських методів управління, ніж до правових чи констиAтуційних засад. Воно спрямовується на розвиток високофорAмалізованого комплексу правил чи принципів для керуваннядіями — з тим, щоб отримати вкрай структуровану та базовануна правилах систему, де правила знатимуть і розумітимуть ті,хто працює в уряді чи прагне заручитися його підтримкою.

Як приклад американського розуміння державного управAління можна навести два таких визначення. «Традиційно, дерAжавне управління вважають виконавчим аспектом урядуванAня. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, якіпотрібні для здійснення курсу обраних посадових осіб, а такождіяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів».

У дещо інакшому американському баченні державне управAління має такі риси:

• є результатом спільних зусиль певної групи в контекстідержави;

• охоплює всі три гілки влади — законодавчу, виконавчуі судову, а також їх взаємозв’язок;

• виконує важливу роль у формуванні державної політики,а отже, є частиною політичного процесу;

• істотно відрізняється від приватного управління;• тісно пов’язано з численними приватними групами і окреA

мими індивідами у забезпеченні громадських послуг.Отже, державне управління — явище універсальне, і притаA

манне всім без винятку країнам. Однак його розуміння в різAних країнах є неоднаковим і значною мірою відрізняється одневід одного. На його зміст впливають історичний і політичнийдосвід народу певної країни, рівень її економічного та суспільAноAполітичного розвитку, національні традиції, ментальністьта багато інших чинників.

Як підсумок наведемо основні специфічні риси сучасногодержавного управління, які дають змогу краще зрозуміти йогозміст та розкрити його сутність. Отже:

• поAперше, державне управління завжди є певною організуAючою діяльністю, внаслідок якої виникають конкретні, управAлінські за своїм змістом відносини;

• поAдруге, необхідною умовою виникнення управлінськихвідносин є наявність суб’єкта управління, тобто органу дерAжавної влади, органу місцевого самоврядування чи посадовоїособи, які наділені владними повноваженнями щодо здійсненAня державного управління;

117

• поAтретє, тип відносин, які виникають поміж суб’єктомі об’єктами державного управління, є завжди державноAвладAним, причому державноAвладними повноваженнями наділенозавжди одну сторону — суб’єкта управління, а на долю об’єктівуправління залишається виконання наказів, розпоряджень таінших нормативних документів, що надходять від суб’єкта;

• поAчетверте, організуюча діяльність державноAвладного тиAпу полягає у виконанні та розпорядництві щодо вимог законів,тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві;

• поAп’яте, державне управління здійснюється у правовомуполі чинного законодавства, а отже, у разі порушення останAнього настає відповідна юридична відповідальність;

• поAшосте, жоден орган державної влади самостійно не виAзначає основні цілі свого існування й діяльності. Такі цілі встаAновлюються для органу «зовні», зазвичай правовими приписами,виданими органами вищого організаційноAправового статусу.Тому орган не може «відмовитися» від досягнення поставлеAних перед ним цілей, тим часом як індивід сам визначає метусвоєї діяльності та за відповідних обставин може відмовитисявід її досягнення;

• поAсьоме, специфіку діяльності органів державної владистановить можливість забезпечити підлеглість шляхом застоAсування державного примусу;

• поAвосьме, державному управлінню притаманна організаAційна єдність за одночасного охоплення великої кількості спеAціальних проблем;

• поAдев’яте, «продукція» органу державної влади має особAливий характер, що зумовлює складність визначення продукAтивності й ефективності його роботи. Так, важко визначитицінність такого «виробництва», як підготовка статті, відповідіна звернення громадян тощо. Якщо для приватного сектораприбуток є основним мірилом успіху, то орган державної влаAди за відсутності мотиву прибутку не має чіткого вичерпногомірила чи стандарту, за яким можна судити про результати йоAго діяльності;

• поAдесяте, державні процеси вимагають прозорості та більAшої відкритості при ухваленні рішень і припускають істотнівтручання й увагу з боку громадськості, тим часом як процесиухвалення рішень у приватному управлінні менше відкритідля зовнішнього впливу.

118

7.4. Принципи державного управління

Принципи — це закономірності, відносини, взаємозв’язки,керівні засади, які можуть бути сформульовані в певні прави)ла. При цьому принципи не потрібно сприймати як постулати.На кожному етапі розвитку суспільства та держави постає поAтреба виокремлення й визначення принципів державного управAління, оскільки очевидно, що не всі його закономірності,відносини і взаємозв’язки пізнано й описано через принципи.Практичне значення і дія принципів державного управлінняне залежать від них самих, а повністю визначаються ставленAням до них людей.

Принципи державного управління мають відповідати такимвимогам:

а) відображати тільки найбільш суттєві, головні, об’єктивновихідні закономірності, відносини й взаємозв’язки державноAго управління;

б) характеризувати стійкі закономірності, відносини тавзаємозв’язки в державному управлінні;

в) охоплювати переважно закономірності, відносини та взаAємозв’язки, притаманні державному управлінню як цілісномусоціальному явищу, тобто, які мають загальний характер;

г) відображати специфіку державного управління, його відAмінності від інших видів управління.

У науці про управління виділяють таку низку підстав длясистематизації принципів державного управління:

• загальні закономірності, відносини і процеси, що притаAманні всій системі державного управління, вони забезпечуютьміцність взаємозалежностей держави і суспільства;

• аналіз і наукова характеристика закономірностей такихгруп елементів державного управління, як цілі, функції,структура, процес;

• аналіз закономірностей реалізації управлінських елеменAтів, які мають місце в різних підсистемах (територіальних, гаAлузевих, функціональних тощо) державного управління і особAливо в різних аспектах спеціалізації державноAуправлінськоїдіяльності.

Відповідно до означених підстав систематизації розрізняAють три групи принципів державного управління — це загальAносистемні, структурні та спеціалізовані.

До загальносистемних принципів належать: принцип об’єктивAності управління; демократизму; правової впорядкованості;

119

законності; розподілу влади; публічності; поєднання централіAзації і децентралізації.

Принцип об’єктивності державного управління є відправAним і зумовлює необхідність урахування в усіх управлінськихпроцесах вимог об’єктивних закономірностей та реальнихможливостей суспільних сил. Він виражає залежність системидержавного управління від:

• суспільних, законодавчо визначених цілей, які поставленіта вирішуються в певний історичний відтинок часу;

• характеру, рівня розвитку та закономірностей суспільства,насамперед тих його компонентів, що виступають як керованіоб’єкти;

• наявних засобів і ресурсів, що підлягають залученню в управAління;

• внутрішніх закономірностей функціювання та розвиткууправління як певного системного суспільного явища.

Принцип демократизму відтворює народовладдя в державAному управлінні та передбачає встановлення глибоких і постійAних взаємозалежностей поміж суспільством і державою як пеAредумови формування демократичної системи управління, якаб базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтереAсах усіх або переважної більшості громадян.

Принцип правової впорядкованості державного управлінняоб’єктивно зумовлює необхідність, головним чином, законоAдавчого визначення основних аспектів цілей, функцій, струкAтур, процесу, власне принципів державного управління. ДоAповнюється цей принцип принципом законності державногоуправління, який передбачає встановлення чіткого в розумінніта послідовного в реалізації режиму повсюдного та повного виAконання законів і нормативноAправових актів.

Принцип поділу влади в державному управлінні служитьутворенню демократичної, правової організації державної влаAди. Це стає можливим за умови, коли процеси формування та заAкріплення загальної волі (відповідно до потреб, інтересів і цілей)у законах, виконання законів та безпосереднього управління,контролю за законами та розв’язання конфліктів при їх застосуAванні розділені, розмежовані поміж гілками влади, а отже, скоAординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.

Принцип публічності державного управління передбачаєдоступність державного управління для громадян; відкритістьфункціювання органів державної влади та органів місцевогосамоврядування; громадський контроль; судовий контроль за

120

дотриманням у процесах державного управління конституційAно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

Принцип поєднання централізації і децентралізації ознаAчає, що державне управління має бути побудовано на засадахрозумного співвідношення концентрації влади і децентралізаAції, оскільки порушення цього балансу в будьAякий бік призвоAдить до негативних наслідків. Надцентралізація породжуєбезініціативність нижчих ланок системи органів виконавчоївлади, а перегини децентралізації призводять до відсутностієдності у формуванні та здійсненні державної політики.

У групі структурних принципів вирізняють структурноAцільові, структурноAфункціональні, структурноAорганізаційAні, структурноAпроцесуальні принципи.

Структурно)цільові принципи включають: узгодженість ціAлей державного управління між собою; взаємодоповнюваністьцілей, коли одна мета сприяє іншій і підсилює її; підлеглістьчасткових, локальних цілей загальним (стратегічним); послідовAність у досягненні всієї сукупності цілей державного управління.

До структурно)функціональних принципів належать дифеAренціація і фіксування функцій шляхом видання правовихнорм, сумісність функцій у межах компетентності одного оргаAну, кількох органів, підсистеми і загалом організаційної струкAтури державного управління; концентрація, що зумовлює наAдання одному органу сукупності управлінських функційі відповідних ресурсів для забезпечення потужної управлінсьAкої дії на керовані об’єкти; комбінування, що спрямовуєтьсяна те, щоб певна сукупність управлінських функцій, які вихоAдять з різних керуючих компонентів, у власній організації неприпускала дублювання; достатня різноманітність, яка вимаAгає, аби управлінські функції за кількістю та якістю відповідаAли розмаїтим управлінським потребам; відповідність управAлінських дій реальним потребам керованих об’єктів.

До структурно)організаційних принципів належать: єдністьсистеми державної влади; територіальноAгалузевий, який зумовAлює залежність організаційних структур від території, галузівиробництва й обслуговування; різноманіття організаційнихзв’язків органів державної влади та місцевого самоврядуванняв системі державного управління; поєднання колегіальностій одноосібності в окремих органах влади та місцевого самовряAдування; лінійноAфункціональний принцип, який розкриваєзміст, обсяг підлеглості та управлінської взаємодії в організаAційній структурі державного управління.

121

До структурно)процесуальних принципів, які організуютьдержавноAуправлінську діяльність і широко застосовуються,належать принципи: відповідності елементів (методів, формі стадій) управлінської діяльності органів державного управAління їхнім функціям і організації; конкретизації управлінськоїдіяльності й особистої відповідальності за її результати; стимуAлювання раціональної й ефективної управлінської діяльності.

Третю велику групу — групу спеціалізованих принципівдержавного управління — утворюють: принципи державноїслужби; принципи роботи з персоналом управління; принципиінформаційного забезпечення державного управління; принAципи діяльності органу виконавчої влади; принципи прийнятAтя управлінських рішень.

Дуже важливо, щоб ці спеціалізовані принципи не супереAчили загальносистемним і структурним принципам, а такожсприяли цілісності державного управління.

Критерієм ефективності використання принципів державAного управління є, перш за все, досягнення системності державAного управління, а за її допомогою — гармонійності та компAлексності суспільного життя в цілому та його окремих сфер.

7.5. Адміністративний аспект державного управління

Характерні риси державного управління дають змогу визнаAчити його суть як багатогранну організуючу діяльність держаAви, що здійснюється на основі та відповідно до чинного законоAдавства, через практичну діяльність органів виконавчої влади.

Адміністративний аспект державного управління полягаєу виконавчій та розпорядчій діяльності держави, що реалізуAється виконавчою владою, а також у практичній організаціївиконання законів, інших нормативних актів, юридичнихприписів. Виконавчий характер діяльності органів виконавчоївлади полягає у практичному втіленні в життя законодавчихактів, оперативному та динамічному управлінні економічноюі соціальною сферами, а також державноAполітичною діяльнісAтю (оборона, безпека, митна справа).

Розпорядчий характер державноAуправлінської діяльностіполягає у виданні органами виконавчої влади постанов, розпоAряджень, наказів, інструкцій, правил та інших підзаконнихактів. Це дає змогу забезпечити виконання норм і принципівКонституції України, законів, нормативноAправових актів

122

Президента та ефективно управляти галузями економіки тасоціальноAкультурної сфери.

Розпорядча діяльність органів виконавчої влади має підзаAконний характер, тобто базується на Конституції, законах,нормативних актах Президента та Кабінету Міністрів Україниі має їм відповідати.

У суспільстві наявні об’єктивні передумови (основи, умови),закономірності, форми, цінності, незалежні від нашої волі танашого сприйняття, які формувалися тисячоліттями і наклаAдають певні обмеження на нашу діяльність. Тому найпершоюумовою раціональності й ефективності виконавчоAрозпорядчоїдіяльності органів державної влади є пізнання об’єктивного.

До другого ряду об’єктивних основ державного управлінняможна віднести природноAсуспільні умови, що сформувалисявнаслідок тривалої взаємодії людини і природи. Третій рядоб’єктивних основ державного управління становить культурAноAісторична спадщина, що створена свідомістю та діяльністюлюдей і виступає об’єктивною опорою життєдіяльності.

Результатом впливу названих об’єктивних умов виступає виAробничий сектор зі своїми технологіями, спеціалізаціями і коопеAраціями в межах території певної спільноти людей. Кожного разунеобхідно враховувати її стан, потенціал, придатність для виріAшення тих чи інших завдань. Раціональність державного управAління саме і починається з умілого економічного та ефективноговикористання тієї виробничої бази суспільства, якою воно володієна момент актуалізації своїх життєвих проблем. Як детермінантадержавного управління виступає система економічних відносин(економічний базис суспільства). Вона поєднує виробничу базу з людським потенціалом і забезпечує відтворення матеріальнихблаг, а також соціальних та інших послуг, необхідних для підтриAмання життєдіяльності суспільства та кожної окремої людини.Основу економічних відносин становлять відносини власності.Тому держава як виразник загальних потреб, інтересів і цілей і водночас як форма суспільства має створювати однакові еконоAмічні умови для розвитку різних форм власності.

Поряд з економікою важлива роль детермінанти виконавчоAрозпорядчої діяльності органів державної влади належитьсоціальній сфері суспільства, яка складається зі специфічнихсоціальних інтересів, соціальних відносин у вузькому розумінAні слова, соціальної інфраструктури.

Об’єктивна детермінація виконавчоAрозпорядчої діяльностіорганів державного управління йде також від духовної сфери

123

суспільства. Кожен народ протягом свого існування виробив,зберіг і засвоїв власну систему духовних цінностей — релігійних,світоглядних (філософських), ідеологічних, етичних, художніх,педагогічних та інших, до яких державне управління має ставиAтись як до об’єктивних факторів.

Поза знанням та врахуванням об’єктивноAдуховного державAне управління може не відповідати сподіванням людей, відхиляAтися від їхніх уявлень про дійсність, про правду життя, не сприйAматися і не підтримуватися ними, натрапляти з їхнього боку наігнорування, пасивний або активний опір. Це може призвести дорозриву і протиставлення держави та суспільства.

Джерелом і постійним імпульсом об’єктивізації державногоуправління є породжений духовною сферою суспільства наукоAвоAтехнічний прогрес.

НауковоAтехнічний розвиток викликає зміни в усіх сферахжиттєдіяльності людей, суттєво коригує вплив об’єктивнихумов на вирішення суспільних проблем. Він відкриває зовсімнові можливості перед людьми, але використання таких можAливостей цілковито залежить від людей, від їхньої суспільноїорганізації.

Таким чином, об’єктивізація виконавчоAрозпорядчої діяльAності органів державної влади йде від комплексу джерел, деAтермінант і імпульсів за напрямами: природноAгеографічніумови; природничоAсуспільні умови; культурноAісторичнаспадщина; виробнича база, системи економічних відносин;традиції і структури соціального життя; об’єктивне в духовнійкультурі; науковоAтехнічний прогрес тощо.

На виконавчоAрозпорядчу діяльність органів державної влаAди значний вплив справляють елементи суб’єктивного фактоAра. Суб’єктивний фактор уособлює свідомість у дії, певне злитAтя розумового та практичного процесів.

Визначальними для державного управління є суперечлиAвість, нестійкість, гнучкість і різноманітність свідомості людей.Саме це і породжує багато проблем. Люди з різною свідомістюдіють в ієрархії органів державної влади і посад. Одні й ті самірішення вони пояснюють поAрізному, виходячи з власного роAзуміння. Так само вони ставляться до керованих об’єктіві умов їх функціювання. Люди, зайняті в керованих об’єктах,також керуються своєю свідомістю, яка може зовсім відрізняAтися від тієї, відповідно до якої приймались ті чи інші управAлінські рішення. У результаті державне управління, йогоуправлінські впливи та їх сприйняття керованими об’єктами

124

складаються з множини різноякісних елементів свідомості,які створюють складні умови для управлінських процесів.

Діяльність також є багатовимірним явищем, моментом пеAреходу, «перетворення» свідомості в матеріальне, внаслідокчого сформовані у свідомості ідеї, сюжети, уявлення, образи,логічні конструкції (проекти) тощо набувають відповідноїпредметності.

Для державного управління мають значення всі процеси,властивості та можливості суб’єктивного фактора. Тут виявляAються дуже жорсткі корелятивні залежності, які або сприяютьуправлінським процесам, або їх гальмують, деформують і руйAнують. Перш за все мова йде про співвідношення інтересіві цілей суб’єктивного фактора та інтересів і цілей, що реалізуAються державним управлінням.

Складна структура суб’єктивного фактора призводить до тоAго, що часто індивідуальні, а також групові (колективні) інтеAреси та цілі значно відрізняються від загальних інтересіві цілей, які об’єктивно перебувають у полі зору державногоуправління. Можлива й протилежна ситуація, за якої егоїзмі некомпетентність управлінців перетворюють інтереси та цілідержавного управління в дещо, що суперечить всезагальнимінтересам і цілям суб’єктивного фактора. Тому необхідна наAсправді демократична організація державного управління, якаб забезпечувала узгодженість, взаєморозвиток і актуальністьінтересів і цілей суб’єктивного фактора і виконавчоAрозпорядAчої діяльності органів державної влади.

7.6. Об’єкти управлінської діяльності виконавчої влади

Визначальним елементом системи державного управлінняє об’єкт державного управління. Як об’єкти управлінської діяльAності органів виконавчої влади виступають ті суспільні відносиAни, види діяльності та соціальні ролі, які безпосередньо пов’язаніз відтворенням матеріальних і духовних продуктів і соціальнихумов життєдіяльності людей. У суспільних відносинах, різних виAдах діяльності та різноманітних соціальних ролях держава маєуправляти не всіма, а лише тими їхніми проявами, сторонами,взаємозв’язками, які мають значення для всього суспільства, стоAсуються реалізації загальних потреб, інтересів і цілей. За межамицього відтворювальна активність людей є вільною і керуєтьсяіншими видами управління або взагалі самоуправляється.

125

Використовують різні підходи до класифікації об’єктівуправління, а саме:

– залежно від якостей та призначення вирізняють організаAційні, соціальні та інші об’єкти управління;

– за рівнями управління розглядаються такі типи об’єктів,як людина, колективи й об’єднання людей, суспільство загалом;

– відповідно до організаційноAструктурного критерію об’єкAтом державного управління виступають формально визначеніорганізаційні структури (область, місто, підприємство), а зафункціональним критерієм — види діяльності (роздержавленAня, інформатизація, приватизація тощо);

– відповідно до основних сфер суспільства об’єкти управAлінської діяльності державної влади поділяють на такі видовігрупи: економічні, соціальні та духовні.

Об’єктам управлінської діяльності органів державної владипритаманні такі властивості:

• цілеспрямованість, яка формує основу для аналізу та клаAсифікації об’єктів управління залежно від цілей, що ставлятьAся, зіставлення таких цілей з реальними об’єктивними можлиAвостями;

• активність, яка виражається у здатності до самостійногоруху на основі внутрішніх (власних) спонукальних причині реалізується шляхом перетворення зовнішніх умов і взаємоAзв’язків, шляхом установлення з ними активної взаємодії, абочерез пристосування до ситуації;

• здатність до самокерування своєю життєдіяльністю тасвоїм розвитком;

• адаптивність до умов і факторів природного та соціальногобуття;

• залежність від об’єктивних умов і факторів суспільноїжиттєдіяльності та відтворення їх у своєму функціюванні й орAганізації.

Комплекс властивостей об’єктів управлінської діяльностівиконавчої влади, особливо таких, як активність, цілеспрямоAваність, адаптивність, здатність до самокерування, визначаєступінь управлінських впливів з боку держави. Чим більшерозвинуті об’єкти управлінської діяльності, тим сильніше тараціональніше виявляються їхні властивості, а саме управлінAня може бути «м’якшим» і зводитися лише до управлінськихвпливів координаційного характеру.

126

Тема 8. ЦІЛІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНА СТРУКТУРАДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

8.1. Цілі державного управління

Перехід до справжньої демократії передбачає, насамперед,зміну механізмів формування цілей у державному управлінні,надання певній підсистемі елементів об’єктивно зумовленого,обґрунтованого і раціонального характеру. Цілі являють собоюпродукт діяльності політичної системи, певним чином суб’єкAтивний відбиток об’єктивного.

Об’єктивно цілі державного управління народжуються і маAють народжуватися «знизу», тобто йти від потреб та інтересівлюдей, об’єднаних у державу. Зміст і цілі держави полягаютьу тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвитковісвого народу. Внутрішній стан суспільства і проблеми, що йоготурбують, є справжнім і актуальним джерелом формуванняцілей державного управління.

Необхідне вивчення об’єктивних умов, які створюються навAколо суспільства і всередині нього, реальне визначення можлиAвостей і сили суб’єктивного фактора, конкретне знання потреб таінтересів окремих об’єктів, на які спрямовуються керуючі вплиAви, достовірна оцінка потенціалу державного управління таздійснення інших дій, що здатні привести в сукупності й у підAсумку до об’єктивної практичної цілеспрямованості державногоуправління. Формування цілей у державному управлінні має раAно чи пізно стати об’єктивним.

Сутність управління вимагає налагодженого формуванняцілей, а в ньому — логічного просування від більш абстрактноAго, загального передбачення до конкретного прогнозування,а від нього — до програмування з використанням сучасної маAтематичної та іншої методології й методики, а далі — до плануAвання, тобто — вибору належним чином дій та їх неухильногопроведення в життя. Планування — це прийняті напередрішення про те, що робити, коли робити і хто це буде робити.Планування проводить зв’язок між нашим сьогоднішнім стаAном і тим, якого ми хочемо досягти.

Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державноAго управління. Головним для суспільства і тим самим для дерAжавного управління є створення, підтримання та поліпшення

127

умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей,налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю,суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей державногоуправління, побудована за принципом пріоритету потреб таінтересів розвитку суспільства.

Цілі — це продукт свідомості, суб’єктивне відображенняоб’єктивного. Подібний дуалізм — об’єктивна основа й ідеальAне вираження — веде до того, що в кожній меті може бутизовсім різним співвідношення між реальним та ідеальним.

За джерелом виникнення та змістом, складною й логічноюпослідовністю основні види цілей державного управління утвоAрюють таку структуру:

• суспільноAполітичні, що охоплюють комплексний, цілісAний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

• соціальні, які відображають вплив суспільноAполітичнихцілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини їїелементів, стан і рівень соціального життя людей;

• економічні, які характеризують й утверджують економічAні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізаціїсуспільноAполітичних та інших цілей;

• духовні, пов’язані в одному аспекті зі сприйняттям духовAних (культурних) цінностей, якими керується суспільство,а в другому — з підключенням духовного потенціалу суспільAства в реалізацію суспільноAполітичних і соціальних цілей.

Основні цілі певним чином уточнюються конкретизованимицілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними.

Цілі державного управління також поділяють на стратегічAні, пов’язані з якістю суспільства, його збереженням і перетвоAренням, тактичні й оперативні.

Стратегічні цілі розгортаються в тактичні, що фіксують веAликі блоки дій щодо досягнення перших, а тактичні — в операAтивні, які визначають щоденні й конкретні дії з досягненнястратегічних і тактичних цілей. У науковій літературі розгляAдається градація цілей державного управління й за іншимизасадами: за обсягом — загальні (для всього державного управAління) і часткові (для окремих його підсистем, ланок конкретAних компонентів), за результатами — кінцеві та проміжні, зачасом — віддалені, близькі й безпосередні.

У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова«дерева цілей» державного управління на основі визначеннястратегічної цілі та розбивки її на цілі нижчого порядку. Цілі

128

державного управління, представлені в певному «дереві»,мають відповідати таким вимогам:

• бути об’єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходитиз об’єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитAку та діяльності людей;

• бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запиAтів та інтересів людей, відповідати їм і викликати цим самимрозуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

• бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відпоAвідними науковими дослідженнями прогнозів економічного,соціального та духовного розвитку суспільства;

• бути системно організованими, включати в певній посліAдовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні й частAкові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені,близькі й безпосередні тощо;

• бути забезпеченими в ресурсному відношенні як з інтелекAтуального, так і з матеріального боку, базуватися на реальноAму, а не на уявному потенціалі.

Обґрунтованість і дієвість цілей державного управліннявизначаються їхньою залежністю від певних ресурсів і забезпеAченості ними. Особливе значення тут мають, як і в усьому, приAродні та людські ресурси, але таких ресурсів мало і збільшенняїх не передбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не поAтребують великих витрат, відтворюються, розвиваються та пеAребувають у нашому розпорядженні. Насамперед — це ресурсиправа, причому права в широкому розумінні.

БудьAякі цілі, які ставляться в державному управлінні, маютьоцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам(справедливості, правди, гуманізму), закріплюватися законоAдавчо і проводитись у життя силою законів і державних меAханізмів їх реалізації.

Винятково багатим за потенціалом ресурсом як для формуAвання, так і для здійснення цілевизначення в державномууправлінні є демократія — певна система самоорганізації життялюдей на основі їхніх прав і свобод. Цілей державного управAління з мінімальними витратами та максимальними результатаAми можна досягнути тоді, коли потенціал демократії включенийу їх реалізацію, коли люди знають цілі державного управлінняі поділяють їх, беруть участь в їх реалізації, відчувають співAвідношення результатів реалізації цілей зі своїми потребами й інтересами.

На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і заAсобів їх досягнення. Про адекватність других першим часто

129

забувають, внаслідок чого цілі, за задумом шляхетні й поAтрібні, реалізують такими засобами, що, зрештою, вони втраAчають будьAякий життєвий сенс. Раціональне й ефективне дерAжавне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методівїх реалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системідержавного управління, породжує довіру людей, суспільствадо нього і стимулює управлінські процеси.

8.2. Поняття й види функцій державного управління

Цілі та функції державного управління взаємозумовлені.Якщо перші відповідають на запитання «що робити?», то другі —«як робити?» Розрізняють поняття «функції державного управAління» і «управлінські функції органів державної влади».

Функції державного управління — це специфічні за предмеAтом, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливидержави. Вони тісно пов’язані з суспільними функціями дерAжави і відображають способи здійснення останніх. Якщо суAспільні функції держави розкривають її суспільну природу тароль, то функції державного управління показують, як, якимиспособами, у процесі яких взаємозв’язків з суспільством вонаїх здійснює. Управлінські функції органів державної влади —це юридично виражені управляючі впливи окремих органівдержавної влади, які вони мають право і зобов’язані здійснюAвати щодо певних об’єктів управління або компонентів певнихструктур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем дерAжавного органу в структурі управляючої системи й окреслюєйого межі в управлінні суспільними процесами.

Функції державного управління й управлінські функції орAганів державної влади у зв’язку зі специфікою їхніх параметAрів поділяють на певні види.

Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливуфункції державного управління поділяють на загальні та спеAціальні.

Загальними є функції управління, які відображають сутнісAні моменти державного управління, його об’єктивно необхіднівзаємозв’язки і мають місце практично в будьAякій управлінсьAкій взаємодії органів державної влади з об’єктами управління.За характером і послідовністю дій до загальних функцій управAління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, плануAвання, організація, регулювання, робота з персоналом, облік,контроль.

130

Спеціальні функції управління відображають особливийзміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьохвзаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються,як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках дерAжавного управління і визначаються переважно запитамиоб’єктів управління (економічних, духовних тощо). Ці функції —основні, бо для їх реалізації утворюються системи управління.

Залежно від спрямованості та місця впливу можна виокреAмити внутрішні і зовнішні функції управління.

Внутрішні функції державного управління уособлюють управAління всередині державної управлінської системи та зумовлюAються багаторівневою й різнокомпонентною побудовою держаAви як суб’єкта управління.

Зовнішні функції державного управління характеризуютьбезпосередньо процес впливу органів державної влади на об’єктиуправління. Система зовнішніх функцій управління визнаAчається, з одного боку, вертикальною та горизонтальною побуAдовою організаційної структури механізму держави та державAного апарату, а з іншого — цілями, особливостями змістудіяльності різних об’єктів управління.

Набір функцій державного управління залежить від стану,структури та рівня самокерованості управлінських суспільнихпроцесів.

8.3. Функціональна структура державного управління

Функції державного управління в сукупності та взаємодіїодна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональAну структуру державного управління.

Функціональна структура державного управління є сукупAністю функцій державного управління й управлінськихфункцій органів державної влади в їхній взаємодії. Ця струкAтура забезпечує управлінський взаємозв’язок держави яксуб’єкта управління із суспільною системою та внутрішню диAнамічність її як системи, що управляє.

Базовою конструкцією функціональної структури державAного управління виступають функції державного управління,навколо яких і для яких формуються управлінські функціїсамих органів державної влади. Як результат кожна функціядержавного управління здійснюється через певний комплексуправлінських функцій цих органів, розподілений по вертиAкалі та горизонталі.

131

На характер і конфігурацію функціональної структури дерAжавного управління впливають багато чинників, а саме:

• сукупність цілей, завдань, функцій та повноважень держаAви, у тому числі соціальна спрямованість держави;

• стан розвитку громадянського суспільства;• форма державного устрою;• форма правління;• розвиток місцевого самоврядування;• рівень самоуправління об’єктів управління;• рівень централізації й децентралізації.Через це є реальні труднощі в тому, щоб у функціональній

структурі державного управління підтримувати результативAність і ефективність, з одного боку, гнучкість і адаптивність доцілей, що змінюються, — з іншого.

Для забезпечення результативності й ефективності функAціональної структури державного управління в основу її форAмування слід покласти системноAфункціональний аспект сисAтемного підходу. Це надасть змогу посилити об’єктивізаціюфункцій управління, тобто прив’язку до управлінських потребта інтересів об’єктів управління; чітко окреслити перелікуправлінських функцій, закріплених за кожним рівнем оргаAнів влади чи органів місцевого самоврядування, виходячи з тоAго, що кожен вищий рівень має брати на себе реалізацію тількитих управлінських функцій органів, які не в змозі здійснитинижчі за організаційноAправовим статусом органи.

Використання системноAфункціонального аспекту системAного підходу покликане забезпечити належне юридичнеоформлення управлінських функцій органів державної владита органів місцевого самоврядування і відповідне їх закріпленняв компетенційних актах цих органів. Своєю чергою, це сприяAтиме вдосконаленню правового статусу органів державної владита органів місцевого самоврядування і поліпшенню їхньої управAлінської діяльності, оскільки правове закріплення (узгодженAня по вертикалі й горизонталі) управлінських функцій органівв їх компетенції дає можливість конкретизувати зміст управAлінських впливів різних органів з урахуванням характеру їхніхвзаємозв’язків з об’єктами управління та іншими органами.

СистемноAфункціональний аспект системного підходу даєзмогу розкрити і такий аспект функціональної структури дерAжавного управління, як обґрунтування типових моделей реаAлізації управлінських функцій для різних ланок організаційноїструктури державного управління. Адже якими б специфічними

132

не були об’єкти управління або їхні територіальні та галузевіпідсистеми, у них можна виділити певний набір потреб в управAлінських впливах, якому має відповідати і набір управлінсьAких функцій органів державної влади чи органів місцевого саAмоврядування. Правильно дібрана комбінація управлінськихфункцій зазначених органів, зумовлена цілями управління,значно сприяє підвищенню результативності й ефективностідержавного управління.

Перехід України до правової демократичної держави, стаAновлення на її терені соціально орієнтованої ринкової екоAноміки вимагає постійної уваги до коригування функціональAної структури державного правління.

Тема 9. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

9.1. Поняття структури управління

Структура (від лат. structura — будова, розташування, поAрядок) — сукупність стійких зв’язків об’єкта, що забезпечуAють його цілісність, тотожність самому собі, тобто збереженняосновних властивостей при різних зовнішніх та внутрішніхзмінах.

Наявність структури — невід’ємний атрибут усіх реальнодіючих систем, оскільки саме структура надає їм цілісності.Структура сприяє збереженню стійкого стану системи. Повідношенню до системи структура є показником її організоAваності.

Переходячи від абстрактної категорії «структура» до понятAтя «структура управління», слід зважити на те, що об’єктомструктуризації, наприклад, в державній установі, може вистуAпати сама організація (структура організації), окремі її підрозAділи, керівний апарат (структура керівництва) і кожен елеAмент як самої організації, так і її апарату управління, якщорозглядати їх окремо (структура кадрів державної організації,структура технічних засобів, структура методів управління,структура функцій управління тощо).

Структура управління — це сукупність ланок і рівнів (абощаблів) управління, їх підпорядкованість і взаємозв’язок.

133

Ланка управління — самостійний елемент структури управAління, який виконує одну чи кілька функцій управління. НаAприклад, у державному органі — це може бути відділ або окреAмий державний службовець. До ланки управління слідвідносити також керівників, які здійснюють регулювання такоординацію діяльності кількох структурних підрозділів,скажімо, керівника управління.

Рівень (щабель) управління — це послідовність підпорядкуAвання одних ланок управління іншим знизу догори. В основістворення рівнів управління лежить властивість ієрархії, якоюволодіють складні динамічні системи, та відношення детерAмінації. Структури управління установ і підприємств будуютьAся як багатоповерхові споруди з кількох послідовно розташоваAних рівнів ієрархії управління. Кількість рівні управліннявизначає тип структури з погляду її складності. Залежно відцього структура може бути, наприклад, двоступеневою, триAступеневою тощо. При вирішенні питання про те, які ланкислід створювати на тому чи іншому щаблі управління, слід враAховувати обсяг робіт з виконання відповідних функцій. Це озAначає, що необов’язково на кожному щаблі управління поAвинні бути створені структурні підрозділи або посади длявиконання робіт з тієї чи іншої функції.

Важливим елементом структур управління є внутрішньо)структурні зв’язки. Вони становлять інформаційну основууправління. За їхньою допомогою передається інформаціяпоміж керівниками та структурними підрозділами, досягаєтьAся взаєморозуміння між учасниками управлінських процесівта здійснюється координація управлінської діяльності.

Здебільшого прийнято виділяти вертикальні та горизонAтальні зв’язки. В основі вертикальних зв’язків лежать відноAшення підпорядкування. Зв’язки цього типу встановлюютьсяміж керівниками, структурними підрозділами і окремимипрацівниками управління в тих випадках, коли одні з них маютьправо віддавати розпорядження, а інші — повинні їх виконуAвати. Вертикальні зв’язки встановлюються між керівниками таїхніми підлеглими. Горизонтальні зв’язки базуються на відноAшеннях взаємозв’язку чи взаємозалежності та встановлюютьсяміж рівноправними керівниками та структурними підрозділаAми, що тісно взаємодіють у процесі управлінської діяльності.

Структура управління звичайно зображується у виглядісхем, при цьому ланки управління зображують прямокутникаAми, а зв’язки — лініями.

134

9.2. Характерні риси організаційної структури державного управління

Організаційна структура державного управління — це компоAнент системи державного управління, зумовлений її суспільноAполітичною природою, соціальноAфункціональною роллю, ціляAми та змістом, який об’єднує в собі певну сукупність державнихорганізацій, їхній персонал, матеріальні та інформаційні реAсурси, що виділяє та витрачає суспільство на формування тареалізацію державноAуправлінських впливів і підтриманняжиттєздатності самого суб’єкта управління.

Органи державної влади, що характеризуються однаковиморганізаційноAправовим статусом і однорідністю здійснюванихуправлінських функцій, позначають поняттям «ланка державAноAуправлінської системи» (міністерства, інші центральні орAгани виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо).

Системним елементом організаційної структури виступає органдержавної влади, пов’язаний із формуванням і реалізацією дерAжавноAуправлінських впливів. Він є одиничною структурою влаAди, формально створеною державою для здійснення закріпленихза нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено констиAтуційний поділ влади по горизонталі та вертикалі, організаційнаструктура державного управління набирає певної конфігурації.

Наступним елементом, що формує організаційну структуру,є організаційні зв’язки між суб’єктами управління. Можна виAокремити три види зв’язків в організаційній структурі державAного управління:

• субординаційні (підпорядкування згори донизу, від керуюAчого до керованого);

• реординаційні (знизу догори, від керованого до керуючого);• координаційні (підпорядкування на одному рівні, між двоA

ма та більше суб’єктами, що не виключає того, що загалом воAни можуть перебувати на різних рівнях в ієрархічно організоAваній системі управління).

Субординаційні зв’язки в організаційній структурі державAного управління можуть передбачати:

– виключну компетенцію вищого за організаційноAправоAвим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;

– безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;– функціональне або методичне підпорядкування;– право затвердження проекту рішення;– підконтрольність;– підзвітність.

135

Реординаційні зв’язки передбачають:– певну самостійність нижчого за організаційноAправовим

статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішеннябез їх попереднього узгодження з вищим за організаційноAпраAвовим статусом органом, а останній має право скасовувати чипризупиняти ці рішення);

– право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;– право плановоAбюджетної ініціативи;– право структурноAштатної ініціативи;– право представлення для призначення на посаду;– право органу, нижчого за організаційноAправовим статусом

брати участь у підготовці рішень органу вищого за статусом;– право органу, нижчого за організаційноAправовим статуA

сом на консультативне погодження з ним підготовленого виAщим органом проекту рішення;

– право й обов’язок не виконувати незаконний, особливозлочинний, наказ.

Координаційні зв’язки базуються на взаємній зацікавленостірізних органів державної влади (та органів місцевого самоврядуAвання) в узгодженні своїх управлінських впливів або на одині той самий об’єкт або на різні об’єкти і можуть передбачати:

• створення й функціювання спеціальних координаційнихорганів управління;

• проведення координаційних нарад;• регулярний обмін інформацією, насамперед плановою

й обліковою;• прийняття одночасних спільних рішень.Порядок відповідальності органів, які мають поміж собою

координаційні зв’язки (або взагалі елементів механізму дерAжави та елементів державного апарату), може бути передбачеAний як нормативними рішеннями вищих за організаційноAпраAвовим статусом органів, так і спільним рішенням.

9.3. Основи побудови організаційних структурпублічного управління

Побудова організаційної структури державного управлінAня, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та гориAзонтальні зв’язки, форма зв’язків формуються під впливом якзовнішніх, так і внутрішніх об’єктивних і суб’єктивних умові факторів, а саме:

• конституційно визначеної форми держави;

136

• конституційно визначених функцій держави, а такожцілей і функцій державного управління;

• демократизму та стилю державного управління;• державної політики;• стану та розміщення об’єктів управління;• компетентності управлінських кадрів;• інформаційного забезпечення державного управління.В організаційних структурах, зокрема державного управA

ління, використовують такі організаційні схеми: лінійна;функціональна; лінійноAфункціональна або штабна; програмAноAцільова; матрична. Різноманітність організаційних схеморганізаційних структур ще більше посилюється, якщо братидо уваги відмінність у розмірах, складності та сфері діяльностіреальних об’єктів та суб’єктів управління. Однак, незалежновід різноманітності реальних об’єктів і систем управління ними,в їх побудові можна спостерігати належність постійних зв’язAків, закономірностей.

Три класичні типи структур управління: лінійну, функціоAнальну та лінійноAфункціональну зображено на рис. 2–4.

Лінійна структура управління (рис. 2) створюється на осAнові побудови апарату управління лише із підпорядкованихелементів. Ланки кожного низового рівня перебувають у відноAшенні безпосередньої лінійної підлеглості до керівника наAступного, вищого рівня. Кожен працівник у лінійній структуріпідлеглий і підзвітний лише одному керівникові, і тому пов’яAзаний з вищою ланкою управління тільки через нього. Такимчином, в апараті управління створюється ієрархія підлеглостіта відповідальності, що є при лінійній структурі єдинимі домінуючим типом організаційних відносин. Лінійна струкAтура управління базується на єдиноначальності (одна особа зоAсереджує у своїх руках керівництво усією сукупністю операAцій, що мають одну мету) та єдності розпоряджень (переданняобов’язкових для виконання команд кожній з ланок одногорівня тільки від одного керівника).

Лінійний керівник кожної зі структурних ланок відповідаєзгідно з принципом єдиноначальності, за весь обсяг діяльностітого підрозділу, який йому підлеглий, та поряд з загальним керівAництвом здійснює виконання всіх функцій управління на об’єкті,який йому доручено. Це веде до централізації повноважень повідношенню до прийняття стратегічних та поточних рішень. ІнAформація при цьому передається лише двома взаємопов’язаниминапрямками — згори донизу та знизу догори, згідно з управлінсьAкою ієрархією, без охоплення горизонтальних комунікацій.

Лінійна структура є логічно найбільш стрункою та форAмально визначеною, але разом з тим найменш гнучкою. Її виAкористання має сенс тоді, коли коло вирішуваних завдань маAле, а самі завдання доволі нескладні і можуть бути вирішені нанайближчих вищих щаблях. Тому лінійна структура орієнтуєкерівників переважно на вирішення оперативних питань та наотримання поточних ефектів. Як правило, вона чітко функціоAнує при стабільних завданнях, виконанні операцій, що повтоAрюються, але важко пристосовуються до нових цілей. ГоловAний недолік лінійної структури — слабка координація ланок,що підлеглі одному керівникові, а також те, що керівник повиAнен бути компетентним в усіх питаннях роботи підлеглих йомуланок.

Функціональна структура управління (рис. 3) будується наоснові поділу управлінської праці. Сутність поділу праці поляAгає в тому, що кожна ланка даної системи управління здійснюєвизначену функцію.

137

Рис. 2. Лінійна система управління

Керівникорганізації

Керівникпідрозділу

Керівникпідрозділу

Виконавецьпідрозділу

Виконавецьпідрозділу

Виконавецьпідрозділу

Виконавецьпідрозділу

Виконавецьпідрозділу

Рис. 3. Функціональна система управління

Керівникорганізації

ВиконаAвець 1

Функціональнийкерівник 1

Функціональнийкерівник 3

Функціональнийкерівник 2

ВиконаAвець 5

ВиконаAвець 4

ВиконаAвець 3

ВиконаAвець 2

138

Функціональна спеціалізація апарату управління значнопідвищує його ефективність. Замість універсальних керівниAків, що мають розбиратися у виконанні всіх функцій управлінAня, формується апарат фахівців (функціонерів), компетентниху своїй сфері, що мають штат співпрацівників, які відповідаютьза доручену ділянку праці. За такої структури функціональнікерівники спеціалізуються на виконанні окремих функційуправління: один відповідає за планування, інший — за логістиAку тощо. На рис. 3 кожен із трьох функціональних керівниківможе давати доручення усім п’яти виконавцям. Керівнівказівки стають більш кваліфікованими, але порушуєтьсяпринцип єдності розпоряджень, оскільки нижчі ланки не знаAють, чиї розпорядження виконувати в першу чергу, а також якїх узгоджувати поміж собою.

Функціональна структура управління сприяє кращомувирішенню окремих завдань, водночас вона розриває управAлінський процес, який є єдиним за своєю природою. Недолікифункціональних структур виявляються особливо виразно тоді,коли вирішуються питання перспективного розвитку організації.

На практиці найбільше поширення отримала структурауправління, яка дістала назву лінійно)функціональної (аболінійно)штабної) і є поєднанням лінійного та функціональноAго управління (рис. 4).

Штаб — це термін, що взятий із воєнної термінології. ВперAше лінійноAштабні структури були запропоновані Файолем. Заоснову бралася лінійна структура. Штабні служби повинні буAли призначатися для вивчення відповідних проблем задля наAдання допомоги лінійному керівництву при прийнятті рішенAня. Необхідність у допомозі фахівців може виникнути на

Рис. 4. ЛінійноAштабна структура управління

Керівникорганізації

Лінійний керівник0

Лінійний керівник

Штаб 1 Штаб 1

Виконавець1

Виконавець2

Виконавець3

Виконавець4

Виконавець5

139

будьAякому з рівнів управління. Роль штабу в українськійпрактиці почасту здійснює секретаріат відповідного керівника.

ЛінійноAфункціональна структура забезпечує новий поділпраці, за якого лінійні ланки управління покликані прийматирішення та розпоряджатися, а функціональні — консультуваAти, інформувати, планувати, тобто збирати інформацію, щоможе допомогти лінійному керівникові при прийнятті рішень.При цьому зв’язки «керівник — підлеглий» будуються заієрархічною лінією таким чином, щоб кожен працівник бувпідзвітний лише одній особі. Керівники функціональнихпідрозділів здійснюють методичне керівництво за реалізаціїфункцій управління та впливають на підрозділи за формальноївідсутності розпорядницьких прав. Штаби готують кваліфікоAвані управлінські рішення, але затверджує та передає їх нанижчі щаблі лінійний керівник.

ЛінійноAштабні структури тривалий час переважали припобудові організаційних структур управління підприємствамиі установами. Вони особливо ефективні для організацій, що функAціонують у стабільному режимі та мають рівномірний розвиток,не мають сторонніх впливів з боку навколишнього середовища.Горизонтальні зв’язки в таких випадках установлюються навідносно тривалий час і їх регулювання не потребує додаткоAвих втручань вищих органів управління.

Однак за появи нових нестандартних проблем, значна часAтина яких потребує прийняття творчих рішень (спільними зуAсиллями фахівців різних підрозділів), порушується стабільAність функціювання системи управління. До таких проблемвідносять: перехід на випуск суттєво нової продукції або доAкорінне змінювання технології, використання принципово ноAвих шляхів розвитку (технічне переозброєння, реконструкція,цільова переорієнтація), вирішення оригінальних або особлиAво складних конструкторських, технологічних, економічних,політичних організаційних завдань. При їх виникненні поAтрібно перерозподілити горизонтальні зв’язки або знову їхсформувати.

Постійна необхідність у злагодженому прийнятті рішень навищому щаблі управління (через різноманітність і різнохаракAтерність горизонтальних зв’язків) веде до значної затримки терAмінів реалізації цілей, зниження якості рішень, що приймаютьAся, різкого збільшення витрат на управління та запровадженняйого результатів у життя. Під час вирішення проблемних завAдань функціювання організації, пов’язаних з переорієнтацією

140

цілей або зміною шляхів їх досягнення, лінійноAфункціональнаструктура управління стає неефективною.

Із розвитком систем управління виникли нові види органіAзаційних структур, серед яких найбільш поширеними є прогAрамноAцільові, матричні та дивізійні типи структур.

Програмно)цільова структура управління — особливийтип структури, що є подібним до лінійноAфункціональної струкAтури, доповнює її, але не є ідентичним їй (рис. 5). Сутністьі призначення програмноAцільових структур визначаютьсякомплексним підходом до об’єкта управління, який розгляAдається як єдина цілісна система з наголошенням на виявленAні в ній взаємних зв’язків і залежностей, що спрямовані на доAсягнення кінцевої мети системи.

Реалізація поставленої мети забезпечується виконанням відпоAвідними операційними (виробничими) та управлінськими ланкаAми комплексу робіт та заходів. Цей комплекс являє собою програAму, в якій заздалегідь виявлені обсяг, якість і термін виконання.

Формування програмноAцільової структури управліннявідбувається з урахуванням умов та вимог, що обумовлюють її

Рис. 5. Схема зв’язків за програмноAцільової структури

Орган управління вищого рівня

Органуправліннясереднього

рівня

Органуправліннясереднього

рівняСпеціальний(цільовий) орган

управління

Органуправління

нижчогорівня

Органуправління

нижчогорівня

Органуправління

нижчогорівня

Органуправління

нижчогорівня

Умовні позначення: –––– вертикальні зв’язкиA A A A горизонтальні зв’язки

141

складові, характер і зміст зв’язків поміж ними з урахуванняммеханізму функціювання системи.

Деякі фахівці зі сфери побудови організаційних структуруправління вважають, що, оскільки програмноAцільова струкAтура діє в межах системи управління, що склалася, то маютьбути збережені встановлені вертикальні зв’язки керівництва —підлеглості. Таким чином, зв’язки органів програмноAцільовоїструктури з усіма підрозділами та виконавцями, що входятьу функціональну структуру, є перш за все функціональними.Це забезпечує єдність розпоряджень з боку вищого керівництAва організації, запобігає виникненню серйозних суперечностейпри виконанні різних програм, робить роботу системи стійкоюв умовах різноманітних цілей, що змінюються.

Основу програмноAцільової структури становить спеціальAний орган управління, призначений для формування, коордиAнування та регулювання всіх горизонтальних зв’язків, яківідносять до даної програми (рис. 5). Цей орган програмноAцільової структури інтегрує горизонтальні зв’язки залежно відконкретних умов функціювання та змісту керованих програм.Його функції, повноваження та відповідальність зумовлюютьAся статусом особи, що його очолює та здійснює процес управAління програмою, — керівника програми.

Перерозподіл функцій поміж органами лінійноAфункціональAної та програмноAцільової структур призвів до виникненняматричної структури, що застосовується нині в цілій низціорганізацій, зокрема таких, що здійснюють інноваційну діяльAність. При матричній схемі організаційної структури виконаAвець має двох або більше керівників, яким він підлеглий. ВиAконавець (за програмою або проектом) перебуває в точціперехрестя міжфункціональних зв’язків, що регулюються яккерівником програми, так і лінійними керівниками. Це переAхрестя організаційних зв’язків надає організаційній структуріматричний характер. У матричній моделі взаємодія лінійноAфункціональної і програмноAцільової структур зберігає всю суAкупність інформаційних зв’язків, що притаманні механізмууправління та не суперечать принципу єдиноначальності,оскільки вертикальноAлінійне керівництво функціональнимиорганами обох структур зберігається за одними й тими самимирівнями управління. Матричний тип структури управліннявикористовується в організаціях зі складним характеромробіт, а також для забезпечення висококваліфікованих послуг таекспертизи в галузі науки і техніки. Найбільшого поширення

142

матрична структура отримала в науковоAдослідних і проектнихорганізаціях, де виконавці можуть бути підлеглими керівниAкові підрозділу, наприклад, начальнику комплексного проекAтування та керівникові проекту, у виконанні якого він береучасть. При матричній структурі керівник проекту або програAми може виступати в кількох ролях, а саме:

1) як функціональний керівник; йому не підлеглий персоAнал підрозділів, який зайнятий у виконанні проекту; його повAноваження обмежуються інформуванням, консультуваннямі плануванням;

2) як лінійний керівник; для розроблення проекту створюєтьAся спеціальний підрозділ, до складу якого входять особи, відоAкремлені від інших підрозділів, і передаються тимчасовов повне розпорядження керівникові проекту;

3) як лінійний керівник за одними функціями і функціональ)ний — за іншими. Наприклад, керівник проекту не має права навирішення таких питань, як приймання та звільнення з роботи,визначення рівня заробітної плати осіб, що зайняті в роботі надпроектом. Але він має право на видачу завдань, установленнятермінів виконання робіт, принципів виконання робіт та їхоцінювання, може встановлювати розміри премій, пов’язанихіз цим проектом.

Перелічені типи структур належать до ієрархічного типуорганізації управління, до яких належить також так званадивізійна структура (від англ. division — відділення), першірозробки якої відносять до 20Aх років, а пік практичного викоAристання — до 60–70Aх рр. XX ст. Необхідність нових підходівдо організації управління була зумовлена різким збільшеннямрозмірів підприємств, диверсифікацією їх діяльності та ускладAненням технологічних процесів в умовах зовнішнього середоAвища, яке динамічно змінюється. Першими перебудову струкAтури за цією моделлю почали великі організації, які в межахсвоїх підприємствAвелетнів (корпорацій) почали створювативиробничі відділення, надавши їм деякої самостійностіу здійсненні оперативної діяльності. Водночас адміністраціязалишила за собою право жорсткого контролю по загальнокорAпоративних питаннях стратегії розвитку, науковоAдосліднихрозробок, інвестицій тощо. Тому такий тип структури характеAризують почасту як поєднання централізованої координаціїз децентралізованим управлінням (децентралізація при збереAженні координації та контролю).

143

Ключовими фігурами в управлінні організаціями з дивізійноюструктурою стають не керівники функціональних підрозділів,а менеджери, які очолюють виробничі відділення. СтруктуриAзація організації за відділеннями здійснюється за одниміз трьох критеріїв: 1) за продукцією, що випускається, або запослугами, які надаються (спеціалізація за продуктом виробAництва); 2) за орієнтацією на споживача (спеціалізація за споAживачами); 3) за територіями, що обслуговуються (регіональAна спеціалізація). Такий підхід забезпечує щільнішийвзаємозв’язок виробництва зі споживачем, суттєво прискорюAючи реакцію виробництва на зміни, що здійснюються у зовAнішньому середовищі.

Поза тим дивізійні структури управління призвели до зросAтання кількості ієрархічних рівнів у вертикалі управління.Почасту вони потребують формування проміжних рівнів менеAджменту для координування роботи відділень, груп тощо. ДубAлювання функцій управління на різних рівнях врештіAрештпризводить до збільшення управлінського персоналу та коштівна його утримання.

Нині визнано, що різні модифікації ієрархічних структур недають змогу вирішувати проблеми координації функціональAних ланок по горизонталі, підвищення відповідальності та поAширення повноважень керівників низових та середніх щаблів,вивільнення вищого ешелону від оперативного контролю. ВідAтак був потрібний перехід до більш гнучких структур, більшпристосованих до динамічних змін і вимог виробництва.

Таким типом структур є органічний тип, тобто такий типструктури управління, який характеризується індивідуальноювідповідальністю кожного працівника за загальний результат.Структури управління органічного типу зовні схожі на ієрарAхічні структури. Відмінність між ними полягає не в зовнішньоAму вигляді, а у функціюванні.

Порівняння ієрархічного та органічного типів структуруправління звичайно здійснюється за кількома параметрами.Деякі з них наведені у табл. 1.

Різновидом органічного типу структур є проектні, матричAні, програмноAцільові, бригадні форми організації управління.

Вибір того чи іншого типу структури залежить від конкAретного органу, організації, установи, підприємства тощо,його масштабу, цілей, завдань, виду діяльності та інших факAторів.

144

9.4. Централізація та децентралізація у структурнійорганізації державного управління

Формування демократичної моделі управління, становленAня громадянського суспільства можливі лише за умови оптиAмального співвідношення централізації та децентралізаціїу сфері публічного управління. Механізм взаємодії централіAзації і децентралізації виступає відправною передумовою ефекAтивності та конструктивності управління.

Централізація в управлінні фактично підкреслює замкAненість (закритість) системи управління, коли воно будуєтьсяз єдиного центру в напрямі «згори донизу» з дотриманням суAворих принципів єдності та чіткості розпорядництва. ХаракAтерними рисами централізації є збільшення кількості рівнівв управлінській ієрархії, зосередження прийняття більшостірішень на верхніх рівнях управління, обмеження участі оргаAнів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень.

Децентралізація в управлінні, навпаки, підкреслює відкриAтість системи управління для рішень «знизу». Багато локальAних рішень можуть прийматися на середніх і нижчих рівняхорганізаційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, якафункціює як єдине ціле. У теорії та практиці державного будівAництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

1) децентралізація демократична, коли йдеться про переданAня частини державної виконавчої влади на рівень населення

Таблиця 1

Параметр порівняння Ієрархічний тип Органічний тип

Концепція побудови Чітко визначена

ієрархія Ієрархія (відсутність

ієрархії)

Тип керівництва Моноцентричний,

постійний

Поліцентричний, зміналідерів відносно ситуаA

цій

Формалізація стосунків

Чітко визначеніобов’язки і права

Зміна системи нормі цінностей

Організація праціЖорсткий поділ

функцій Тимчасове закріплення

функцій за групами

Джерело ефективності

Раціонально запроAектована структура

Розвиток персоналу,самоорганізація,

ініціатива працівників

145

відповідних адміністративноAтериторіальних одиниць (теритоAріальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіальAних колективів) та тих органів, які воно обирає (органів місцеAвого самоврядування);

2) децентралізація адміністративна (іноді її називають «деAконцентрація»), коли йдеться про створення на місцях спеціальAних урядових органів (місцевих державних адміністрацій,префектур, урядових комісаріатів тощо), які становлять такзвану урядову або виконавчу вертикаль.

У різних країнах поAрізному застосовують означені формидецентралізації влади. Так, Велика Британія відома як батьAківщина такого управління на місцях, головною особливістюякого є вимога самостійності громад і більш значущих спільAнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевимисправами в межах законів, але без втручання державної адміAністрації, органи якої на місцях відсутні. Цим шляхом ідутьтакож США, Канада, Австралія та деякі інші країни. У спеAціальній літературі такий тип місцевого управління, що склавAся у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято називатианглосаксонським, або класичним, типом місцевого самовряAдування.

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії тадеяких інших європейських країнах. Його характерною ознаAкою є те, що поряд із місцевим самоврядуванням на місцяхстворюються та діють урядові периферійні структури — преAфектури, комісаріати, однією з найважливіших функцій якихє здійснення так званої адміністративної опіки відносно місцеAвого самоврядування, його органів і посадових осіб. Цей типмісцевого управління має назву французького, або континенAтального.

Упродовж багатьох десятиліть панівним принципом побуAдови державної влади в СРСР, до складу якого входила й УкAраїна, був принцип її єдності, який зумовлював, своєю чергою,єдність системи рад як органів цієї влади. Тому місцеві радибули конституйовані як органи єдиної державної влади в меAжах відповідних адміністративноAтериторіальних одиниць (обAластей, районів, міст, селищ, сіл) і розглядались у теорії тапрактиці державного будівництва радянських часів, з одногобоку, як органічна частка, елемент цієї влади, проводир її ріAшень на місцях, тобто як певна урядова адміністрація, а з інAшого — як організація місцевого населення, що покликанавирішувати «всі питання місцевого значення», тобто як органи

146

місцевого самоврядування. Цей тип організації управління намісцях дістав назву радянського. До того ж, виконавчі органимісцевих рад, як вже зазначалося, перебували в подвійномупідпорядкуванні, тобто входили до урядової вертикалі.

Отже, перед кожною державою, яка стає на шлях демокраAтичного розвитку, завжди постає питання, яка форма децентраAлізації, який тип організації управління на місцях є більшприйнятним для неї з огляду на конкретні обставини політичAного, економічного, соціальноAкультурного характеру. В УкAраїні застосовується метод децентралізації влади на основімісцевого самоврядування.

Централізація в державному управлінні покликана внестиорганізуючий момент у функціювання органів державної влаAди, спрямовувати їхню діяльність у річище реалізації єдиноїдержавної політики. Однак надмірна централізація, локалізуюAчи прийняття рішень на вершині державної піраміди, пригніAчуючи ініціативу місцевих органів виконавчої влади у виробAленні управлінських механізмів, слабо враховуючи інтересиокремих регіонів, територіальних громад, колективів, органіAзацій, не може забезпечувати ефективності та конструктивAності управління. Така ситуація спостерігається в Україні, щонадає особливої актуальності проблемі децентралізації дерAжавного управління. Практика доводить, що за умов посиленAня централізації законодавство часто не спрацьовує внаслідоквідсутності належної взаємодії між органами виконавчої владирізних рівнів, а це зумовлює дезінтеграційні тенденції в різнихсферах суспільної життєдіяльності.

Децентралізація є характерним явищем для сфери сучасногодержавного управління і зумовлена об’єктивними та суб’єкAтивними факторами. Проблема децентралізації в Україні сталаактуальною внаслідок недосконалості розподілу управлінсьAких функцій і повноважень поміж органами виконавчої владирізних організаційноAправових рівнів.

Система управління, в якій гармонійно враховані принципицентралізації та децентралізації (досягнуто оптимальної проAпорції між ними), є, по суті, відкритоAзакритою. Реальне здійсAнення державного управління постає як органічне переплеAтіння централізації та децентралізації. Роль децентралізаціїпостійно підсилюється, що становить загальну закономірністьраціонального, конструктивного й ефективного управління.Однак перекоси в бік децентралізації також є небезпечними,оскільки можуть зумовити деструктивність діяльності місцеAвих органів виконавчої влади.

147

Співвідношення централізації та децентралізації у сфері дерAжавного управління є не просто сумою двох складових, в якихзбільшення одного елемента тягне за собою зменшення іншого.У цих відносинах має бути певний оптимум, а відповідно, переAбудова державного механізму має включати рішення, які незміцнювали б централізацію на шкоду децентралізації, а зміцAнювали шляхом організаційноAправового забезпечення процесцентралізації і децентралізації в державному управлінні.

Конституційна модель організації влади в Україні з урахуAванням принципів централізації і децентралізації зафіксованав VI і ХІ розділах Конституції України. У VI розділі КонстиAтуції України, де конкретизуються принципи державного управAління, відповідно до яких воно має один вищий орган у системіорганів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України, якийзабезпечує загальне спрямування діяльності з організації виAконання законодавчоAнормативних актів і якому підпорядкоAвуються всі інші органи виконавчої влади. Деконцентраціявлади здійснюється через утворення територіальних підроздіAлів центральних органів і місцевих державних адміністрацій,а децентралізація — шляхом запровадження елементів місцеAвого самоврядування на всіх рівнях адміністративноAтеритоAріальних одиниць. Розв’язати проблему оптимального тараціонального поєднання централізації і децентралізації на поAточному етапі державного будівництва покликана адміністраAтивна реформа в Україні.

9.5. Унітарна та федеративна організації державногоуправління

Визначальним фактором побудови організаційної структуридержавного управління виступає державний устрій. Форма дерAжавного устрою — це спосіб територіальноAполітичної організаAції держави. Основними формами державного устрою є унітарAна і федеративна держава.

Унітарна держава — держава, де всі або переважна більAшість вищих територіальних одиниць якої не мають державногостатусу. Територія унітарної держави складається з адміністAративноAтериторіальних або політикоAтериторіальних одиAниць, яких, за окремими винятками, не наділяють власнимправовим статусом, а статус органів державної влади та оргаAнів місцевого самоврядування, які здійснюють управління

148

в межах цих одиниць, визначають актами чинного законодавAства центральної влади. Як форму державного устрою її харакAтеризують такі ознаки:

• єдина територія (існує адміністративний поділ, але адмініAстративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деAяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) —національної, територіальної, культурної);

• єдина конституція, що діє на всій території країни безбудьAяких обмежень;

• єдина система вищих органів державної влади — главадержави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких поAширюється на всю територію країни;

• єдина система права і судова система (зокрема, єдине гроAмадянство);

• єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та іншісистеми.

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційноїструктури державного управління, прямий або непрямийконтроль над місцевими органами влади та органами місцевоAго самоврядування. При цьому централізм виявляється різноюмірою та в різних формах, аж до призначення центральнимиорганами своїх представників для управління адміністративAноAтериторіальними одиницями замість виборчих органів влаAди. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виAборні органи місцевого самоврядування, яким держава делегуєвиконання частини своїх функцій: збирання місцевих податAків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров’я тощо.

Федеративна держава — союзна держава, яка складаєтьсяз відносно самостійних, з політичного та юридичного поглядівдержавних утворень як членів (суб’єктів) федерації.

Федеративну державу характеризують такі ознаки:• вона має федеративноAтериторіальний поділ (територія

складається з територій членів федерації; суб’єкти федераціїможуть мати свій адміністративноAтериторіальний поділ);

• суб’єкти федерації володіють відносною юридичною, поліAтичною й економічною самостійністю;

• суб’єкти федерації не володіють суверенітетом у повномуобсязі і, як правило, не мають права на односторонній вихід ізфедерації;

• суб’єкти федерації можуть мати власні конституції, полоAження яких не суперечать конституції федерації;

• суб’єкти федерації мають своє законодавство, мають правовидавати законодавчі та інші нормативні акти (вони мають

149

юридичну силу на території цього суб’єкта федерації, навідміну від федеральних законодавчих актів, що мають юриAдичну силу на території всієї федерації);

• суб’єкти федерації мають свої системи органів законодавAчої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем воAни є відповідними підсистемами; порядок їх організації, проAцедури та межі юрисдикції визначає федеральна конституція).

У федеративній державі передбачається розмежування комAпетенції між федеральними органами влади й органами владисуб’єктів федерації та висока самостійність останніх у побудовіорганізаційних структур.

Зазвичай конституція федерації встановлює перелік повноAважень, які належать до відання федерації. Усі інші питанняналежать до відання її суб’єктів. У федеративній конституціїможе встановлюватися також перелік питань спільного віданAня. Обсяг прав і повноважень суб’єктів федерації залежить відісторичних традицій, рівня розвитку та інших факторів.Рівність суб’єктів федерації є обов’язковою умовою федерації.

Кожна держава має свою історію становлення та розвитку,в якій міграція населення, міжосібні обміни, етнічні процесита інші явища сформували її сучасний національний склад.У цьому зв’язку забезпечення гармонійного та стабільного розAвитку суспільства зумовлює необхідність враховування націоAнальних компонентів при побудові організаційної структуридержавного управління.

Державний устрій, який полягає в розподілі влади по вертиAкалі, покликаний постійно і неухильно зближувати владу і люAдину, надавати можливість кожному громадянину, незалежновід його національних ознак, завжди й усюди брати активнуучасть у процесах державного управління. У цьому контекстіслід пам’ятати про значення розвитку місцевого самоврядуAвання. Його прив’язка до місця проживання людей дає їм змоAгу в його межах вирішувати переважну більшість питань пракAтичної реалізації своїх інтересів, зокрема національнихі культурних.

Зіставляючи наведені визначення унітарної і федеративноїдержав із конституційною моделлю устрою влади в Україні,неважко побачити, що Україну слід віднести до держав унітарAного типу, хоча в її складі є одна територіальна одиниця з елеAментами автономії — Автономна Республіка Крим.

150

Засвоєні поняття

Публічне управління, теорія управління, практика управ)ління, принципи правильної організації управлінської праці,адміністративний підхід, мотивація, концепція управління,системний підхід, система управління, державне управління,система державного управління, принципи державного управ)ління, адміністративний аспект державного управління, цілідержавного управління, функції державного управління,структура управління, централізація в управлінні, децент)ралізація в управлінні, унітарна держава, федеративна дер)жава.

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. Назвіть основні теорії та школи управління. Короткосхарактеризуйте їх.

2. Схарактеризуйте явище «управління» з позицій системAного підходу.

3. Схарактеризуйте два методологічні підходи до формуAвання цілей управління соціальними системами.

4. Наведіть три визначення поняття «державне управління».5. У чому відмінність між європейським і американським

баченням державного управління?6. Наведіть специфічні риси сучасного державного управA

ління.7. Охарактеризуйте принципи державного управління.8. Обґрунтуйте вимоги та підходи до формування «дерева»

цілей державного управління.9. Визначте співвідношення цілей державного управління

та їх ресурсного забезпечення.10. Виділіть основні види функцій і обґрунтуйте функціональA

ну структуру державного управління.11. Окресліть суттєві риси організаційної структури дерA

жавного управління.12. Оцініть переваги і недоліки унітарної побудови органіA

заційної структури державного управління.13. Перерахуйте умови та фактори впливу на побудову сисA

теми державного управління.14. Поясніть відмінність між поняттями «функції державA

ного управління» та «управлінські функції органів державноївлади».

151

15. Оцініть переваги та недоліки федеративної побудови орAганізаційної структури державного управління.

16. Схарактеризуйте відмінність поміж основними органіAзаційними структурами, що застосовуються у публічному управAлінні.

17. Якою є сутність поняття «структура управління»?

КОНТРОЛЬНІ ТЕСТИ

Тест 1. Біхевіористична школа (з 1950 р. — і донині) з погля)ду поведінки, з чотирьох основних напрямів у розвитку теоріїта практики управління підхід належить до такого:

а) школи в управлінні;б) процесний підхід;в) системний підхід;г) ситуаційний підхід.

Тест 2. Кількість принципів продуктивної праці Г. Емерсо)на є такою:

а) дванадцять;б) чотири;в) шість;г) вісім.

Тест 3. Принципи правильного функціювання органівуправління сформулював такий учений:

а) Ф. Тейлор;б) А. Гастєв;в) М. Вебер;г) А. Файоль.

Тест 4. Професіоналізм у сфері менеджменту є характер)ним для такого підходу в теорії управління:

а) теорії людських відносин;б) теорії вдоволення;в) процесуальних теорій;г) адміністративного підходу (теорія бюрократії).

Тест 5. До мотиваційної теорії людських відносин К. Алдер)фера не включено такий вид потреб, як:

а) сексуальні потреби;

152

б) життєві (фізіологічні потреби і потреби безпеки);в) потреби взаємин (потреба в міжособистісних стосунках);г) потреби зростання (потреби самореалізації та поваги).

Тест 6. Означення: «...розглядає відчуття людей щодо став)лення до них на робочому місці...» характеризує таку теоріюуправління, як:

а) теорію сподівання;б) теорію справедливості;в) біхевіористичну теорію;г) теорію людських відносин.

Тест 7. Визначення: «внутрішня впорядкованість, узго)дженість взаємодії елементів системи, що виявляється, на)приклад, в обмеженні різноманітності стану елементів у рам)ках системи» відповідає такому з понять системи управління:

а) стан системи;б) структура системи;в) організація системи;г) функціювання системи.

Тест 8. Хибним є таке твердження щодо специфіки дер)жавного управління як виду управління:

а) характер функціювання державної служби не може зміAнюватися;

б) у здійсненні спирається на владу — організаційну силусуспільства, здатну до примусу;

в) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управAлінському впливові його найважливіші явища, процесита взаємозв’язки;

г) діє системно, поєднуючи функціювання таких структур,як механізм держави, державний апарат, державну служAбу і публічні прояви суспільства.

Тест 9. Не є властивим для американської системи дер)жавного управління таке з наведених положень:

а) державне управління складається з багатьох галузейзнань, сфокусованих на процесах і функціях управAління;

б) концепція державного управління спирається на раціональAність і доцільність прийняття управлінських рішень;

153

в) державне управління ґрунтується на традиціях статутноAго права;

г) державне управління вважається виконавчим аспектомурядування.

Тест 10. Не відповідає сутності державного управліннятака з наведених рис:

а) державне управління завжди є організуючою діяльністю,в результаті якої виникають конкретні, управлінські засвоїм змістом відносини;

б) необхідною умовою виникнення управлінських відносинє наявність суб’єкта управління, що наділений державноAуправлінськими повноваженнями;

в) органи державної влади самостійно визначають основніцілі свого існування та діяльності;

г) державне управління здійснюється в чинному правовомуполі.

Тест 11. Положення: «Доступність державного управлін)ня для громадян; громадський контроль; судовий контроль задотриманням у процесах державного управління конститу)ційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод грома)дян» відповідає такому з наведених принципів державногоуправління:

а) поділу влади;б) публічності;в) демократизму;г) правової впорядкованості.

Тест 12. Зайвим є такий із наведених чинників впливу нахарактер функціональної структури державного управління:

а) сукупність цілей, завдань, функцій і повноважень держаAви, зокрема соціальна спрямованість держави;

б) стан розвитку громадянського суспільства;в) форма державного устрою;г) місцеперебування органів державного управління.

Тест 13. Вид зв’язків в організаційній структурі державно)го управління, що є невірним:

а) субординаційний;б) реординаційний;в) координаційний;г) персональний.

154

Тест 14. Характеристика «...створюється на основі побу)дови апарату управління тільки із підпорядкованих елемен)тів... є логічно найбільш стрункою та формально визначеною,але разом з тим найменш гнучкою» стосується такої струк)тури управління:

а) лінійної;б) функціональної;в) програмноAцільової;г) матричної.

Тест 15. В якій з наведених країн склався так званий кла)сичний тип місцевого управління:

а) Франції;б) Радянському Союзі;в) Великій Британії;г) Німеччині.

ТЕМАТИКА РЕФЕРАТІВ

1. Характеристика основних теорій і шкіл публічного управAління.

2. Процес впливу на соціум як предмет вивчення науки проуправління.

3. Характеристика сучасних підходів до управління.4. Державне управління як один із різновидів соціального

управління.5. Основні відмінності українського бачення державного

управління від європейського та американського.6. Розподіл влади в державному управлінні як запорука

утворення демократичної, правової організації державної влади.7. Співвідношення інтересів і цілей суб’єктивного фактора

та інтересів і цілей, що реалізуються державним управлінням.8. Цілі державного управління, правове та ресурсне забезA

печення їх досягнення.9. Про необхідність коригування функціональної структуA

ри державного управління.10. Основи побудови організаційних структур публічного

управління.11. Взаємодія процесів централізації і децентралізації як

передумова ефективності та конструктивності управління.12. Унітарна та федеративна організації управління. СучасA

на організація управління в Україні.

155

ЗАВДАННЯ ДО МОДУЛЬНОЇ КОНТРОЛЬНОЇ РОБОТИ № 2

1. Написати реферат на одну з тем, зазначених у переліку(див. Тематику рефератів) і визначену викладачем.

2. Користуючись тлумачним словником, дати тлумачен)ня трьох термінів з нижченаведеного переліку: моделюванняситуації, соціальна дистанція, ієрархічні структури, історичнаеволюція, ментальність, виконавча (урядова) вертикаль, юрисAдикція, подвійне громадянство, надцентралізація, логістика,принцип взаємного стримування та противаг, відкритістьфункціювання органів влади, підзаконний акт, дуалізм.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ТА РЕКОМЕНДОВАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Атаманчук Г. В. Управление — фактор развития. РазAмышления об управленческой деятельности.— М.: Экономика,2002.— 567 с.

2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления.—М.: Юрид. лAра, 1997.

3. Гастев А. Как надо работать (практическое введениев науку организации труда: 2Aе изд.).— М.: ВЦСПС, 1924.—116 с.

4. Гладун З. Поняття і зміст державного управління: адміAністративноAправовий аналіз.— Л., 1996.

5. Государственное и муниципальное управление: СпраAвочник.— М.: Магистр, 1998.

6. Державне управління: теорія і практика / За ред.В. Б. Авер’янова.— К.: Юрінком Інтер, 1998.

7. Керженцев П. М. Принципы организации: 2Aе доп. изд.—М.AП., Госиздат, 1923.— 203 с.

8. Конституція України.— К., 1996.9. Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуациA

онный анализ управленческих функций: В 2 т. / Пер. с англ.—М., 1981.— Т. 1.

10. Малиновський В. Я. Державне управління: Навч. посіб.—К.: Атіка, 2003.

11. Мельник А. Ф., Оболенський О. Ю., Расіна А. Ю., Гордієн)ко Л. Ю. Державне управління: Навч. посіб.— К.: Знання, 2004.

12. Нижник Н. Р., Машков О. А. Системний підхід в органіAзації державного управління: Навч. посіб. / За заг. ред. Н. Р. НижAник.— К.: ВидAво УАДУ, 1998.

156

13. Нижник Н. Р. ГосударственноAуправленческие отношеAния в демократическом обществе.— К., 1995.

14. Оболенский А. В., Барабашев А. Г. Государственнаяслужба (комплексный подход).— М.: Дело, 1999.

15. Оболенський О. Теорія системного підходу в державномууправлінні // Вісник УАДУ.— 1996.— № 3.

16. Основи держави і права: Навч. посіб. / За ред. А. М. КоAлодія, А. Д. Олійника.— К.: Либідь, 1998.

17. Рубцов В. П., Фіалко С. В. Державне будівництво тамісцеве самоврядування: Навч. посіб.— К.: Університет «УкAраїна», 2005.— 250 с.

157

Заліковий модуль 3

ЗМІСТ І ТЕХНОЛОГІЧНІ АСПЕКТИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Тема 10. ЗМІСТ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

10.1. Поняття та загальні риси управлінської діяльності

Органи державної влади та органи місцевого самоврядуванAня реалізують цілі та виконують функції державного управлінAня за допомогою управлінської діяльності.

Управлінська діяльність — сукупність вироблених історичAним досвідом, науковим пізнанням і талантом людей навичок,умінь, способів, засобів, доцільних вчинків і дій людини у сфеAрі управління.

Управлінська діяльність вирізняється інтелектуальним хаAрактером, що виражається в її спрямованості на вироблення,прийняття та практичну реалізацію управлінських рішень,покликаних змінювати в бажаному напрямі стан і розвиток суAспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність людей.Вона має бути здатною відображати соціальну дійсність і все,що відбувається в ній, розкривати наявні в ній ресурси, засобиі резерви, знаходити оптимальні способи її вдосконалення тапереведення на новий рівень.

За своїм предметом, з яким вона нерозривно пов’язана, управAлінська діяльність є інформаційною. Інформаційний характеруправлінської діяльності виявляється у необхідності постійноAго одержання, осмислення, систематизації, зберігання, видачіспеціальної і, насамперед, управлінської інформації.

Управлінська діяльність є складним соціальноAпсихоAлогічним явищем з чітко вираженою домінантою волі. Кожналюдина, що зайнята нею, практично постійно здійснює розуAмові та вольові операції аналізу, оцінювання, прогнозування,вибору, прийняття рішення, підпорядкування та виконання,команди і контролю тощо. Це створює в колективах органівдержавної влади й органів місцевого самоврядування особлиAвий соціальноAпсихологічний мікроклімат, що активно вплиAває на свідомість, почуття, життєві орієнтації людини і формуєпевний тип поведінки та діяльності.

Управлінська діяльність завжди виступає колективістською,оскільки здійснюється в колективі певного органу державної

158

влади чи органу місцевого самоврядування та водночас передбаAчає взаємодію з колективом людей в інших органах по вертиAкалі й горизонталі. У ній має місце спеціалізація за певнимипредметами, змістом і видами, яка вимагає кооперації з метоюдосягнення комплексної реалізації компетенції органу і загаAлом функцій державного управління.

Управлінська діяльність багатогранна за своїми проявами.Це і люди, і знання, й інформація, і технічні засоби, які утвоAрюють складне комплексне явище. Тільки зважене, збалансоAване залучення в дію всіх елементів управлінської діяльностіздатне надавати їй раціональності й ефективності.

Рисами державної управлінської діяльності також є: юриAдична заданість, чіткість і виразність. Тобто це діяльність, якувідповідні органи державної влади і посадові особи повинніздійснювати, причому так, як вимагається для реалізації комAпетенції кожного конкретного органу, а в ньому — кожної посадидержавного службовця. Тому більшість елементів управлінськоїдіяльності не тільки юридично описуються, а й «прив’язуються»до конкретних органів, закріплюються в їх правовому статусіу вигляді процесуальних норм.

10.2. Форми управлінської діяльності

Форми управлінської діяльності є зовнішніми, постійно і тиAпізовано фіксованими проявами практичної активності органівдержавної влади чи органів місцевого самоврядування з формуAвання та реалізації управлінських цілей і функцій та забезпеAчення їх власної життєдіяльності. Вони дають уявлення про те,що і як робиться в цих органах зі здійснення їх компетенції.

Розрізняють правові, організаційні, організаційноAправовіформи управлінської діяльності.

Правові форми управлінської діяльності фіксують управAлінські рішення і дії, які мають юридичний зміст (установленAня та застосування правових норм). Їх використовують головнопри підготовці, прийнятті й виконанні управлінських рішень.Для забезпечення ефективності управлінської діяльності важAливо, щоб основні дії, операції, прогнозні оцінки, експертизи,статистичні узагальнення, інформаційні відомості, соціологічAні дані, на яких базується те чи інше управлінське рішення,було чітко задокументовано, тобто представлено в належнійправовій формі.

159

У більшості випадків управлінські рішення є правовим акAтом, співвіднесеним з компетенцією органу, а також з чиннимиматеріальними і процесуальними правовими нормами. Рольправового акта в державному управлінні визначається тим,наскільки дотримано всіх правових процедур і вимог під часйого підготовки та прийняття і який реальний управлінськийпотенціал він має. Призначення правових форм, в які оформAляється все пов’язане з управлінським рішенням, полягає в заAбезпеченні та посиленні правового змісту правових актів з тим,щоб кожен із них завжди виходив із законодавства, приймавсяв режимі законності й забезпечував права, свободи та зобов’яAзання громадян.

Дотримання правових форм є необхідним також під час виAконання управлінських рішень. Це правила доведення рішеньдо виконавців, аж до їх підписів із зазначенням дати отриманAня; типові документи щодо оперативного і контрольного інфорAмування про хід виконання; акти перевірок і статистичні дані.

Організаційні форми управлінської діяльності пов’язані зіздійсненням певних колективних або індивідуальних дій (опеAративноAорганізаційних і матеріальноAтехнічних операцій), їхможна схарактеризувати як способи вільного колективного поAшуку оптимального варіанта вирішення якоїсь управлінськоїпроблеми.

На відміну від правової форми, де виражене одностороннєволевиявлення уповноваженого на реалізацію компетенції орAгану державної влади, в організаційних формах більше предAставлені різні погляди і підходи, обговорення та дискусії,компроміси й узгодження.

В управлінській практиці використовують такі організаційAні форми, як сесії, засідання, наради, конференції, оперативкитощо. Важливо, щоб при використанні організаційних форм їмнадавався управлінський зміст, який би зводився до того, щобзагальна узгоджена думка, сформульована в результаті колекAтивних пошуків, була таким же управлінським рішенням, які правовий акт.

Організаційно)правові форми констатують той факт, щов органах державної влади чи місцевого самоврядуваннябільшість правових форм є юридично коректними тільки в разіїх прийняття через встановлені організаційні форми. Так, оргаAнізаційні процедури діють відповідно до регламентів під часприйняття правових актів органами державної влади і місцевоAго самоврядування.

160

Використання форм управлінської діяльності має базуватисяна комплексному підході до організаційних і правових форм.Їх слід застосовувати в поєднанні з урахуванням сильнихі слабких сторін кожної з форм, диференційовано і конкретно,виходячи з управлінської проблеми та ситуації.

10.3. Методи управлінської діяльності

Методи управлінської діяльності — це способи і прийомианалізу й оцінювання управлінських ситуацій, використанняправових і організаційних форм, впливу на свідомість і повеAдінку людей у керованих суспільних процесах, відносинахі зв’язках.

Вони застосовуються у процесах управління за дорученнямдержави, тобто офіційно, а також у встановленому порядкуі мають відповідати таким вимогам:

• володіти здатністю формувати і забезпечувати реалізаціюуправлінських впливів;

• бути різноманітними і пристосованими для використанняв управлінні;

• бути реальними і гнучкими.Методи управлінської діяльності зазвичай класифікують за

двома основними групами:1) методи функціювання органів державної влади і місцевоA

го самоврядування;2) методи забезпечення реалізації цілей і функцій державA

ного управління.Методи функціювання органів державної влади та органів

місцевого самоврядування охоплюють способи, прийоми, дії(зокрема посадових осіб, залучених у процеси державного управAління), які пов’язані з підготовкою і реалізацією управлінськихрішень, а також здійсненням правової й організаційної дерAжавноAуправлінської діяльності. Ці методи забезпечують узгоAдженість, зумовленість, обґрунтованість і ефективність усіхуправлінських функцій, організаційних структур, форм, метоAдів і стадій управлінської діяльності.

Так, під час підготовки управлінських рішень використовуAють такі способи і прийоми дій:

• вивчення конкретних управлінських ситуацій на місцях,у керованих об’єктах;

161

• ознайомлення з досвідом вирішення подібного управлінсьAкого завдання;

• складання інформаційних записок;• аналіз статистичних матеріалів;• обґрунтування різних альтернатив вирішення проблеми

в умовах обмеженості ресурсів.У державному управлінні застосовують такі методи підгоA

товки управлінських рішень:• системний і функціональний аналіз;• методи прогнозування;• методи теорії ігор і статистичної теорії прийняття рішень;• імовірнісноAстатистичні методи;• математичне програмування;• економікоAстатистичне моделювання;• теорії масового обслуговування тощо.Велика група методів функціювання органів державної влаA

ди пов’язана з правовою й організаційною державноAуправAлінською діяльністю. Це методи роботи з інформацією, методиправотворчої, оперативноAвиконавчої та правоохоронної діяльAності, методи підготовки і проведення організаційних заходів,методи відбору управлінських кадрів, методи виконанняі контролю.

Методи забезпечення реалізації цілей і функцій державногоуправління — це прийоми, способи, операції стимулювання, акAтивізації та спрямування діяльності людини з боку органів дерAжавної влади чи місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб.

За аспектами впливу на інтереси та мотиви поведінки людиниі, відповідно, за змістом методи забезпечення реалізації цілейі функцій державного управління можна поділити на економічAні, соціальноAполітичні, адміністративні та моральноAетичні.

Економічні методи зумовлені роллю економічних інтересіву житті людей і, відповідно, в управлінських процесах. МожAливості придбання і розширення особистої власності, свободапідприємництва, діючі в суспільстві матеріальні стимули, хаAрактер і рівень оплати праці, інші економічні явища завждипривертають увагу людей, які оперують ними. Враховуючи це,органи державної влади можуть багато чого домогтись у реаліAзації цілей і функцій державного управління.

СоціальноAполітичні методи пов’язані з умовами праці, побуAту, дозвілля людей, наданням їм соціальних послуг, залученняму процес владовідносин, з розвитком громадської та політичноїактивності. Вони впливають на соціальноAполітичні інтереси

162

людей, їхній статус у суспільстві, можливості вільної самореаAлізації. Поглиблення демократизму держави об’єктивно ведедо зростання ролі цієї групи методів.

Адміністративні методи — це способи і прийоми, дії прямогоі обов’язкового визначення поведінки та діяльності людей з бокувідповідних керівних компонентів держави. Основними ознакаAми даних методів є: а) прямий вплив державного органу або посаAдової особи на волю виконавців через встановлення їхніх обов’язків,норм поведінки і надання конкретних вказівок; б) одностороннійвибір способу вирішення наявного варіанта поведінки, одноAзначне розв’язання ситуації, яке підлягає обов’язковому викоAнанню; в) безумовна обов’язковість розпоряджень і вказівок,невиконання яких може потягти за собою різні види юридичноївідповідальності. Адміністративні методи зумовлені необхідAністю регулювати розвиток небезпечних технологій і видівдіяльності з позиції інтересів людей, суспільства та природи.

МоральноAетичні методи займають одне з чільних місцьі ґрунтуються на зверненнях до гідності, честі та совісті людиAни. Вони включають заходи виховання, роз’яснення і популяAризації цілей та змісту управління, засоби морального заохоAчення і стягнення, врахування психологічних особливостейхарактеру і орієнтації людини. Їхній зміст полягає в тому, щобвиробити та підтримати певні переконання, духовні цінності,моральні позиції, психологічні установки щодо управлінняі тих дій, що необхідні для його здійснення.

Важливо не протиставляти методи управлінської діяльності,а застосовувати їх комплексно, вибірково, відповідно до обставин,характеру ситуацій і рівня поведінки людей. Кожен метод має своїпевні межі й у цих межах має залучатись у державне управління.

10.4. Стадії управлінської діяльності

Стадії управлінської діяльності — це послідовні етапи їїздійснення зі своїм особливим набором форм і методів. Стадіїмають логічний зв’язок і утворюють у сукупності певний циклуправлінських дій.

Виокремлюють сім стадій управлінського процесу. Це:1. Аналіз і оцінювання управлінської ситуації.2. Прогнозування і моделювання необхідних (і можливих)

дій щодо збереження та зміни стану управлінської ситуації(в суб’єкті та об’єктах державного управління).

163

3. Розробка необхідних правових актів або організаційнихзаходів.

4. Обговорення і прийняття правових актів і здійснення оргаAнізаційних заходів.

5. Організація виконання прийнятих рішень (правових і оргаAнізаційних).

6. Контроль за виконанням і оперативне інформування.7. Узагальнення проведених етапів управлінської діяльA

ності, оцінювання нової (результативної) ситуації.Кожна зі стадій характеризується своїм набором інтелектуальA

них і практичних дій і несе певне функціональне навантаження.При оцінюванні й аналізі досліджуваних процесів формуєтьA

ся системне «бачення» об’єктів управління, досліджуються заAкономірності й організаційні форми процесів, що визначаються;дається конкретна історична оцінка стану керованих об’єктів.

На стадії прогнозування і моделювання враховуються обмеAжувальні фактори й умови та відстежуються оптимальніваріанти таких рішень:

• стандартне (на основі фіксованого набору альтернатив);• бінарне («так» або «ні»);• багатоальтернативне; інноваційне (новаторське).Розроблення правових актів і організаційних заходів забезA

печує умови взаємодії управлінської ланки та виконавчогоперсоналу.

Обговорення і прийняття правових актів та здійснення оргаAнізаційних заходів націлені на втілення в них достатнього поAтенціалу управлінських впливів. На цій стадії має бути поданооб’єктивну характеристику розглядуваного питання; поясненопричини, що зумовили вибір варіанта рішення; виділено ресурAси для реалізації, встановлено термін вирішення та виконавців;названо очікувані результати і критерії ефективності рішення.

Організація виконання прийнятих рішень охоплює набірпроцедур, починаючи з їх документального оформлення і заверAшуючи конкретними діями щодо втілення в життя.

Контроль забезпечує підбиття підсумків, зворотний зв’язокі виявлення критичних точок.

Узагальнення проведеної управлінської діяльності спрямоAване на оцінку результатів реалізації рішень, об’єктивну оцінкууправлінської ситуації, яка утворилась у результаті управлінAських дій. Уміле застосування можливостей стадій управлінсьAкої діяльності сприяє її упорядкуванню та кращій реалізаціїцілей і функцій державного управління.

164

10.5. Управлінські технології: поняття та види

Розвиток управлінської думки та практики привів до форAмування управлінських технологій.

Управлінська технологія є одним із проявів соціальних техAнологій, що безпосередньо відображає управлінські процеси. Їїсутність полягає в системному поєднанні наукового знання,управлінських потреб та інтересів суспільства, цілей і функційдержавного управління, можливостей і елементів управлінсьAкої діяльності. Вона поділяється на послідовно взаємопов’язаAні процедури й операції, метою яких є досягнення високої реAзультативності й ефективності.

Становлення управлінських технологій є наслідком посиленнясистемності державного управління, його наукового осмисленняі спробою типового, вивіреного досвідом, широкого використанAня, що дає високі результати.

Зміст управлінської технології полягає в обов’язковомумасовому застосуванні в управлінській діяльності найкращихпередових досягнень науки, мистецтва і досвіду державногоуправління. Тому як управлінську технологію слід розглядатитільки ту організацію управлінської діяльності, яка вирізняєтьAся результативністю, ефективністю й раціональністю. ЗалежAно від специфіки органів державної влади чи органів місцевогосамоврядування, а також керованих об’єктів розрізняють таківиди управлінських технологій: діагностування, прогнозування,проектування та реформування відповідних підсистем; інфорAмаційні, впроваджувальні й навчальні технології; вирішеннясоціальних конфліктів; інноваційний розвиток керованихкомпонентів.

Виділяють кілька аспектів управлінської діяльності, щов сучасних умовах запровадження управлінських технологійє дуже актуальним. Насамперед це:

• процеси діагностування, аналізу, оцінювання стану кероAваного об’єкта, прогнозування, програмування, вироблення криAтеріїв оцінювання й моніторинг наслідків управлінськихрішень і відповідно реформування організації та функціюванAня компонентів суб’єкта державного управління;

• встановлення загальних, уніфікованих критеріїв (показAників), які адекватно характеризують відповідні процеси, та їхсистематизація, що сприяє відображенню реальної картинисуспільної життєдіяльності;

165

• створення організаційних і технологічних умов для операAтивної і поточної передачі необхідної інформації через усі струкAтурні підсистеми;

• застосування ідентичних методів, процедур і операцій дляаналізу й характеристики об’єктів, які вивчають і програAмують;

• програмування і планування комплексного розвитку териAторії, функціональної сфери управління, галузі;

• підготовка, прийняття та реалізація управлінських рішень,починаючи з уніфікації поняттєвоAкатегоріального арсеналуі завершуючи графічними формами представлення конкретAних документів;

• технології контролю, пов’язані з безперервним монітоAрингом керованих процесів, їх вивченням, вимірюванням і поAрівнянням, об’єктивним зіставленням їх з управлінськими моAделями, які виражені в рішеннях, їхніх нормах і вимогах;

• технології організаційних форм управлінської діяльності. Неможливо забезпечити результативність, ефективність

і раціональність функціювання системи державного управлінAня без розроблення і засвоєння управлінських технологій завсіма найважливішими аспектами організації й функціюванAня державного управління.

Тема 11. ПІДГОТОВКА ТА ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬУ ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

11.1. Поняття та суть управлінського рішення

Управління завжди здійснюється задля досягнення певнихцілей, а реалізація цілей будьAякого організаційного формуAвання забезпечується шляхом прийняття й виконання численAних рішень.

Вироблення рішення — це творчий процес вибору однієї абокількох альтернатив із множини можливих варіантів дій,спрямованих на досягнення поставлених цілей. Воно є процеAсом, який реалізується суб’єктом управління та визначає дії,спрямовані на досягнення наперед визначеної цілі у певнійфактичній чи запроектованій ситуації.

Вироблення управлінського рішення — творча, вольова діясуб’єкта управління на основі знання об’єктивних законів

166

функціювання керованої системи й аналізу інформації про це,яка полягає у виборі цілі, програми та способів діяльності з їїдосягнення або у зміні цілі. У широкому значенні управлінсьAке рішення розглядається як акт реалізації влади з виборомспособу дій у конкретній ситуації, що становить основу процеAсу управління.

Потреба у прийнятті рішення виникає у зв’язку із зовнішніAми (припис вищестоящого органу управління, координаціяі регулювання відносин з іншими органами управління)і внутрішніми (відхилення від заданих параметрів діяльності,виникнення резервів, порушення дисципліни, заохоченняпрацівників тощо) обставинами. Рішення є відповідною реакAцією на внутрішні та зовнішні впливи. Вони спрямовані нарозв’язання проблем і максимальне наближення до заданої мети.

Для визначення загальних і конкретноAспецифічних підходівдо розроблення, реалізації й оцінювання управлінських рішень,з метою підвищення їхньої результативності, ефективності,якості та послідовності, застосовують їхню певну класифікацію.

Управлінські рішення можна класифікувати за:• характером цілей;• функціональним змістом, характером завдань, що вирішуA

ються сферою дій);• рівнями ієрархії систем управління;• характером організації розробки;• причинами виникнення;• вихідними методами розроблення;• організаційним оформленням.За характером цілей рішення, які приймаються, можуть буA

ти стратегічні, тактичні та оперативні.За функціональним змістом, тобто за відношенням до заA

гальних функцій управління, управлінські рішення поділяютьна планові, організаційні, технологічні та прогнозуючі.

За рівнями ієрархії систем управління розрізняють управAлінські рішення на рівні великих систем; на рівні підсистем;на рівні окремих елементів системи.

Залежно від характеру організації розроблення вирізняютьодноособові, колегіальні, колективні рішення.

За причинами виникнення управлінські рішення поділяAють на:

• ситуаційні, пов’язані з характером обставин, що виникають;• рішення, що виникають за приписом (розпорядженням)

вищестоящих органів;

167

• програмні, пов’язані з включенням даного об’єкта управAління в певну структуру програмноAцільових відносин, заходів;

• ініціативні, пов’язані з виявленням ініціативи системи,наприклад, у сфері виробництва товарів, послуг, посередницьAкої діяльності;

• епізодичні й періодичні, що випливають із періодичностівідтворювальних процесів у системі.

Залежно від методів розроблення управлінські рішення буAвають:

• графічні, з використанням графоаналітичних підходів (сітAкових моделей і методів», стрічкових графіків, структурнихсхем);

• математичні, які передбачають формалізацію уявлень,відносин, пропорцій, термінів, подій, ресурсів;

• евристичні, що пов’язані з широким використанням експертAних оцінок, розроблення сценаріїв, ситуаційних моделей.

За організаційним оформленням управлінські рішенняподіляють на:

• жорсткі, які однозначно задають подальший шлях їхньоговтілення;

• орієнтовні, що визначають напрям розвитку системи;• гнучкі, що змінюються відповідно до умов функціювання

та розвитку системи;• нормативні, що задають параметри перебігу процесів

у системі.Другий підхід до класифікації пов’язаний із характером виA

рішуваних завдань — економічних, організаційних, технолоAгічних, технічних, екологічних тощо. Зазвичай класифікаційAні підходи використовують комплексно, що дає змогу всебічнооцінити обставини, в яких приймають управлінські рішення.

До управлінських рішень висувають низку вимог, зокрема:– всебічну обґрунтованість;– своєчасність;– необхідну повноту змісту; – повноважність (владність);– узгодженість з раніше прийнятими рішеннями.Всебічна обґрунтованість рішення означає, що воно має

охоплювати весь спектр питань, всю повноту вимог управлінсьAкої системи (на основі аналізу ресурсного забезпечення, наукоAвоAтехнічних можливостей, цільових функцій розвитку еконоAмічних і соціальних перспектив регіону, галузі, національноїекономіки).

168

Своєчасність управлінського рішення передбачає недопуAщення відставання або випередження потреб і завдань соціальAноAекономічної системи.

Необхідна повнота змісту рішень означає, що рішення маєохоплювати весь об’єкт управління, всі сфери його діяльності,всі напрями розвитку. У найбільш загальній формі управлінсьAке рішення має охоплювати:

• сукупність цілей функціювання та розвитку об’єкта управAління;

• основні шляхи та способи досягнення цілей;• засоби і ресурси, які використовують для досягнення цих

цілей, а також джерела надання ресурсів;• призначення відповідального за все управлінське рішення

та відповідальних за досягнення конкретних цілей і наданнянеобхідних ресурсів;

• терміни досягнення цілей та надання необхідних ресурсів;• порядок взаємодії між виконавцями;• організацію виконання робіт на всіх етапах реалізації ріA

шення.Важливою вимогою, яка висувається до управлінського

рішення є повноважність (владність) рішення — суворе дотриAмання суб’єктом управління наданих йому прав і повноваAжень, збалансованість прав і відповідальності кожного органу,кожної ланки, кожного рівня управління.

Узгодженість з раніше прийнятими рішеннями означає, наAсамперед, послідовність, несуперечливість розвитку, необхідAність збереження та дотримання причинноAнаслідкового зв’язAку суспільного розвитку.

Урахування наведених вимог забезпечує якість управлінсьAких рішень, під якою слід розуміти рівень його відповідностіхарактеру вирішуваних завдань функціювання та розвиткупевних соціальних систем.

До чинників, які визначають якість, результативністьі ефективність управлінських рішень, належать:

• об’єктивні закони суспільного розвитку, пов’язані з прийAняттям і реалізацією управлінського рішення;

• чітке формулювання мети — для чого приймається управAлінське рішення, які реальні результати можуть бути досягAнуті, як виміряти і зіставити поставлену мету і досягнуті реAзультати;

• обсяг і цінність інформації, на підставі якої приймаютьрішення;

169

• термін розроблення управлінського рішення;• організаційні структури управління;• форми і методи здійснення управлінської діяльності;• методи і методики розроблення та реалізації управлінсьA

ких рішень;• суб’єктивність оцінювання варіанта вибору рішення;• стан управлінської і керованої системи (психологічний

клімат, авторитет керівника, професійноAкваліфікаційнийсклад);

• система експертних оцінок рівня якості й ефективності управAлінських рішень.

11.2. Процес підготовки управлінського рішення

Результативності, ефективності та якості управлінських ріAшень досягають лише за умови дотримання певної послідовAності їх підготовки, прийняття та реалізації. Для цього встаAновлюють порядок здійснення окремих операцій, пов’язанихзі збиранням, рухом, зберіганням, обробкою, аналізом інфорAмації, забезпеченням нею структурних підрозділів і окремихвиконавців, а також визначають інші дії, зумовлені потребоюрозв’язання певних завдань.

Складність завдань державного управління вимагає застоAсування системного підходу до підготовки й реалізації управAлінських рішень, який передбачає:

• розгляд керованого об’єкта як системи;• віднесення розглядуваної проблеми, до компетенції окреA

мого рівня управління, який виступає складовою загальноїсистеми управління;

• локалізацію ситуації в межах системи, що розглядається;• типізацію процесу прийняття рішень (з окресленням

у ньому загального для вирішення завдань у межах досліджуAваної системи).

Загалом процес підготовки, прийняття та реалізації управAлінського рішення включає такі етапи і стадії:

1. Підготовка управлінського рішення. Етап передбачає: виAзначення мети (сукупності цілей); збирання й аналіз інформаціїпро завдання, яке підлягає вирішенню; визначення, прогнозуAвання розвитку ситуації та формування проблем; генерування

170

варіантів можливих управлінських рішень; формування криAтеріїв і вибір ефективних варіантів управлінських рішень.

2. Прийняття та реалізація управлінського рішення. Етапохоплює: прийняття рішення (вибір одного найефективнішоговаріанта дій); доведення управлінських рішень до виконавців;складання плану реалізації управлінських рішень; організаAцію виконання управлінських рішень; контроль за виконанAням управлінського рішення.

Безперечно, такий поділ є умовним. За характером проміжAного результату цей процес можна поділити на три етапи, а саAме: виявлення цілей, розроблення та прийняття рішень, оргаAнізація виконання і контроль.

Вибір мети — відповідальна стадія процесу розробленняуправлінського рішення, в основі якої лежать аналіз стану кеAрованої системи, виявлення тенденцій її розвитку і бажаногостану в майбутньому. Намічену мету порівнюють і погоджуютьз цілями розвитку інших об’єктів управління, які реалізуютьAся різними суб’єктами управління у вертикальному та гориAзонтальному плані. При цьому встановлюють, наскільки данамета відповідає досягненню цілей вищого порядку. На цій стаAдії доцільно розробити «дерево цілей», що дасть змогу виробитиструнку схему послідовного здійснення заходів у конкретнійситуації.

Для прийняття рішення потрібна наукова, нормативна,інструктивна, правова, статистична, планова та інша інформаAція, яка має відповідати вимогам актуальності, достовірності,достатності, доступності та автентичності.

Джерелами інформації для прийняття управлінських рішеньможуть бути норми законодавчих та інших актів; звернення гроAмадян до державних органів щодо реалізації своїх законнихінтересів і суб’єктивних прав; обов’язкові вказівки вищих за орAганізаційноAправовим статусом органів державної влади, якіпідлягають виконанню нижчими за цим статусом органами і заAбезпечують реальність державного управління; факти, відносиAни, виявлені у процесі контролю, які відображають стан кероваAних об’єктів; проблемні, конфліктні, екстремальні та іншіскладні ситуації, що потребують оперативного і активного втруAчання державних органів; опитування експертів тощо. Крім тоAго, створюються комісії або творчі групи для вивчення питання,проводяться анкетні опитування, інтерв’ювання тощо.

У результаті глибокого і всебічного вивчення ситуаціївдається виявити проблеми, вирішення яких є передумовою

171

розв’язання поставлених завдань. Виявлення проблеми — цеусвідомлення того, що виникло відхилення від встановленихспочатку правил. Оцінювання проблеми — це установлення їїмасштабів і природи тоді, коли проблему виявлено.

Для діагностування проблеми вивчають її характер (еконоAмічний, соціальний, моральний, комплексний), установлюютьпричини виникнення та фактори, що її зумовили, можливі наAслідки невчасного розв’язання, складність, межі тощо.

Про підготовку рішення може йтися лише в разі, якщо длядосягнення мети продумано різні варіанти, є різні шляхи та заAсоби, зAпоміж яких можна зробити вибір. Альтернативи поAтрібно визначати з урахуванням конкретного місця (рівняуправління) і часу (тривалості періоду реалізації рішення). ВиAявлення та вироблення повної сукупності альтернатив, якімістять усі допустимі варіанти дій для досягнення поставленоїмети, належать до найскладніших проблем державного управAління.

Вироблення альтернативних варіантів рішень має базуватиAся на врахуванні досвіду розв’язання подібних проблем, актиAвізації творчого пошуку нових ідей, моделюванні варіантівуправлінських рішень із різним поєднанням постановок і ціAлей, визначенні шляхів і розподілу ресурсів. Для порівнянняальтернатив і вибору найкращої з них використовують криAтерії оцінювання досягнення цілей управлінського рішення.Критерій (оцінка) рішень — це мірило економічного і соціальAного ефекту, правило порівняння та вибору альтернатив.

Використання об’єктивних критеріїв оцінювання варіантіврішення дає змогу порівняти варіанти і вибрати найкращий.При підготовці рішень у державному управлінні принципововажливо висунути й застосувати по можливості несуперечливікритерії внутрішньої (з погляду даної організації, органу)і кінцевої (суспільної, економічної тощо) доцільності тих чиінших дій керованої системи. Тому значна увага на даному етаAпі має бути приділена узгодженню державних і відомчих інтеAресів. У принципі ефективність внутрішнього функціюваннякерованого об’єкта має «працювати» на ефективність суспільAної життєдіяльності. Саме ті параметри, які збігаються, маютьбратися за критерії управлінських рішень.

Вибір критеріїв управлінських рішень у державному управAлінні має здійснюватися відповідно до того, як кінцевий реAзультат управлінського рішення вписується в запит суAспільства і задовольняє суспільний розвиток. Це вимагає при

172

порівнянні альтернатив управлінських рішень використовуваAти комплекс економічних, соціальних, політичних, організаAційних критеріїв. За основу необхідно взяти критерії загальноїсоціальної та спеціальної соціальної ефективності державногоуправління.

Системний підхід до підготовки й реалізації управлінськихрішень вимагає не тільки структуризації цього етапу процесууправління, типізації відповідних робіт і операцій, умов їхздійснення, а й комплексного його забезпечення стосовнозмісту. Основними складовими такого комплексу є правове,інформаційне і документальне, організаційне, технічне, псиAхологічне, консультативноAдорадче забезпечення.

Правове забезпечення передбачає всебічне використання заAсобів і форм юридичного впливу на суб’єкт і об’єкт управліннязадля забезпечення високої якості підготовки та реалізаціїуправлінського рішення і включає: вироблення, що регулюютьфункціональні та правові відносини підлеглості та відповідальAності у процесі вироблення і реалізації рішення; підготовкупропозиції про зміну чинних чи застарілих і фактично таких,що втратили силу, нормативних актів, які стримують якіснерозв’язання проблеми; укладання необхідних угод з різнимиорганізаціями, що залучаються до розроблення та реалізаціїрішень; документальне оформлення результатів реалізаціїрішень.

Інформаційно і документально забезпечення охоплює компAлекс робіт стосовно змісту й умов здійснення кінцевого етапупроцесу управління.

Організаційне забезпечення охоплює сукупність організаAційноAнормативних актів, технологічних норм, стандартівуправління організаційноAрозпорядчого, технікоAекономічноAго, соціальноAпсихологічного аспектів, типових проектів орAганізації процесу управління та інші розробки і матеріали, щосприяють чіткому й якісному впровадженню конкретної техAнології й організації кінцевого етапу процесу управління. Їхпрактичне застосування сприяє підвищенню ефективності виAкористання трудових, матеріальних, фінансових ресурсіву процесі управління.

Технічне забезпечення охоплює весь комплекс завдань оснаAщення необхідними технічними засобами процесу управління,зокрема даного етапу.

Метою психологічного забезпечення є створення такогоділового клімату, психологічної атмосфери, які б стимулювали

173

всіх учасників процесу вироблення та реалізації рішення дотворчої, активної й цілеспрямованої діяльності.

КонсультативноAдорадче забезпечення покликане організуAвати надання допомоги керівникові, колегіальному органууправління у сприйнятті поставленої для розв’язання проблеAми та визначенні ефективних шляхів її вирішення, виборі опAтимальних рішень. Різноманітність, масштабність, складністьпроблеми державного управління, швидке накопичення інAформації, виникнення управлінських і організаційних новоAвведень не завжди дають змогу спеціалістам, які беруть участьу підготовці управлінських рішень, з достатньою повнотоюоцінювати зміни, що стосуються вирішуваної проблеми. Томудо розроблення управлінських рішень доцільно залучати конAсультантів з управління.

11.3. Технологія процедури прийняття рішень у державному управлінні

Процедура прийняття рішень передбачає висунення на пеAредній план раніше обговорених властивостей управлінськогорішення. На стадії прийняття рішення дають оцінку альтернаAтивних варіантів і добирають альтернативу з найсприятливіAшими загальними наслідками.

Організаційна процедура прийняття та виконання найважлиAвіших повторюваних рішень вимагає розв’язання таких питань:

• на якому рівні й хто приймає рішення (одноосібно чи колеAгіально);

• хто готує наукове обґрунтування проекту рішення, еконоAмічне та соціальне обґрунтування, проект рішення;

• з ким погоджується рішення;• які періодичність і форма контролю за ходом виконання

рішення;• хто контролює і відповідає за правильність виконання рішення;• кого наділяють правом вносити зміни у зміст рішення та

терміни його виконання;• яка форма звітності про виконання рішень;• хто дає висновок про виконання рішень і ступінь досягненA

ня поставленої мети.Технологія прийняття управлінських рішень базується на

використанні системи методів, які можна прокласифікуватиу три групи — це евристичні, колективні, кількісні.

174

Доцільно підкреслити, що будьAяке управлінське рішеннястратегічного або тактичного характеру повинне мати обов’язAкове наукове обґрунтування.

Евристичні методи прийняття рішень базуються на аналіAтичних здібностях осіб, які приймають управлінські рішення.Ці методи спираються на інтуїцію, порівняння альтернативз урахуванням набутого досвіду, вони оперативні, але не гаранAтують вибору безпомилкових рішень.

Колективні методи прийняття рішень передбачають визнаAчення учасників певної процедури і відбір форм групової робоAти: засідання, наради тощо. Ефективними є такі методи колекAтивної підготовки управлінських рішень, як мозковий штурм(спільне генерування ідей і наступне прийняття рішень)і Дельфі (багатоетапна процедура анкетування).

В основу кількісних методів прийняття рішень покладенийвибір оптимального, шляхом комп’ютеризованої обробки веAликих масивів інформації, рішення.

Процедура прийняття управлінських рішень у державномууправлінні почасту пов’язується з таким явищем, як лобізм.Лобізм — це діяльність соціальних груп, які обстоюють своїінтереси, тиск груп на органи влади та управління. Спектр формі методів цивілізованої лобістської діяльності включає збиранAня інформації, її подання законодавцям; виступи на слуханняху комітетах, фінансування виборчих кампаній тощо.

Процедура прийняття управлінського рішення завершуєтьсядіями з його реалізації, до яких належать: доведення управлінAських рішень до виконавців, визначення календарних термінів(кінцевих і проміжних) виконання, призначення відповідальнихвиконавців, конкретизація завдань і відповідальності, забезпеAчення ресурсами, координація дій виконавців, коригуванняраніше прийнятого рішення, мотивація діяльності, облік і контAроль виконання.

У досягненні ефективності рішень особливу роль відіграютьметоди доведення прийнятих рішень до виконавців. ВважаєтьAся, що вміння передати завдання виконавцям є основним джеAрелом ефективності прийнятого рішення.

З огляду на це, розрізняють чотири основні причини невиAконання рішень:

• рішення було не досить чітко сформульоване;• рішення було зрозуміле і чітко сформульоване, але викоA

навець його погано усвідомив;

175

• рішення було чітко сформульоване і виконавець його добAре зрозумів, але в нього не було необхідних умов і засобів дляйого виконання;

• рішення було грамотно сформульоване, виконавець йогоусвідомив і мав усі необхідні засоби для його виконання, алев нього не було внутрішньої погодженості з варіантом запропоAнованого рішення. Виконавець у цьому разі може мати свій,більш ефективний, на його погляд, варіант вирішення даноїпроблеми.

Головний зміст усієї роботи з доведення завдань до викоAнавців полягає в тому, щоб побудувати у свідомості певний обAраз (технологію) майбутньої роботи з його виконання. ВажлиAвою вимогою на цій стадії є оперативність передачі інформаціїу точній відповідності до адресності та змісту.

Передумовами успішної організації виконання є узгоджеAність розподілу завдань відповідно до реального потенціалу виAконавців і дотримання балансу між зрозумілими обов’язкамиі наданими правами (ресурсами).

Організація виконання управлінських рішень передбачаєактивне використання механізму стимулювання і відповідальAності, який реалізується в межах можливостей переконувати,спонукати та примушувати.

Контроль виконання рішення є завершальною стадією управAлінського циклу. Він набуває форми зворотного зв’язку, за доAпомогою якого можна отримати інформацію про виконаннярішення, досягнення поставлених цілей. Головне призначенняконтролю полягає у своєчасному виявленні можливих відхиAлень від заданої програми реалізації рішення та вчасномувжитті заходів з їх ліквідації. У процесі контролю початковіцілі можуть модифікуватися, уточнюватися і змінюватисяз урахуванням отриманої додаткової інформації про виконанAня прийнятих рішень, тобто основне завдання контролю полягаєв тому, щоб вчасно виявити і спрогнозувати очікувані відхиAлення від заданої програми реалізації управлінських рішень.

Дотримання вимог щодо технології прийняття та реалізаціїуправлінського рішення є важливим фактором його результаAтивності й ефективності.

176

Тема 12. ЗАКОННІСТЬ І ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬУ ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

12.1. Зміст законності в державному управлінні

Модель державного управління сформульована в констиAтуції, законах та інших законодавчих документах. У них такожвиражена нормативна модель державного і суспільного життя,що підлягає реалізації через державне управління, набуваючиреального значення за умови, коли вони справді стають орієнAтиром, фактором і складовою свідомості, поведінки та діяльAності людей. Для надання дієвості нормативноAзаконодавчимактам необхідно виробити певний механізм забезпечення їхпрактичної реалізації.

Досконалість дій органів державної влади та органів місцеAвого самоврядування визначається тим, наскільки вони забезAпечують:

• практичну доцільність влади, не допускаючи її відриву відреальних інтересів, потреб і думки нації про законність дійвлади, не допускаючи її до скількиAнебудь помітних відхиленьвід наперед законодавчо встановлених і публічно оголошенихшляхів дії;

• силу влади, не допускаючи, щоб вона стала безсилою.Правове регулювання будьAякого процесу, відносин, явища,

будьAяких їхніх взаємозв’язків утрачає сенс, якщо воно не підAкріплене силою влади, авторитету, традиції, звичаю, гроAмадської думки тощо. Закон (у широкому розумінні) не можеіснувати без законності — механізму і засобів втілення йогов життя.

Реальна проблема полягає в тому, щоб навчитися не лишерозробляти актуальні та перспективні закони (об’єктивізуватизаконотворчість), а й послідовно і наполегливо втілювати ці заAкони в життя (об’єктивізувати законодавство).

У демократичній державі закон є наслідком певного компAромісу та балансу інтересів, він містить певні цілі й інтереси,загальні (абстраговані й концентровані) потреби суспільства.У зв’язку з цим практична реалізація законів є способом праAвового розв’язання суперечностей і конфліктів інтересів. У даAному аспекті механізми та засоби забезпечення практичноїреалізації законів є об’єктивною необхідністю підтримки суAспільства в нормальному стані.

177

Під законністю в державному управлінні розуміють методі режим діяльності органів державної влади та органів місцеAвого самоврядування.

Трактуючи як метод, законність зводять до сукупності спосоAбів, прийомів і засобів, за допомогою яких управлінськадіяльність спрямовується на виконання законів, причому у встаAновлених законами формах і визнаними законами методами.

Розгляд законності як режиму породжує ототожнення їїз таким прийнятим у державі порядком, відповідно до якоговсі правові акти й організаційні дії органів державної влади таорганів місцевого самоврядування здійснюються, виходячиз положень законів.

Значення законності полягає в тому, щоб виражені у правоAвих нормах позитивні зобов’язання було виконано, заборондотримано, і закон реально виконував свою роль у житті дерAжави, суспільства та конкретної людини. Тому під законністюслід розуміти систему юридичних правил, норм, засобів і гаAрантій з відповідними їм державними структурами, покликаAну забезпечувати практичну реалізацію законів та інших праAвових актів.

За такого підходу законність має відповідати певним власAтивостям, а саме:

– бути однаково зрозумілою і здійснюваною в різних місAцях, різними людьми й організаційними структурами та за різAних життєвих обставин;

– бути універсальною, тобто тільки єдиною, й охоплювативсю державу, всі структури державного управління і місцевогосамоврядування; однаково стосуватися всіх і бути однаковообов’язковою для кожного в державі, причому на всій її териAторії і під час реалізації будьAяких приватних і суспільних відAносин, що підлягають законодавчому регулюванню;

– поширюватись як на самі органи державної влади та оргаAни місцевого самоврядування і державних службовців, так і нагромадські структури й громадян;

– забезпечувати рівність у правовідносинах сторін;– забезпечуватися публікацією закону (неопубліковані заA

кони не застосовуються);– бути гарантованою і стійкою, чого можна досягти за допоA

могою спеціальних заходів забезпечення законності.

178

12.2. Забезпечення законності в державному управлінні

Законність є бажаною в усіх відношеннях, у тому числіі перш за все у взаємодії між громадянином і органами владита управління і всередині владної системи. Законності можнадосягнути лише завдяки узгодженим зусиллям всього суспільстAва, кожної людини з використанням ними всього арсеналу заAсобів «боротьби» за законність.

Важливе місце серед таких засобів належить побудові дерAжавної влади, з одного боку, її поділу по горизонталі (законоAдавча, виконавча, судова) і по вертикалі (центральних органіввиконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади), а з інAшого — формуванню між її підсистемами необхідних стримуAвань і противаг, а також відносин взаємного контролю. ЗаконAність має місце тоді, коли жодна структура влади не можеперевищувати своїх повноважень і буде, в разі таких спроб,спільними діями інших структур влади підпорядкована закону.

Визначальна роль у забезпеченні законності в державномууправлінні відводиться судовій владі. Особливий статус оргаAнів цієї влади робить її функціювання незалежним від іншихпідсистем державної влади і перетворює їх на справжньогостража законності. Так, у Конституції України (ст. 124) зазнаAчається: «Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносиAни, що виникають у державі». Великі можливості для забезпеAчення законності в державному управлінні має КонституційнийСуд України, який, згідно зі статтею 147 Конституції України,вирішує питання про відповідність законів та інших правовихактів Конституції України і дає офіційне тлумачення КонстиAтуції України та законів України.

Розгортання у правовій державі судового контролю за заAконністю в державному управлінні не знижує, а навпаки, підAвищує роль у цьому процесі прокуратури.

Особливе місце у підтриманні законності в державному управAлінні посідають органи виконавчої влади. У системі виконавчоївлади використовують різні засоби забезпечення законностів державному управлінні. Їх сутність зводиться до того, що в данійсистемі створюються контрольні механізми, які дають змогувідстежувати управлінські рішення та дії під кутом зору їх відAповідності законам та іншим нормативним правовим актам.

Йдеться, насамперед, про зовнішній контроль, який у систеAмі виконавчої влади одні органи здійснюють щодо інших.Оскільки виконавча влада має строгу ієрархію, у ній вищі за

179

організаційноAправовим статусом органи контролюють законAність управлінської діяльності нижчих за статусом органів. Цетак званий загальний контроль, який полягає в нагляді за заAконністю реалізації встановленої компетенції кожним оргаAном. Крім того, має місце спеціалізований зовнішній контрольза певними видами управлінської діяльності органів державAної влади та органів місцевого самоврядування. Такий контAроль покладається на уповноважені стосовно його веденняоргани та їхні підсистеми, наприклад, митний контроль, антиAмонопольний контроль, контроль якості продуктів і товарівнародного вжитку, екологічний контроль тощо.

Суттєвим для забезпечення законності в державному управAлінні є внутрішній контроль, який здійснюється в органах дерAжавної влади та в органах місцевого самоврядування їхнімикерівниками, а також виділеними з цією метою посадовимиособами або підрозділами. Внутрішній контроль є недостатньонадійним, оскільки покладається на тих, хто сам приймаєуправлінські рішення або бере участь у їх підготовці. Протерозвиток правової культури державних службовців, зміцненAня загалом стану законності в державному управлінні здатніпозитивно впливати і на внутрішній контроль.

Дедалі більшу роль у забезпеченні законності в державномууправлінні власне демократичної держави має відігравати саAме суспільство. Громадські об’єднання та інші структури гроAмадян, засоби масової інформації, профспілкові організації,трудові колективи, соціальні прошарки і професійні групи маAють навчатися захищати свої законні інтереси, конституційногарантовані права та свободи й активно виступати проти поруAшень норм, вимог законності в рішеннях і діях органів державAної влади та органів місцевого самоврядування, їхніх керівниAків та інших посадових осіб.

Законність у державному управлінні формується в певнихумовах. З одного боку — це логічне моделювання бажанихсуспільних відносин і закріплення його в законодавчій нормі,а з другого — це реальний стан суспільних відносин, що є реAзультатом практичної реалізації юридичних норм. Останнєпозначається поняттям «правопорядок» і розглядається яксистема стабільних правових зв’язків і відносин, що є в держаAві, суспільстві, між людьми, і які забезпечують їхні потреби,інтереси та цілі, а також сприяють гармонізації й раціоналізаAції суспільного розвитку. Правопорядок виступає кінцевимпунктом реалізації права.

180

Закони є набором загальних норм поведінки, орієнтованихна застосування невизначеним числом людей у невідомих наAперед обставинах. У цьому розумінні законність інтерпретуAють як механізм «законного» пристосування законів до конкAретних відносин конкретних осіб у конкретних умовах.

Закони створюють і забезпечують органи законодавчої влаAди з метою задоволення юридичних потреб та інтересів суAспільства загалом. Оскільки суспільство складається з вільнихособистостей, які мають свої потреби й інтереси, при реалізаціїзаконів доводиться робити вибір поміж суспільноAдоцільнимі особистісноAбажаним.

Без належної законності й правопорядку демократична,правова державність не може розвинутись у принципі. Якщоуправлінська система не впорядкована, не введена в межі заAконності та правопорядку, допускає чималу частку свавілля,корисливості, егоїзму і суб’єктивістських поглядів, то неможAливо сподіватися, що вона може зробити щось корисне для кеAрованої системи, позитивно вплинути на свідомість, поведінкута діяльність людей, суспільства загалом.

Законність і правопорядок у державному управлінні згуртоAвують персонал державного апарату, створюють поміж йогочленами належні формальні й неформальні відносини, посиAлюють координацію різних рівнів і видів управлінської діяльAності, взагалі посилюють результативність і раціональністьдержавного управління.

12.3. Дисципліна та відповідальність у забезпеченні законності

Важливим засобом забезпечення законності, раціональностіта правопорядку в державному управлінні, а через нього — і в суAспільстві, є дисципліна. Дисципліна є формою суспільного зв’язAку, яка свідчить про визнання й дотримання людиною узгоджеAних правил, норм, процедур поведінки, спілкування, веденняпевних справ.

В інституціональному аспекті дисципліну в державному управAлінні характеризують як сукупність норм, правил, процедур, виAмог, які вироблені й затверджені в управлінській системі і підляAгають виконанню кожним, хто в ній діє або з нею стикається.

Дисципліну в державному управлінні розглядають як факAтичну поведінку персоналу органів державної влади та органів

181

місцевого самоврядування, яка відображена в управлінськихрішеннях і діях, а також в управлінському (службовому) спілAкуванні. Вона формує такі основні показники державного управління: системність, результативність, ефективність, раціоAнальність.

Характерною ознакою дисципліни є виконавський зміст,який виражається в тому, що службовці органу того чи іншогоуправлінського колективу підпорядковуються певному керівAникові, виконують управлінські рішення, відповідально ставAляться до своїх посадових функцій і повноважень. Виконаннязалежить як від самої особи, її установки, сумління, так і відпевних «зовнішніх» умов: характеру регламентування, якостінормування й інструктування управлінської діяльності, повAноти управлінської інформації, технічного обладнання й обAслуговування службових місць, оптимальності організаційноїструктури, рівня загальної і професійної підготовки кадрів,продуманості морального та матеріального стимулювання дерAжавної служби, моральноAпсихологічного мікроклімату в управAлінських колективах.

У державному управлінні за критерієм спрямованості та змісAту дисципліну поділяють на: планову, договірну, фінансову, служ)бову, штатну, обліково)статистичну, навчальну тощо.

Державне управління не може бути поза планомірністюі плановою дисципліною, яка його підтримує. Це означає, щонеобхідно дотримуватися встановленого порядку складанняі доведення до виконавців планів і окремих планових завдань,ресурсного забезпечення, стійкості та виконання плановихзавдань, показників і нормативів, узгодження термінів і поAрядку діяльності поміж різними управлінськими компонентаAми та об’єктами управління.

Договірна дисципліна полягає в дотриманні договірних зоAбов’язань між органами державної влади та органами місцевоAго самоврядування, підприємницькими структурами, громадAськими об’єднаннями тощо.

Фінансова дисципліна пов’язана з бюджетним процесом,грошовим обігом, банківською діяльністю, податками, кредиAтами, інвестиціями, оплатою праці, пенсійним забезпеченням,митними зборами та іншими явищами соціальноAекономічногожиття держави та суспільства. Вона має виняткове значенняв державному управлінні, оскільки завдяки її наявностій практичної дії створюються матеріальні елементи відповідAних управлінських впливів.

182

Службова дисципліна — це сумлінне і відповідальне викоAнання функцій, прав, обов’язків і повноважень на обійманійпосаді державного службовця. У складному, багатоланковому,ієрархічно організованому державному апараті тільки повеAдінка державного службовця, згідно з юридично встановлениAми і морально підтриманими процедурами виконання управAлінських рішень, у змозі забезпечити результативність,ефективність і раціональність його функціювання.

Штатна дисципліна, яка стосується переважно керівниківорганів державної влади та органів місцевого самоврядування,полягає в дотриманні певних типових моделей організаціївідповідних органів.

Обліково)статистична дисципліна зумовлює використанAня для характеристики тих чи інших явищ уніфікованих поAказників, коректне і типове ведення численних документів.Якість статистики залежить передусім від первинних, вихіднихпоказників і документів. І якщо поміж ними немає узгоджеAності та збіжності, то неможливо зробити узагальнення, а відAповідно, статистика втрачає своє інформативне призначення.

Оскільки в державному апараті відбуваються відносинитрудового найму, діють правила внутрішнього трудового розAпорядку, то в ньому зберігає свою роль трудова дисципліна,яка означає поведінку відповідно до умов трудової угоди і труAдового законодавства.

Навчальна дисципліна передбачає дотримання відповіднихправил, зокрема організаційних і методичних, під час навчанAня персоналу державного апарату.

12.4. Відповідальність державних службовців

Законність і дисципліна в державному управлінні великоюмірою визначаються відповідальністю, яка є відносинами, щозабезпечують інтереси та свободу взаємопов’язаних сторін і гаAрантуються суспільством та державою. Вона формується на осAнові послідовної взаємодії трьох складових: а) усвідомленняобов’язку; б) оцінки поведінки; в) накладання санкцій.

Для забезпечення належної повноцінності відносин відповіAдальності необхідно створити і розумно використовувати цілунизку умов. ЗAпоміж них:

• постійне й активне вдосконалення організації та функціюAвання системи державного управління;

183

• поліпшення нормативного регулювання різноманітнихуправлінських взаємозв’язків;

• використання у відповідних відносинах таких громадсьAких інститутів впливу на свідомість, поведінку і діяльність люAдей, як моральні норми, традиції та звичаї, громадська думка,засоби масової інформації.

Із теоретичного та нормативного поглядів найдієвішоює юридична відповідальність, тобто відповідальність за поруAшення конкретних норм законів, яку застосовують у певнихпроцесуальних формах уповноважені органи державної владита місцевого самоврядування. Юридична відповідальність безAпосередньо пов’язана з неправомірними рішеннями, вчинкамиі діями людей, а в суб’єкті державного управління — з правоAпорушеннями з боку посадових осіб та інших державних служAбовців. Правопорушення — це відхилення від норми (правил)поведінки, встановленої в законі або іншому нормативноAпраAвовому акті.

Законодавство передбачає мірою необхідності застосуванняюридичної відповідальності державних службовців, а саме дисAциплінарної, адміністративної, матеріальної та кримінальної.

Відповідальність державних службовців настає за порушенAня законності та службової дисципліни, невиконання або ненаAлежне виконання ними посадових обов’язків. Вона полягаєв застосуванні до державних службовців тих чи інших покаAрань, стягнень, передбачених законодавством, за винне вчиненAня ними правопорушень, тобто за провини та дії, що юридичновизнані протиправними. Як відомо, правопорушення поділяAють на злочини та провини (делікти).

Протиправне винне невиконання чи неналежне виконаннядержавним службовцем покладених на нього обов’язків (поруAшення трудової дисципліни), яке не тягне за собою кримінальноївідповідальності, прийнято називати посадовою (дисциплінарAною) провиною. Та чи інша дія (або бездіяльність) працівникає порушенням трудової дисципліни лише за наявності водноAчас трьох умов:

• якщо дія (бездіяльність) є протиправною, тобто порушуєтьAся певна вимога чи положення нормативноAправового акта;

• якщо протиправна дія (бездіяльність) є винною, тобто вчиAнена навмисно або через необережність (інакше кажучи, невиAконання працівником службових обов’язків з причин, що віднього не залежать: недостатня кваліфікація або працездатність,

184

відсутність належних умов роботи, неотримання службовцемінформації й матеріалів, потрібних для виконання посадовихобов’язків тощо — така дія не може розглядатись як невикоAнання службових обов’язків, бо працівник у цьому разі не винAний у її невиконанні);

• якщо не виконано саме посадові обов’язки, тобто обов’яAзок, що випливає з певних державноAслужбових відносин(прикладами таких порушень посадових обов’язків є, зокрема,недотримання державної та іншої таємниці, що охороняєтьсязаконом, розголошення відомостей, які стали відомі державноAму службовцеві у зв’язку з виконанням посадових обов’язківі стосуються приватного життя, честі та гідності громадян).

Дисциплінарна відповідальність — це застосування заходівдисциплінарного впливу в порядку службового підпорядкуAвання за порушення правил державної служби, що не підпадаAють під дію кримінальної відповідальності. Вона визначена назагальних засадах для всіх громадян. Поряд із цим характерпрофесійної діяльності державних службовців передбачаєпевні особливості регулювання їхньої відповідальності. Длядержавних службовців установлено підвищену відповідальAність, санкції, що можуть бути застосовані тільки до них (наAприклад: попередження про неповну службову відповідність,затримання присвоєння чергового рангу).

Дисциплінарні стягнення можуть накладатися на державAного службовця за невиконання або неналежне виконання поAкладених на нього обов’язків (посадова провина). При цьомунеобхідно враховувати й те, що дисциплінарну відповідальAність може бути накладено і на тих державних службовців, хтонадав інформацію, яка спонукала до незаконних дій.

Найбільш серйозними посадовими провинами є ті, що призAводять до порушення або невиконання законів, указів ПрезиAдента України, нормативноAправових актів Кабінету МіністрівУкраїни та рішень судів. Найчастіше посадовими провинамипостають порушення порядку реалізації та термінів виконаннядоручень, встановлення непередбачених законами чи іншиминормативноAправовими актами процедур реалізації прав особита громадянина, у виконанні норм та доручень не в повному обAсязі або перекрученні їхнього змісту.

Окрім перелічених, можуть бути й інші випадки невиконанAня або неналежного виконання державним службовцем посаAдових обов’язків, що розцінюються як посадова провина.

185

Видами дисциплінарних стягнень є зауваження, догана, суAвора догана, попередження про неповну службову відповідAність, звільнення.

Варто зазначити, що звільнення як міра дисциплінарногопокарання державного службовця допускається лише за наявAності підстав, зазначених у Законі України «Про державнуслужбу» та Законі України «Про боротьбу з корупцією».

Дисциплінарне стягнення накладається органом державноївлади або його керівником, які мають право на призначеннядержавного службовця на посаду. Це правило зумовлено хаAрактером стягнень. Право попереджати про неповну службовувідповідність і вирішувати питання про звільнення з посадинадається тим органам і керівникам, які мають право признаAчати на посаду. Державний службовець, який скоїв службовупровину, може бути тимчасово (не більше місяця), до вирішенAня питання про його дисциплінарну відповідальність, відстоAронений від виконання службових обов’язків зі збереженнямзаробітної плати.

Порядок проведення службових розслідувань, застосуванняй оскарження дисциплінарного стягнення визначається закоAнодавством і відповідними нормативноAправовими актами.

Дисциплінарну відповідальність потрібно відрізняти відадміністративної відповідальності.

Як правило, державні службовці (посадові особи) є спеціальAними суб’єктами адміністративної відповідальності. ПідстаAвою для адміністративної відповідальності посадових осібє порушення загальнообов’язкових правил, передбачених заAконами України прямої дії, іншими нормативними актами,якщо дотримання цих правил визначено за посадовийобов’язок державного службовця. Підставою для адміністраAтивної відповідальності службовців є діяння, яке водночас моAже бути як адміністративною, так і посадовою провиною. Додержавних службовців застосовують лише два види адміністAративних покарань — попередження і штраф, які накладаютьAся суб’єктами функціональної влади (представниками влади,посадовими особами контрольноAнаглядових органів).

Адміністративну відповідальність застосовують органи абопосадові особи, з якими порушник не пов’язаний відносинамипідлеглості по роботі чи по службі (наприклад: судді, державніінспектори з охорони праці, інспектори державної протипоAжежної служби, головні санітарні лікарі та ін.).

186

Чинним законодавством передбачено кримінальну відпові)дальність посадових осіб за зловживання посадовими повноваAженнями, перевищення посадових повноважень, відмову в наAданні інформації, присвоєння повноважень посадової особи,незаконну участь у підприємницькій діяльності, одержанняхабара, дачу хабара, службовий підлог і халатність. Залежновід характеру цих суспільно небезпечних дій суд призначаєрізні міри кримінального покарання, зокрема позбавленняправа обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.

До державних службовців має також застосовуватися матеAріальна відповідальність. Вона виконує функцію відновленняправа та настає за посадовий проступок, який завдав матеріальAних збитків державній організації (органу державної влади).Матеріальна відповідальність передбачає відшкодування винAним службовцем завданих ним збитків.

Орган державної влади (посадова особа), який застосувавпокарання, може зняти його до закінчення року за власноюініціативою, за клопотанням безпосереднього керівника читрудового колективу, якщо покараний не вчинив нового просAтупку й виявив себе як сумлінний працівник.

Протягом терміну дії дисциплінарного покарання міри заоAхочення до державного службовця не застосовують.

В умовах зміни парадигми суспільства, трансформаційногоперіоду розвитку держави найактуальнішим питанням є реальAне запровадження обов’язку державних службовців визнаваAти, дотримуватися та захищати права й свободи людини і гроAмадянина.

У цьому аспекті рішення органів державної влади, органівмісцевого самоврядування, установ, підприємств та їх об’єдAнань, громадських об’єднань чи посадових осіб, державнихслужбовців можуть бути оскаржені через суд, якщо внаслідокцих дій:

• порушено права та свободи громадян;• створено перепони для реалізації громадянином його прав

і свобод;• незаконно накладено на громадянина будьAякий обов’язок

або він незаконно притягнений до будьAякої відповідальності.Варто зауважити, що вказані дії можуть мати як колегіальA

ний, так і особистий характер.Громадянин має право оскаржити також бездіяльність посаA

дових осіб, державних службовців, якщо це призвело до назваAних вище наслідків. Кожен громадянин має право одержати,

187

а посадові особи, державні службовці зобов’язані надати йомуможливість ознайомитися з документами та матеріалами, щобезпосередньо торкаються його прав і свобод, якщо немає пеAредбачених законом обмежень на інформацію, яка міститьсяв цих документах і матеріалах.

Суд, установивши обґрунтованість скарги громадянина,визначає відповідальність посадової особи, державного служAбовця за рішення, що спричинили порушення прав і свободгромадянина. Щодо державних службовців, які прийнялирішення, що визнані незаконними, суд визначає передбаченузаконом міру відповідальності, аж до подання про звільнення.Відповідальність може бути накладена як на тих, чиї рішеннявизнано незаконними, так і на тих, хто надав інформацію длянезаконних дій.

Розвиток адміністративної юстиції має в законодавчому поAрядку визначити порядок розгляду скарг державних служAбовців. Окрім адміністративного порядку розгляду скарг, можAливий також судовий порядок оскарження дій керівниківорганів державної влади, посадових осіб, державних службовців.

Тема 13. КОНТРОЛЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

13.1. Поняття та види контролю

Важливою ланкою будьAякої системи управління є контAроль. Відповідно до системного погляду, призначення контро)лю — це вчасно фіксувати відхилення від норми (плану, граAфіка, мети тощо) і вносити корективи у процес діяльності (у хідробіт) для усунення відхилення. Завдання полягає в тому, щобвиявити відхилення на можливо більш ранньому етапі, коликоригування не надто складні і можна швидко й без особливихвитрат усунути ці відхилення. Призначення контролю зводитьAся до зворотного зв’язку. Це вельми важливо, оскільки неможAливо наперед урахувати всі труднощі, які доведеться переборотидля досягнення поставленої мети. Таким чином, за його допомоAгою виявляються відхилення від норм і коригується діяльністьорганізації на етапі, коли відхилення легко можна усунути.

Процеси децентралізації державного управління паралельномають супроводжуватись удосконаленням централізованого

188

контролю. Передання відповідальності за прийняття рішеньзгори донизу, делегування дедалі ширших повноважень нижAчим органам управління об’єктивно вимагають посиленняконтролю в державному управлінні. Без цього державній сисAтемі загрожують негативні наслідки аж до розпаду держави.

Контроль у державному управлінні — це одна з найважAливіших функцій, яка дає змогу:

• порівняти фактичний стан у тій чи інші галузі з вимогами,що поставлені перед нею;

• виявити недоліки й помилки в роботі та попередити їх;• оцінити відповідність здійснення інших функцій управA

ління завданням, що поставлені перед ним.Контроль стає можливим завдяки наявності суб’єкта,

об’єкта управління та взаємозв’язку поміж ними. Відповідноконтроль як тип відносин є ставленням суб’єкта до власноїдіяльності або до діяльності інших суб’єктів з погляду дотриAмання певних норм. За допомогою контролю, суб’єкт управлінAня отримує інформацію для коригування управлінської діяльAності. Діяльність об’єднаних у певну структуру суб’єктівконтролю, спрямована на досягнення управлінських цілейі базована на використанні принципів, типів, методів і технолоAгій контролю, визначається як процес контролю.

Суб’єктами контролю в державному управлінні виступаютьоргани державної влади та органи місцевого самоврядування,відомчі органи, структурні підрозділи зазначених органів, гроAмадські організації, колективні та колегіальні органи управAління тощо.

Об’єктами контролю є цілі, стратегії, процеси, функції тазавдання, параметри діяльності, управлінські рішення, оргаAнізаційні формування, їхні структурні підрозділи та окремі виAконавці. Взаємопов’язана сукупність контролюючого суб’єкта,контрольних дій та контрольованого об’єкта є організаційноюсистемою контролю.

З погляду організаційного взаємозв’язку контролюючогосуб’єкта і контрольованого об’єкта розрізняють такі види контAролю: внутрішній (внутрівідомчий) і зовнішній (надвідомчий).

Внутрішній контроль здійснюється за діяльністю органів,які перебувають в адміністративній підпорядкованості (здеAбільшого як інспектування). Зовнішній контроль здійснюєтьAся органами, наділеними контрольними повноваженнями щоAдо організаційно непідпорядкованих об’єктів, і переважностосується однієї зі сторін їхньої діяльності.

189

У державному управлінні розрізняють такі види контролю,як управлінський і бюджетний.

Управлінський контроль — це процес спостереження і регуAлювання діяльності органів державної влади та органів місцеAвого самоврядування, їхніх матеріальних доповнень задля поAлегшення виконання організаційних завдань.

Бюджетний контроль здійснюють у формі різного роду пеAревірок задля виявлення відповідності здійснюваних видатківпопередньо затверджуваним кошторисам.

Управлінський контроль має такі докорінні відмінності відбюджетного контролю:

• бюджетний контроль поширюється виключно на еконоAмічні дані, тим часом як управлінський контроль включає поAказники, які не можна безпосередньо вартісно оцінити (наAприклад, програму навчання);

• управлінський контроль спирається на цілі, завдання,функції органу, технології їх досягнення та реалізації, спрямоAваний на підвищення результативності та раціональностідіяльності органу, а бюджетний контроль — на підвищенняефективності діяльності органу;

• управлінський контроль передбачає участь усієї організаAції і може здійснюватися лише комплексно.

За етапами проведення контролю щодо часового його здійсAнення у процесі державного управління розрізняють попередAній (превентивний), поточний, або оперативний, та підсумкоAвий контроль.

Мета попереднього контролю полягає в попередженні й проAфілактиці можливих порушень. Його основні важелі закладеAно у процесі реалізації таких функцій управління, як плануAвання, організація взаємодії. Він починається до початкуроботи і його зміст полягає у визначенні правил, процедур, лінійповедінки, тобто це контроль на вході. Цей вид контролю викоAристовують щодо ресурсів. Він має забезпечувати ефективнийдобір людських, матеріальних і фінансових ресурсів, необхідAних для нормального функціювання організації у процесі доAсягнення поставлених цілей.

Поточний контроль відбувається безпосередньо у процесіроботи і передбачає регулювання поведінки підлеглих, обговоAрення проблем, що виникають, виявлення відхилень від плаAнів, інструкцій тощо. Його мета полягає у з’ясуванні стану заAконності й дисципліни, в оцінюванні дій об’єктів контролю.Поточний контроль здійснюють через систему зворотного

190

зв’язку, який має характер управлінської необхідності, мету; коAригує відхилення, які виникають у процесі управління задля заAбезпечення досягнення цілей. Тобто зворотний зв’язок полягаєв отриманні інформації і є поштовхом до наступних дій. ПоточAний контроль дає більший ефект, ніж підсумковий, він сприяєсистематичному оцінюванню стану справ, їх регулюванню за доAпомогою цілеспрямованих заходів, які розробляються безпосеAредньо після виявлення відхилень від нормального стану.

Мета підсумкового контролю полягає у порівнянні одержаAних результатів із запланованими та перевірці виконання ріAшень, винесених контролюючими органами. Він є найбільшпоширеним видом контролю, хоч і здійснюється з великимінтервалом поміж подією, що відбулася, та її наслідками. У цьоAму разі доводиться констатувати ситуацію, що фактично вжесклалася після виконання рішення, тобто з певним запізненням.Він необхідний для врахування майбутніх ситуацій, з якимиматиме справу організація.

Сучасний менеджмент рекомендує: щоб контроль був ефекAтивним, він повинен мати такі складові: стратегічну спрямоваAність, орієнтацію на результати, відповідність справі, своєчасAність, гнучкість, простоту та економічність.

Для забезпечення ефективності контролю він має відповідаAти таким вимогам: об’єктивності; плановості; систематичAності; комплексному підходу до оцінки стану справ; гласності;дієвості; особистої відповідальності керівника за стан і органіAзацію контролю.

У системі контролю над державним апаратом і органамимісцевого самоврядування розрізнюють президентський контAроль, державний контроль, який інституціалізований за гілкаAми та органами державної влади, і громадський контроль.

13.2. Контроль, інституціалізований за гілками державної влади

Контроль, інституціалізований за гілками державної влаAди, представлений парламентським, судовим (зокрема констиAтуційним) контролем і контролем органів виконавчої влади.

Здійснення парламентського контролю забезпечує ВерховAна Рада України.

Цілями парламентського контролю є розв’язання різномаAнітних проблем у різних сферах суспільного життя. Об’єктом

191

парламентського контролю виступає діяльність органів дерAжавної влади та органів місцевого самоврядування, підприAємств, установ, організацій різних форм власності.

Конституція України закріпила такий класичний інструAмент парламентського контролю, як депутатський запит. НаAродний депутат України за статтею 86 Конституції має правона сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів ВерAховної Ради, Кабінету Міністрів, керівників інших органівдержавної влади та органів місцевого самоврядування, а такожкерівників підприємств, установ та організацій, розташованихна території України незалежно від їх підпорядкування таформ власності. Депутатському запитові кореспондує обов’яAзок відповідних керівників повідомляти народному депутатовірезультати розгляду його запитів.

У складі парламенту — Уповноважений Верховної Радиз прав людини. Він здійснює парламентський контроль за доAдержанням конституційних прав і свобод людини і громадяниAна України. Уповноваженого з прав людини призначає на посаAду та звільняє з посади Верховна Рада.

Важливим органом парламентського контролю є Рахунковапалата, яка здійснює контроль використання коштів ДержавAного бюджету України від імені Верховної Ради.

Згідно з Конституцією до відання Верховної Ради належитьздійснення контролю виконання державного бюджету та контAролю діяльності Кабінету Міністрів.

Конституційний контроль здійснює Конституційний СудУкраїни — єдиний орган конституційної юрисдикції в УкраїAні, завданням якого є гарантування верховенства КонституціїУкраїни як основного Закону держави на всій території України.

Конституційний Суд України забезпечує контроль за:• конституційністю законів та інших правових актів ВерховA

ної Ради України, актів Президента України, актів КабінетуМіністрів України, правових актів Верховної Ради АвтономноїРеспубліки Крим;

• відповідністю Конституції України чинним міжнароднимдоговорам України або тим міжнародним договорам, що вноAсяться до Верховної Ради України для надання згоди на їхобов’язковість;

• додержанням конституційної процедури розслідування тарозгляду справи про усунення Президента України з посадипорядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 і 151Конституції України;

192

• відповідністю законопроектів про внесення змін до КонсAтитуції України відповідним статтям Конституції;

• додержанням Верховною Радою Автономної РеспублікиКрим Конституції та законів України в разі розгляду ВерховAною Радою України питання про дострокове припинення повAноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Судовий контроль в Україні здійснює система судів загальAної та спеціальної юрисдикції. Головна мета судового контролюполягає в забезпеченні дотримання передбачених КонституAцією прав і свобод людини та громадянина, а об’єктом судовогоконтролю є всі правовідносини, що виникають у нашій держаAві. Суди загальної юрисдикції забезпечують контроль за дотриAманням прав і свобод громадян шляхом розгляду цивільних,кримінальних, адміністративних та інших справ. Дещо докAладніше судова система буде розглянута в наступному розділі.

Цілями контролю в системі виконавчої влади є забезпеченAня законності функціювання органів державної влади та оргаAнів місцевого самоврядування, бюджетних установ і організаAцій, суб’єктів господарювання всіх форм власності в різнихгалузях, сферах і видах діяльності. Контроль у сфері державAного управління тією чи іншою мірою здійснюють усі органивиконавчої влади. Проте зміст контрольної діяльності, обсяг,форми та методи й власне призначення мають у різних суб’єктівістотні відмінності. Для одних органів контроль є основноюдіяльністю, для інших — елементом під час виконання основноїфункції. Тому контроль у сфері управління здійснюють як спеAціальні органи контролю, так і органи загальної компетенції.

Об’єктами контролю органів виконавчої влади є матеріальAноAтрудові, фінансові ресурси, господарська діяльність, творчадіяльність, управлінські рішення.

В Україні створюється складна система органів контролю,які мають різну організаційну форму та правовий статус у сисAтемі органів виконавчої влади. В її складі міністерства, які пеAреважно здійснюють внутрішньовідомчий контроль за діяльAністю підпорядкованих підрозділів або контроль у сферіреалізації закріплених за ними функцій.

Центральне місце у здійсненні позавідомчого контролю наAлежить державним комітетам і центральним органам виконавAчої влади зі спеціальним статусом. Для них є характернимконтроль з окремих функцій і щодо непідпорядкованих в адміAністративному порядку органів і організацій. Вони мають праAво приймати у межах своєї компетенції обов’язкові для

193

міністерств, відомств, підприємств і організацій акти, даватиобов’язкові для виконання вказівки.

До цієї групи суб’єктів контролю слід віднести Антимоно)польний комітет України. Це державний орган, зобов’язанийзабезпечувати, згідно зі своєю компетенцією, контроль за доAтриманням антимонопольного законодавства, захист інтересівпідприємств і споживачів від його порушення, сприяння розAвитку сумлінної конкуренції в усіх сферах економіки. До сисAтеми антимонопольних органів, окрім Антимонопольного коAмітету, входять територіальні відділення.

До органів з функціями міжгалузевого контролю належатьДержавний комітет стандартизації, метрології та сертифікаціїУкраїни, органи статистики, органи з питань безпечної життєAдіяльності населення, органи контролю за цінами.

Державний комітет стандартизації, метрології та сер)тифікації України здійснює державний нагляд за дотриманAням стандартів, норм і правил, за станом засобів вимірювання,а також за іншими вимогами, що пов’язані з якістю продукції.Мета діяльності даного органу полягає в захисті інтересівдержави і права споживачів з питань якості продукції (послуг,робіт), передусім тих, що гарантують безпечність продукціїдля життя і здоров’я людей, охорони навколишнього середоAвища.

Органи державної статистики здійснюють контроль застаном первинного обліку та статистичної звітності, перевіряAють достовірність статистичних даних у підзвітних одиницях.

Органи з питань безпечної життєдіяльності населення,здійснюючи державний нагляд за охороною праці, діють самоAстійно згідно з положеннями, затвердженими Кабінетом МіAністрів. Їхні посадові особи мають широкі повноваження. Вониможуть безперешкодно відвідувати підконтрольні підприємстAва для перевірки дотримання законодавства про охоронупраці, отримувати від власника необхідні пояснення, матеріаAли та інформацію з охорони праці. Надіслані для керівниківусіх рівнів органів державної виконавчої влади розпорядженAня про усунення порушень і недоліків у галузі охорони праціобов’язкові для виконання.

Важливе місце в контрольній діяльності органів виконавчоївлади посідає фінансовий контроль, який поширюється на всігалузі та сфери державного управління. Кабінет Міністрів УкAраїни і Міністерство фінансів здійснюють загальний контрольза фінансовоAкредитними відносинами.

194

В основу фінансового контролю покладено дотриманняпринципів своєчасних надходжень у державний бюджет, цільоAве використання та повернення в установлені терміни креAдитів, раціональне витрачання коштів і матеріальних цінносAтей та їхнє зберігання. Органи, які здійснюють державнийконтроль у сфері фінансової діяльності, мають спільну мету,але в законодавчих актах кожному з них визначені завдання,що стоять перед ними для досягнення цієї мети.

Головним завданням Державної контрольно)ревізійноїслужби є державний контроль витрачання коштів і матеріальAних цінностей, їхнє збереження, контроль за станом і достовірAністю бухгалтерського обліку й звітності у міністерствах, іншихцентральних органах виконавчої влади, державних фондах,бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаAціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів і державнихвалютних фондів, розроблення пропозицій щодо усунення виAявлених помилок і порушень та запобігання їм у майбутньому.

Структурно служба складається з Головного контрольноAревізійного управління, контрольноAревізійних управліньв Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та СеAвастополі, контрольноAревізійних підрозділів (відділів, груп)у районах, містах і районах у містах, які є фінансовими органаAми та діють при Міністерстві фінансів України. Діяльність цієїслужби визначено Законом України «Про державну контрольAноAревізійну службу України».

Свою діяльність структурні підрозділи контрольноAревізійAної служби виконують шляхом перевірок і ревізій грошовихі бухгалтерських документів, звітів, кошторису та інших докуAментів, які підтверджують надходження і витрачання коштіві матеріальних цінностей, проводять перевірки фактичної наAявності цінностей. Вони мають право безпосереднього обстеAження та з’ясування питань на підприємствах, в установах таорганізаціях, де проводиться перевірка чи ревізія.

Контроль за справлянням податків, зборів та інших обов’язAкових платежів здійснює податкова служба. Законодавствомпро Державну податкову службу в Україні закріплено трирівні органів Державної податкової служби. До них віднесено:

– Державну податкову адміністрацію України;– державні податкові адміністрації в Автономній Республіці

Крим, областях, містах Києві та Севастополі;– державні податкові інспекції в районах, у містах, а також

міжрайонні об’єднані податкові інспекції.

195

Головним завданням Державної податкової адміністраціїє здійснення контролю за додержанням податкового законоAдавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністюсплати до бюджетів податків, зборів, інших обов’язкових плаAтежів.

Державна податкова адміністрація веде велику роз’яснюAвальну роботу через засоби масової інформації, що є попереAджувальною стадією контролю. Проведення контролю у попереAджувальній формі дає змогу уникнути порушень податковогозаконодавства тими суб’єктами, для яких це порушення є неумисним, а результатом недостатнього знання законів. ПопеAреджувальний характер має контроль за своєчасним поданнямплатниками відповідних документів, платежів у бюджет, а таAкож перевірка документації щодо правильності визначенняприбутку, доходу, інших об’єктів оподаткування й обчисленняподатків.

Контрольна функція Національного банку полягає у здійсAненні контролю за додержанням банками банківського законоAдавства, економічних нормативів та власних нормативнихактів. Важливу функцію контролю виконує Національнийбанк щодо ліквідності комерційних, страхових та інвестиційAних компаній з метою запобігання їх банкрутству. НаціональAному банку України відведено роль головного органу валютноAго контролю. Він здійснює контроль за виконанням правилрегулювання валютних операцій на території України з усіхпитань, що не віднесені до компетенції інших державних оргаAнів, а також забезпечує виконання уповноваженими банкамивсіх процесів щодо здійснення валютного контролю. Своєючергою уповноважені банки здійснюють контроль за валютниAми операціями, що проводяться резидентами і нерезидентамичерез ці банки.

Поряд із банками функцію валютного контролю виконуютьоргани податкової служби, Державний комітет зв’язку таінформатизації України, а також Державна митна служба УкAраїни.

Державна податкова адміністрація України здійснюєфінансовий контроль за валютними операціями, які провоAдяться резидентами та нерезидентами на території нашої країAни. На Державний комітет зв’язку й інформатизації Українипокладено контроль за додержанням правил поштових переAказів та пересилання валютних цінностей через митний кордонУкраїни, а Державна митна служба здійснює контроль за

196

додержанням правил переміщення валютних цінностей черезмитний кордон України.

Серед органів фінансового контролю окреме місце належитьДержавній митній службі України. До неї входять Державнамитна служба України, територіальні митні управління, митAниці та інші митні установи. Органи митної служби здійснюAють контроль за ввезенням та вивезенням за межі України тоAварів та інших предметів. Проте такий контроль має своїскладнощі, характерні для інших видів контролю, а такожознаки, що притаманні лише йому — це протяжність кордонів,кадрове і технічне забезпечення; чимало проблем, пов’язаних ізнедосконалістю законодавства, необхідністю регулювати велиAку кількість питань тощо.

13.3. Громадський контроль

Одним із видів контролю за діяльністю органів державногоуправління і місцевого самоврядування є громадський контAроль. Громадський контроль — один з видів соціального контAролю, який здійснюється об’єднаннями громадян та самимигромадянами. Він є важливою формою реалізації демократіїі способом залучення населення до управління суспільством тадержавою.

Згідно зі статтею 38 Конституції України «Громадяни маAють право брати участь в управлінні державними справами,у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обиратиі бути обраними до органів державної влади та органів місцевоAго самоврядування». Така конституційна норма передбачає яку теоретичному, так і в практичному контексті громадськийконтроль за органами державного управління й місцевого саAмоврядування.

Суб’єктами громадського контролю є громадські об’єднаннята політичні партії, професійні спілки, молодіжні та інші гроAмадські організації, органи самоорганізації населення, трудовіколективи, збори громадян за місцем проживання, а також окAремі громадяни.

Громадський контроль як засіб забезпечення законностів діяльності органів державної влади та органів місцевого самоAврядування суттєво відрізняється від інших видів контролю.Ця відмінність полягає насамперед у тому, що всі суб’єкти гроAмадського контролю виступають від імені громадськості, а не

197

держави. Їхні контрольні повноваження зазвичай не маютьюридично владного змісту, а рішення за результатами перевіAрок носять, як правило, рекомендаційний характер.

Характерною рисою громадського контролю є запобіганняпорушенням у сфері державного управління за допомогою заAсобів суспільного впливу.

Об’єктом громадського контролю є діяльність органів державAної влади та органів місцевого самоврядування підприємствAустановAорганізацій, а також поведінка окремих громадян.

Своє право контролю над державними інституціями громаAдяни реалізують через різноманітні громадські об’єднання, щостворюються на основі Закону України «Про об’єднання громаAдян». Об’єднанням громадян є добровільне громадське формуAвання, створене на основі єдності інтересів для спільної реаліAзації громадянами своїх прав і свобод. Деякі об’єднаннягромадян незалежно від назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілAка тощо) підпадають під дію Закону України «Про політичніпартії». Такі об’єднання можуть визнаватися політичною партією.

Для здійснення цілей і завдань, визначених у статутних доAкументах, зареєстровані об’єднання громадян користуютьсяправом:

• виступати учасником цивільноAправових відносин, набуAвати майнових і немайнових прав;

• представляти та захищати свої законні інтереси, а такожінтереси своїх членів у державних і громадських органах;

• брати участь у політичній діяльності, проводити масові заAходи (збори, мітинги, демонстрації тощо);

• одержувати від органів державної влади та органів місцеAвого самоврядування інформацію, необхідну для реалізаціїсвоїх цілей і завдань;

• вносити пропозиції до органів влади й управління;• поширювати інформацію і пропагувати свої ідеї та цілі; • засновувати засоби масової інформації.У порядку, передбаченому законодавством, політичні партії

також мають право:– брати участь у виробленні державної політики;– брати участь у формуванні органів влади, представництв

у їхньому складі; – доступу під час виборчої кампанії до державних засобів

масової інформації.Використовуючи зазначені права, об’єднання громадян

здійснюють контроль за діяльністю органів державної влади та

198

органів місцевого самоврядування і використовують для цьоготакі форми, як вибори, референдуми, загальнонародні обговоAрення тощо.

Профспілки як впливова громадська організація здійснюAють громадський контроль через свої комітети, різноманітніконтрольні комісії, збори первинних організацій за виконанAням колективних договорів, дотриманням санітарних умові техніки безпеки на виробництві, вимог трудового законодавстAва, законодавчих і нормативних актів з питань соціальногозахисту.

Основним методом громадського контролю є перевірка виAконання вимог чинного законодавства та прийнятих рішень напідконтрольних об’єктах. Вона може здійснюватись як самоAстійно, так і спільно з органами державного контролю. За реAзультатами перевірок на підставі складених при цьому протоAколів та актів громадські організації інформують відповіднідержавні органи про виявлені порушення, вносять пропозиціїщодо притягнення правопорушників до відповідальності тощо.

Тема 14. ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

14.1. Загальна соціальна ефективність державногоуправління

Проблема ефективності стосується всіх сфер, видів, форм,методів організації життєзабезпечення людини. Найбільшоюмірою це властиве управлінню як діяльності, що здійснюютьлюди, стосовно людей і виключно в інтересах людей. Від ступеAня ефективності цієї діяльності безпосередньо залежить доброAбут людини. УрештіAрешт йдеться про ефективність суспільноїсистеми.

Суспільству, самій державі необхідні повні та достовірнізнання того, яку користь дають витрати на управління, у чомуполягають об’єктивізація управління, глибина і дієвість йоговпливу на керовані процеси.

Відповідно до найбільш поширеного трактування поняттяефективності, ефективність управління — це результат, зіставAлений із затратами на його досягнення (вони включають нелише прямі витрати на систему управління, а й витрати на

199

реалізацію управлінських рішень). Проте це міркування не даєзмоги кількісно визначити соціальні наслідки як результат доAсягнення мети управління. Визначити результат управлінняй оцінити зумовлений ним ефект вельми складно. Тому, насамAперед, потрібно виокремити критерії, на підставі яких можнабуло б виміряти об’єктивізацію управління (наближеннясуб’єктивності управління до об’єктивних тенденцій, законоAмірностей, форм суспільної життєдіяльності) і висловити з цьоAго приводу достовірні й обґрунтовані судження.

Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони,прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівеньі якість управління, його відповідність потребам та інтересамсуспільства.

Соціальна ефективність державного управління розкриваєрезультати функціювання системи, тобто сукупності суб’єктаі керованих об’єктів державного управління, має комплекснийхарактер.

Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основних поAняття ефективності державного управління:

• загальну соціальну ефективність державного управління;• ефективність організації і функціювання суб’єктів дерA

жавного управління;• ефективність діяльності управлінських органів і посадоA

вих осіб.Критерії загальної соціальної ефективності державного

управління — це ті, які дають можливість бачити і, бажано,вимірювати досягнутий через державне управління рівень заAдоволення назрілих потреб, інтересів і цілей суспільства, окреAмої соціальної групи, конкретної особи. На їх підставі можнавизначити найголовніше: зв’язок державного управління і суAспільства і готовність першого до забезпечення динаміки і гарAмонійності другого. З погляду раціональності й ефективностідержавного управління, важливо, щоб задоволення потребі вирішення породжених ними проблем проходило стійко,надійно і безповоротно, з належною повнотою і в належнийчас, при оптимальному використанні суспільних ресурсів.

Критерії загальної соціальної ефективності покликані спряAмовувати державне управління на потреби та проблеми суAспільства і характеризувати управлінський рівень їх вирішення.Вони логічно мають включати не тільки результати суспільноAго виробництва, а й соціальні наслідки їх споживання, причоAму не лише економічні, а й соціальні, духовноAідеологічні,

200

психологічні, політичні, історичні, екологічні, демографічніявища, тобто весь спектр явищ, відносин і процесів, необхідAних для нормальної життєдіяльності людини.

До критеріїв загальної соціальної ефективності державногоуправління можна віднести:

• рівень продуктивності праці, співвіднесений зі світовимипараметрами за її відповідними видами;

• темпи і масштаби приросту національного багатства;• рівень життя населення порівняно зі стандартами розвиA

нутих країн;• упорядкованість, безпеку, сталість і надійність суспільних

відносин, їхнє відтворення з наростаючим позитивним резульAтатом.

Наведені узагальнюючі критерії загальної соціальної ефекAтивності державного управління диференціюються за сферамисуспільної життєдіяльності.

14.2. Ефективність організації та функціювання суб’єктів державного управління

Загальна соціальна ефективність державного управліннядосягається зусиллям двох складових компонентів системи:держави — у вигляді її органів та посадових осіб, а також суAспільства, його керованих об’єктів і самоврядних структур. Цяефективність має сукупний характер і не дає чіткого уявленняпро внесок до неї кожного з названих компонентів.

Оцінка стану організації та функціювання самої держави яксуб’єкта управління суспільними процесами виражає ефекAтивність організації і функціювання суб’єктів державногоуправління. Для цього служить група критеріїв спеціальноїсоціальної ефективності державного управління, які розкриAвають і характеризують якість (рівень) усієї сукупності органівдержавної влади і місцевого самоврядування в єдності їхньогоформування цілей, організації та функціювання. Які пробAлеми вирішують керуючі компоненти, яким чином, яківитрачають суспільні ресурси — ось запитання, на які поклиAкані дати відповідь ці критерії. Таких критеріїв можна навестип’ять.

Насамперед це цілеорієнтованість організації та функціюванAня державноAуправлінської системи, її великих підсистем таінших організаційних структур, що визначається через

201

ступінь відповідності їхніх управлінських впливів цілям, якіоб’єктивно випливають з їх місця та ролі в суспільстві.

Цілеорієнтованість організації і функціювання керуючих сисAтем (підсистем) визначаються через вивчення й оцінювання їхAньої організаційної, нормативної та іншої діяльності з погляду їївідповідності цільовій спрямованості, встановленій для них. Цедає змогу виключати дублювання, паралелізм як у діяльності саAмих органів державної влади, так і в розподілі повноважень міжними та органами місцевого самоврядування, а також виявлятиділянки суспільної життєдіяльності, що залишилися поза необAхідними управлінськими впливами.

Аналіз цілеорієнтованості керуючих компонентів передбачає:• виявлення об’єктивно зумовлених і суспільно актуальних

цілей та їх розгляд у розвитку з урахуванням суспільних поAтреб та інтересів;

• встановлення виміру цілей за конкретними результатами,тобто за характером і повнотою їх втілення в управлінськихрішеннях і діях.

Другим критерієм спеціальної соціальної ефективностіє витрати часу на вирішення управлінських питань і здійсненняуправлінських операцій. Це час, який витрачається на внутрішAню управлінську діяльність, тобто на опрацювання та проходAження управлінської інформації від «входу» до «виходу» в дерAжавноAуправлінській системі загалом (у державному апараті),відповідних підсистемах, організаційних структурах і об’єктахуправління, тобто до отримання наперед визначеного прогнозоAваного (у процесі реалізації управлінського рішення може бутиздійснено коригування кількісних показників цілі) результату.

Як третій критерій спеціальної соціальної ефективностідержавного управління можна назвати стиль функціюваннядержавноAуправлінської системи, її підсистем та інших органіAзаційних структур. У цьому випадку йдеться про реальнупрактику управлінської поведінки конкретних посадових осіб.

Четвертий критерій спеціальної соціальної ефективності дерAжавного управління відображає складність організації суб’єкAта державного управління, його підсистем і ланок. Складністьтієї чи іншої організаційної структури безпосередньо впливаєна її внутрішню життєдіяльність (реалізацію внутрішніхфункцій) і формування управлінських дій (здійснення зовAнішніх функцій).

Важливе соціальне значення має п’ятий критерій, який відобAражає загальні (сукупні) — економічні, соціальні, технічні,

202

кадрові та інші — витрати на утримання і забезпеченняфункціювання державноAуправлінської системи, її підсистемта інших організаційних структур. При їх аналізі й оцінюванніслід враховувати взаємозалежність між вартістю управлінняі соціальними результатами діяльності керованих об’єктів.

Узяті у взаємозв’язку критерії «цілі — час — стиль —складність — витрати» і розглянуті під кутом зору змісту і силизумовлених ними управлінських дій, здатні досить повно хаAрактеризувати організацію і функціювання держави як суб’єкAта управління суспільними процесами.

14.3. Ефективність діяльності управлінських органіві посадових осіб

В оцінюванні ефективності державного управління важливароль належить критеріям конкретної соціальної ефективностідіяльності кожного управлінського органу (органу державноївлади чи органу місцевого самоврядування) і посадової особи,кожного одиничного управлінського рішення, дії, впливу. Цікритерії необхідні через те, що загальна і соціальна ефекAтивність державного управління є наслідком конкретноїсоціальної ефективності окремих управлінських зусиль.

Кожен орган державної влади чи орган місцевого самовряAдування володіє своєю компетенцією, яка характеризує цілі,зміст, можливості та межі його діяльності, а в ньому кожна поAсада державного службовця — своїми кваліфікаційними ознаAками, що відображають її роль і участь у реалізації компетенAції відповідного органу. Це нормативна модель управлінськоїдіяльності, яку можна розглядати як засіб упорядкування,раціоналізації та забезпечення ефективності управління.Відтак ступінь відповідності напрямів, змісту і результатівуправлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параAметрам, які відображені у правовому статусі органу й окремоїпосади, є вихідним критерієм конкретної соціальної ефекAтивності.

Другий критерій конкретної соціальної ефективності вираAжається в законності рішень і дій органів державної влади таорганів місцевого самоврядування, а також їхніх посадовихосіб. Дотримання законності надає державному управліннюпевної цілеспрямованості й упорядкованості. БудьAякі порушенAня принципів законності, чим би вони не пояснювались і не

203

виправдовувалися з погляду суспільства і самого державногоуправління, не можуть визнаватись ефективними.

Третім критерієм конкретної соціальної ефективності дерAжавного управління є реальність управлінських впливів.Вибір критерію зумовлений тим, що діяльність управлінськихорганів і посадових осіб, знаходячи зовнішній прояв у правоAвих і організаційних формах, має забезпечувати цілеорієнтаAцію, організацію та нормативне регулювання керованимиоб’єктами.

Державне управління через діяльність своїх управлінськихкомпонентів зобов’язане представляти та забезпечувати в реаліAзації корінні й комплексні потреби, інтереси та цілі життя люAдей. Тим самим зміст будьAяких управлінських актів (рішень,вчинків, дій тощо), з погляду відображення в них запитів і потAреб людей, спрямованості на їхній добробут і розвиток, можевиступати четвертим критерієм конкретної соціальної ефекAтивності державного управління.

Із названим критерієм безпосередньо пов’язаний наступний —п’ятий критерій, який полягає в характері й обсязі взаємоAзв’язків відповідних органів державної влади чи органів місцеAвого самоврядування та їхніх посадових осіб з громадянами,їхніми об’єднаннями та колективами. Цей критерій показуєрівень демократизму управлінської діяльності.

Шостим критерієм конкретної соціальної ефективностідержавного управління є міра забезпечення в рішеннях та діяхоргану і його посадових осіб престижу держави.

Правдивість і доцільність управлінської інформації, яка виAдається органами та їхніми посадовими особами, — сьомий кри)терій конкретної соціальної ефективності державного управAління. Інтереси суспільства вимагають, щоб за будьAяких умов,навіть найнесприятливіших для управлінського органу або поAсадової особи, до системи державного управління надходилалише достовірна, об’єктивна інформація.

Восьмим критерієм конкретної соціальної ефективностідержавного управління є моральний, який полягає в моральAноAідеологічному впливі управлінської діяльності на «зовнішAнє» середовище, на людей, з якими управлінські органи і посаAдові особи стикаються, взаємодіють, спільно розв’язують різніпроблеми.

Системне використання названих критеріїв дає змогу всеAсторонньо оцінити управлінську діяльність державних органіві посадових осіб.

204

У державному управлінні при оцінюванні його результативAності й ефективності мають, як мінімум, порівнюватись:

• цілі, які практично реалізуються в ньому, з цілями, якіоб’єктивно детерміновані суспільними запитами;

• цілі, які реалізовані в управлінських процесах, з результаAтами, одержаними при об’єктивізації державного управління(рішень і дій його управлінських компонентів);

• об’єктивні результати управління із суспільними потребаAми й інтересами;

• суспільні витрати, які пішли на державне управління,з об’єктивними результатами, одержаними внаслідок управAління — можливості, закладені в управлінському потенціалі,зі ступенем їх реального використання.

Можна оцінювати й інші управлінські явища, але головнеполягає в тому, щоб визначити ступінь реального задоволеннясуспільних запитів у державноAправовому цілепокладанні, орAганізації та регулюванні.

Оцінку державному управлінню дають різні суспільні інстиAтути, а саме громадяни, сім’я, трудові колективи, громадськіоб’єднання, державні структури. Є й певні процедури, відпоAвідно до яких така аналітична діяльність здійснюється і привоAдить до тих чи інших наслідків. чимало інформації містятьзвіти органів державної влади та органів місцевого самоврядуAвання, а також їхніх посадових осіб. Великі можливостіаналізу й оцінювання ефективності державного управліннязакладені в масових обговореннях і голосуваннях (референдуAмах) з різних питань життя країни, її регіонів, територіальнихгромад і трудових колективів.

Також важливим засобом аналізу й оцінювання ефективAності державного управління завжди виступає громадськадумка, при цьому практично здійснюється зіставлення, порівAняння рівня та результатів управління з потребами й інтересаAми, ідеалами й очікуваннями людей.

Багатогранну аналітичну й оцінну роботу стосовно державAного управління здатні здійснювати засоби масової інформації(телебачення, радіо, преса). Важлива об’єктивність (незалежAність) їхнього погляду, позиції, аналізу й оцінки.

Важливе місце зAпоміж каналів аналізу й оцінювання дерAжавного управління належить зверненням громадян. СтруктуAра та зміст, предмет і адресність звернень дуже точно відображаAють життя людей. Якщо кожне звернення несе інформацію проконкретний інтерес, порушення прав, факт, подію, то система

205

звернень дає картину глибоких взаємозв’язків і процесів, виAявляє механізми їх відтворення.

На шляху розв’язання цих проблем важливо:а) найактивніше використовувати самі звернення громадян

і роботу з ними для виявлення недоліків, упущень, слабкихмісць в управлінні і, відповідно, їх усунення;

б) повніше аналізувати потоки однотипових, які збігаютьсяза предметом і змістом, звернень громадян з тим, щоб своєчасAно впроваджувати управлінські заходи з недопущення зросAтання негативних проявів і процесів;

в) управлінським органам ширше вступати через зверненняу прямий діалог з громадянами.

Наукова думка пропонує чимало критеріїв соціальної ефекAтивності державного управління і процедур їх застосування.Важливо, щоб суспільство, люди та їхні інститути знали цікритерії і воліли ними практично користуватись.

14.4. Економічна оцінка ефективності функціюванняоргану державної влади

Економічна та соціальна діяльність державного апаратустановить професійну діяльність із розпорядження всіма видаAми ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними,інтелектуальними, людськими тощо. Виконуючи функції орAганізації та спрямування ресурсних потоків, апарат управлінAня певним чином визначає умови виробництва матеріальногопродукту та надання тих чи інших послуг, а іноді й послідовAність їх подальшого використання. Усі економічні характерисAтики виробництва товарів і надання послуг визначаються заправилами і в порядку, встановленими законодавчими та норAмативними актами, розробленими та запровадженими певниAми органами державної влади. Останнє пояснює та зумовлюєрозгляд економічної складової їхньої діяльності.

Предметом діяльності державного апарату є спрямування тамоніторинг використання ресурсів. Предмет економічноїдіяльності апарату зумовлений цілями його функціювання щоAдо забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метоюзадоволення економічних, соціальних і духовних потребсуспільства та конкретної особи.

При цьому державний апарат має також відстежувати всізміни ринкової кон’юнктури задля внесення відповідних

206

коректив до нормативноAправових актів і своїх дій, суворо стеAжити за дотриманням положень і вимог цих актів, установлеAних правил і застосовувати економічні й адміністративні захоAди впливу.

Ринкові відносини перетворюють державу на рівноправнийсуб’єкт ринкових відносин. У цій ролі держава діє через свійапарат, який розпоряджається державною власністю, регулюєта контролює фондові ринки, ринки нерухомості, ресурсів,зокрема фінансові, мобілізує та розподіляє ресурси за допомогоюподатків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг,квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо.

Держава унормовує правила та процедури функціюваннясучасного ринку, що використовуються нею для забезпеченняжиттєдіяльності всього суспільства. При цьому державнийапарат перебуває під постійним впливом і тиском економічнихзакономірностей, стану розвитку ринкових відносин, принциAпів організації та правил і норм функціювання ринку. Тим саAмим функціональна та структурні складові державного апаратумають відповідати потребам ринку, державний апарат має поAстійно змінюватися, перебувати в постійному русі та розвиткові.

Економічний аналіз ринку, що певним чином ураховуєй соціальний стан суспільства, має бути певною домінантоюпри синтезі системи державного управління, а юридична техніAка — лише засобом правової легітимізації.

У цьому зв’язку постає проблема ефективності діяльностідержавного апарату, тобто отримання державою гарантованоAго прибутку від своїх прав на реалізацію певних економічнихфункцій і, насамперед, з делегованих державою прав на волоAдіння державною власністю.

З економічного погляду володіння власністю вимагає проAфесійного розпорядження та користування нею. Отриманнянайбільшого прибутку від використання своєї власності, як поAказує світовий досвід, притаманно використанню приватнихспособів господарювання, зумовлених приватною зацікавAленістю, мобільністю та динамізмом.

Іншим напрямом економічної діяльності державного апараAту є отримання державою прибутку від делегування прававласника. До цього слід віднести: оренду майна та її окремийвид — концесію; квотування; ліцензування; сертифікацію;конкурентне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонівна участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційнуучасть у реалізації інвестиційних проектів і програм, зокрема

207

шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов’язань і пряAмих капітальних вкладень на умовах повернення, оплатностіта прибутковості; запровадження комерційних (платних) заAсад для певних економічних функцій. Фактично у цих випадAках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку.

Роль державної служби як професійної діяльності працівAників державного апарату в організації економічної діяльностідержави стає ключовою. Державна служба забезпечує здійсAнення завдань і функцій держави. Тим самим вона бере участьу формуванні та реалізації державної економічної політики,регулює та контролює економічні відносини. Поряд із цимефективність державної служби адекватно позначається наефективності як запровадження цієї політики, так і всього дерAжавного управління.

Державна економічна політика інтегрує інтереси суспільстAва та господарюючих суб’єктів, тобто є певним «компромісомміж численними та різноманітними інтересами суспільстваі суб’єктів господарювання з метою досягнення максимальноAго блага в межах існуючого ладу» і з урахуванням соціальноAекономічного стану. Тому нормативноAправового регулюванняпотребують не тільки механізми реалізації економічнихфункцій держави, а й правове, законодавче закріплення проAцесів формування, затвердження, впровадження та контролюекономічної політики.

Усі процедури щодо економічної політики реалізуються чеAрез професійну діяльність державних службовців, тобто черездержавну службу. При цьому проблема ефективності державAної служби набуває виняткового значення.

Слід зазначити, що ефективність державної служби певнимчином тотожна ефективності діяльності органів державної влаAди. Відтак у центрі уваги мають бути питання макроекономіки,мікроекономіки, державного управління, теорії організацій тауправління персоналом.

Для макроекономіки ефективність відіграє винятково важAливу роль. У ринкових умовах держава стає «рівнозначнимсуб’єктом господарювання та важливою складовою в націоAнальному виробництві країни».

Перехід до бачення держави як виробника послуг і товарів зуAмовлює підвищення значення поняття високоефективного дерAжавного апарату та державного сектора. Останнє вимагає зміну методологічних підходах до вимірів ефективності на макрорівAні, а також в оцінках і ставленні до ефективності в державному

208

секторі. Тим самим значно підвищується значущість оцінок,що характеризують діяльність державних підприємств, устаAнов і організацій, тобто показників, які об’єднуються в оцінкина макрорівні.

Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності органіAзацій, одним з економічних показників їхньої діяльності є проAдуктивність. Разом з тим продуктивність і ефективність є двоAма чітко визначеними концепціями одного й того самогоявища. Продуктивність постає чітким мірником для описуефективності організації, оскільки реалізація мети за допомоAгою наявних ресурсів є формальною метою організації.

Разом з тим організації взаємодіють з навколишнім середоAвищем, тобто є відкритими системами. Внаслідок цієї взаємодіїцілі й ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори маAють надавати динамізму та рухомості функціональній і оргаAнізаційній структурам державного апарату та органів влади.Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Системна теорія оргаAнізацій також передбачає досягнення цілей і позитивних настаAнов, але у цьому разі організація має бути гнучкою та здатноювідстежувати стан зовнішнього середовища. При цьому показAники ефективності організації постають багатовимірними.

Оцінка функціювання державного апарату, як і державногоуправління, має здійснюватися під двома кутами зору, а саме:насамперед під функціональним, тобто забезпечення виконанAня завдань і функцій держави, а потім — витратним. ФункціоAнальна оцінка характеризуватиме його роль у суспільному розAвитку, в розв’язанні тих проблем, що виникають у процесісоціальноAекономічного розвитку та суспільної життєдіяльAності.

Діяльність органу влади може оцінюватися також у двох асAпектах, а саме: оцінювання досягнення цілей функціюванняоргану та оцінювання ефективності діяльності органу.

Варто зазначити, що оцінювання досягнення цілей діяльAності органу державної влади різними суб’єктами здійснюєтьAся з різних позицій.

Громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльносAті як для усвідомлення правильності обраного курсу соціальноAго та економічного розвитку, так і для прийняття особистогорішення в період виборів.

Законодавця мають цікавити, передусім, можливі наслідкицієї діяльності, а також, з прагматичного погляду, результатита обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету.

209

Державного службовця має цікавити характер діяльностідля досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останнійвимушений визначати стандарти, норми та питомі витрати щоAдо надання послуг, розробляти й удосконалювати організаційAні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розроблятита відстежувати систему оцінювання адекватності отриманихрезультатів тощо. Тим самим окремі випадки оцінки діяльносAті органу державної влади замінюються систематичним контAролем за ефективністю його діяльності.

Основне ж призначення органів державної влади полягаєу створенні й підтриманні умов для забезпечення високогорівня добробуту населення, охорони здоров’я, освіти, особистоїбезпеки та безпеки навколишнього середовища тощо. Відтакефективність їхньої діяльності необхідно розглядати через поAказники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобточерез основні цілі громадян — суспільний добробут.

Об’єктом аналізу є результат діяльності органу управління.Останній є лише організаційною структурою, що забезпечуєотримання необхідного результату діяльності. При цьому доAцільно оцінювати ефективність діяльності органу на всіх стаAдіях, тобто:

• при формуванні пропозицій щодо цілей державної політиAки та їх реалізації;

• при правовому їх закріпленні або затвердженні;• на етапах визначення необхідних і достатніх ресурсів;• при наданні послуг або виробництві товарів з метою реаліA

зації визначених цілей;• при оцінюванні досягнення визначених цілей.Фактично ефективність потрібно оцінювати упродовж усьоA

го циклу «мета — випуск».Ураховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має

такий вигляд: визначення цілей та їхнє правове закріплення —формування ресурсноAвитратної складової — трудовитрати —процес досягнення необхідних результатів — оцінювання доAсягнення кінцевих результатів.

На етапі визначення цілей діяльності органу державної влаAди чи місцевого самоврядування актуальною є оцінювання йоAго спрямованості та здатності забезпечити їх реалізацію. За наAявності сумнівів, що можуть бути викликані недосконалістюорганізаційноAфункціональної структури, кадрового забезпеAчення тощо, доцільно вирішувати питання про передання реаAлізації зазначених цілей іншим органам або створення окремоAго органу управління.

210

Цілі органу або його структурного підрозділу реалізуютьсячерез здійснення певних функцій. Ефективність їх здійсненняоцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокAрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задовоAлення запитів громадян тощо. Тобто ці показники фактично оціAнюють практичну діяльність державного органу. Потрібнозазначити, що чітке, пунктуальне, а точніше — діагностованевизначення цілей значно збільшує кількість показників,відповідних різним характеристикам досягнення результату,в тому числі якісним. При цьому проблема якості постає рівнозAначною з наданням послуг чи виробництвом товару.

Якість послуг, її забезпечення та підвищення потрібно розAглядати в сукупності. Інший підхід може зумовити поліпшенняокремих показників без достатнього аналізу можливих наслідAків для якості надання послуг. Такі показники, як правило,віддзеркалюють лише збільшення обсягів виконуваної роботичи товарів. Тим самим вони неповною мірою відповідають оцінцізадоволення потреб громадянина та суспільства і не можуть буAти показниками ефективності діяльності органів державної влаAди. Тобто, з цією метою необхідно застосовувати такі показники,за якими б можна було оцінювати діяльність державних служAбовців саме щодо підвищення добробуту суспільства.

Ефективність управління, зокрема й державного, прийнятовизначати відношенням результатів, фактично отриманих іззалученням певних ресурсів, до максимальних результатів, щомогли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.

Аналіз ефективності діяльності органу державної влади маєбути зосереджений, переважно, на наслідках діяльності,оскільки кінцевою метою надання послуг і виробництва тоAварів є не самі послуги чи товари як такі, а їхня спроможністьзадовольняти інтереси користувачів і платників податків. Прицьому виникає проблема багатовимірності цілей, що зумовлюєй множину критеріїв їх досягнення.

Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управAління, необхідно враховувати певний ступінь невизначеностіпоставленого завдання, що відображається як на самій діяльAності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим зумовAлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/абозавдання, що ставляться перед органом. Під такою ознакою неAобхідно розуміти, що мета, якій властива ознака діагностичAності, має певний вимір, методи і засоби вимірювання, а такожнезалежні структури, здатні здійснити цей вимір.

211

При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низькийступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню тастандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдання,які характеризуються високим ступенем невизначеності, моAжуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двомакрайніми випадками є різні напівзапрограмовані завдання ізсереднім ступенем невизначеності. Ці категорії завдань вимаAгають застосування різних методів управління та контролю,а також різних типів оцінювання.

Оцінювання ефективності діяльності органу управління залеAжить також від частки рутинних завдань у його роботі. Стосовноробіт, які не мають або майже не мають рутини, що притаманноорганам виконавчої влади з функціональним характером управAління, виникає проблема оцінювання реальної ефективності.

Насамперед слід враховувати, що нормативи і стандарти,частка яких істотно змінюється за ієрархією органів державноївлади можуть застосовуватися до рутинних операцій. Зі зміAною характеру роботи конкретного органу змінюється й харакAтер оцінок його діяльності.

Доцільно зауважити, що витрати й обсяги робіт не повноюмірою є суспільно значущими показниками ефективності оргаAнів управління. Інтегрованими показниками ефективності їхфункціювання, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска, можуть бутиоцінки заздалегідь підготовлених експертів і опитування гроAмадян з приводу задоволення населення реалізацією цілейдіяльності органу управління. За їх допомогою можна оцінитиступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекAватність якості наданих послуг потребам громадян, їх готовAність сплачувати за ці послуги; задоволення громадян діяльAністю даного органу тощо.

Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних.На сучасному етапі на перший план виходять характеристикипоставлених завдань, здатність керівництва та працівників орAгану державної влади забезпечити ефективне їх виконання тощо.

Підсумовуючи, можна констатувати: 1) особливу увагу приоцінюванні ефективності діяльності органу державної владислід приділяти невизначеним завданням; 2) необхідно задаваAти чіткі діагностовані критерії оцінювання досягнення мети.

Для систематичного та підсумкового контролю ефективносAті діяльності органу виконавчої влади, що певною мірою адекAватна ефективності функціювання державної служби в цьомуоргані, найбільш логічним є такий порядок її оцінювання.

212

1. Аналіз технологічних процедур розроблення та затверAдження програми діяльності органу державної влади з визнаAченням діагностованих цілей.

2. Аналіз бюджету органу з урахуванням таких вимог:• статті бюджету органу державної влади мають відображаA

ти всі аспекти програми діяльності органу на певнийперіод шляхом застосування програмноAцільового методуорганізації діяльності органу;

• статті бюджету органу необхідно розглядати в аспекті посAлуг, що мають надаватися, роботи, що має бути виконанадля надання цих послуг, а також послуг і/або ресурсів, якінеобхідні та достатні для забезпечення досягнення прогAрамних цілей діяльності органу. Тому для оцінюванняефективності функціювання органу має слугувати діяльAність, а не функція чи завдання;

• бюджет має бути сформований за допомогою показниківдіяльності, тобто роботи та ресурсного забезпечення діяльAності;

• фінансовоAекономічне обґрунтування програми діяльностімає спиратися на фактичні, розрахункові та прогностичніпитомі витрати.

3. Експертиза функціональної й організаційної структуриоргану державної влади відповідно до цілей його функціювання.

4. Аналіз ресурсного, зокрема інформаційного та кадровоAго, забезпечення реалізації цілей діяльності органу державноївлади.

5. Дослідження основних показників «випуску» (тобто наAдання послуг та забезпечення випуску товарів) у визначенійкількості, якості з дотриманням ефективності його виробництAва. Останнє може бути забезпечено внутрішнім і зовнішнімконтролем, здатним стимулювати поступове довготривалезростання ефективності в державному управлінні. При цьомуна вказані заходи контролю також мають передбачатися певнівитрати, що сприятиме, до того ж, інформуванню громадськостіпро діяльність органу з надання певних послуг і виробництва тоAварів з метою забезпечення потреб і добробуту населення.

6. Проведення поточного контролю ефективності викорисAтання бюджетних коштів та ефективності діяльності державAних службовців з досягнення визначених цілей органу державAної влади.

7. Проведення громадського оцінювання діяльності органушляхом залучення спеціально підготовлених експертів та

213

опитування громадян з приводу задоволення населення діяльAністю цього органу.

Тим самим аналіз виконання бюджету органу державноївлади разом з незалежною оцінкою експертів надасть можAливість оцінити ефективність як цього органу, так і професійAної діяльності його працівників — державних службовців.

Головним завданням у забезпеченні та підвищенні ефективAності державної служби є поєднання наукових і практичнихзнань з різних наукових галузей: макроекономіки, мікроекоAноміки, державного управління, теорії організацій та управAління персоналом. Потрібна не тільки винятково економічнамодель «витрати – випуск» (мається на увазі не лише товарів,а й послуг, необхідних для забезпечення та підвищення доброAбуту населення) на рівні країни, окремого регіону чи населеноAго пункту, а й раціональна юридична техніка формування таприйняття рішень за умов ринкової економіки, професійнийкваліфікований персонал органів державної влади, сучаснадержавна служба, адекватна умовам демократичної, соціальAної, правової держави.

14.5. Засоби підвищення ефективності діяльності державної організації

Специфікою органів державної виконавчої влади і місцевогосамоврядування є те, що продуктом їхньої діяльності є послугий управлінські рішення, які вони надають громадянам. Томуефективність діяльності такого виду організацій здебільшогозалежить від процесів обміну інформацією, прийняття рішеньі забезпечення процесів управління в організації. Відомо, щозростання обсягу інформації та скорочення часу її передання —поняття не зовсім однозначні. Ясно, що поліпшення якостіінформації, яка є в момент прийняття рішення, дає змогуприйняти обґрунтоване та своєчасне рішення. Негайне передан)ня докладної інформації сприяє координації діяльності фізичAно розрізнених підрозділів. Проте величезний обсяг циркулюAючої нині інформації дедалі більше ускладнює знаходженняі виділення потрібних відомостей. Відносно продуктивностів галузі комунікацій існують такі самі помилки, що й у питанAні про підвищення продуктивності у сфері виробництва. ЗокреAма, продуктивність сприяє не збільшенню обсягу інформації,а поліпшенню її якості. Більш ефективне використання

214

інформації набуває дедалі важливішого значення для забезпеAчення продуктивності організації загалом. При цьому необхідAно враховувати взаємодію техніки, людей, структури організаAції та зовнішнього середовища.

У принципі основні переваги застосування нової технологіїпереробки інформації позначаються там, де необхідно виконуAвати завдання, що повторюються, передбачаючи запрограмоAвані рішення, або завдання з великим обсягом суто механічноїпраці. Комп’ютерна техніка дає змогу легко прискорити майAже будьAякий творчий процес. А коли люди оволодіваютькомп’ютерною технікою опрацювання текстів, вони часто виAявляють, що це сприяє і розвитку творчості, оскільки значнополегшується перебір різних варіантів.

Техніка зв’язку сама по собі не є панацеєю для вирішенняпитань продуктивності праці управлінців. Її необхідно ретельAно спланованим чином вбудовувати в загальну інформаційнусистему управління організації, щоб потрібну інформацію у по)трібний час одержували потрібні люди. Але практика довоAдить, що високорозвинена техніка зв’язку ще більше посилюєпотреби організації в ефективному двосторонньому спілку)ванні людей. Тому необхідно знайти золоту середину між викоAристанням складної техніки і людським фактором.

Через залежність організації від зовнішнього середовищадля забезпечення її ефективності необхідно забезпечитизв’язок організації з об’єктами середовища її діяльності. ДерAжавна організація здійснює зв’язок і спілкування з зовнішнімсередовищем переважно за допомогою спеціальних методівзв’язків з громадськістю — методів «паблік рілейшнз»(див. в останньому розділі), а також при безпосередньому наAданні послуг громадянам.

Дедалі більше організацій усвідомлюють той факт, що найAкраще місце для пошуку ідей по забезпеченню ефективності —це рівень первинних трудових колективів. Щоб одержати ідеїі реалізувати відповідні рішення, керівництву потрібна ефек)тивна система зв’язку вниз і вгору по вертикалі. Частково цеможна забезпечити, наприклад, суто формальними засобамитипу скриньок для пропозицій з обіцянкою нагороди за корисAні ідеї, а також через проведення зборів. Але надто важливепри цьому — створення атмосфери довіри, щоб службовці небоялися говорити про будьAякі проблеми, що заважають їхнійроботі, і не думали, що будьAяке нововведення — це заколот наAчальства, спрямований на скорочення їхніх робочих місць.

215

Необхідність ефективних офіційних каналів і процедурзв’язку — загальновизнана проблема як у теорії, так і в пракAтиці менеджменту. Але останнім часом рівною мірою почалиусвідомлювати і роль неформальних каналів і комунікацій. НеAформальне спілкування, як по горизонталі, так і по вертикалі,прискорює надходження інформації у ті місця, де в ній є потреAба. Водночас це сприяє заповненню ніш в інформаційній сисAтемі, що видається вельми необхідною справою. Неофіційні ко)мунікації допомагають лідерам організації відчути такожпочуття людського контакту, що необхідно для спрямуваннядії невеликих неформальних груп у бажане русло.

Інформаційні мережі, починаючи від добре організованихдо абсолютно неформальних, є засобом спільного користуванAня інформацією, що має спеціальний або професійний інтересдля організацій і окремих осіб майже або ніяк не пов’язаниходне з одним, ідея мереж швидко набирає популярності у зв’язкуз дедалі зростаючими труднощами відсіву потрібної інформаAції від усієї інформації, що є нині, навіть з будьAякого обмежеAного питання. У теперішній час такі мережі широко викорисAтовують за кордоном у галузі соціальних проблем, політичноїдіяльності і серед користувачів комп’ютерів.

Сам процес прийняття рішень у державній організації можAна зробити більш ефективним, якщо використати інформаційAну технологію. Якісна інформація, тобто релевантна, точнаі своєчасна інформація, природно, є необхідною умовою для прий)няття якісного рішення. Інформаційна техніка може значнополіпшити процес прийняття рішень, даючи змогу керівниAкові використати більший обсяг інформації і усуваючи деякінайбільш трудомісткі операції під час прийняття управлінсьAких рішень. Менеджер з питань фінансів, що користуєтьсякомп’ютерною роздруківкою для розрахунку та порівнянняпараметрів, зможе розглянути значно більшу кількість можAливих варіантів і в більш сполученому вигляді, ніж його колеAга, який витрачає години й дні для обчислень на папері.

Як відомо, всі параметри, що впливають на роботу організаAції, взаємопов’язані. Якщо керівник може приймати якіснішерішення і переробляти більший обсяг інформації, то можна абозбільшити обсяг питань, які контролює цей керівник, або розAширити царину його відповідальності. Разом з тим упроваджен)ня техніки зв’язку дає змогу зняти низку проблем, пов’язанихіз наявністю географічно віддалених один від одного підроздіAлів, що особливо важливо для державних організацій.

216

На ефективність державної організації також впливає такаякість, як лідерство, яке притаманне багатьом крупним керівAникам. Вплив державних лідерів вельми великий. Діяльністьвищих керівників справляє чималий вплив на забезпеченняефективності. Їхні рішення, дії і приклад задають тон усій орAганізації. Найвище керівництво визначає завдання орAганізації, її перспективні цілі, політику.

У демократичному суспільстві дедалі більшу роль має відіAгравати залучення державних службовців до керівництва дерAжавною організацією. Це дасть змогу підвищити ефективністьроботи державного органу, оскільки пересічні державні служAбовці отримають можливість брати участь у процесі прийнятAтя рішень з державних питань. На ефективність діяльностідержавних організацій може істотно впливати і створення не)формальних груп. Якщо направляти їхню діяльність, що особAливо вдається японцям, можна одержати дієвий засіб дляпідвищення ефективності.

Сучасна наука управління вважає, що виховання духу ко)лективізму або корпоративної солідарності також сприяєпідвищенню ефективності діяльності організації.

Засвоєні поняття

Управлінська діяльність, форми управлінської діяльності,методи управлінської діяльності, адміністративні методи,стадії управлінської діяльності, управлінська технологія, ви)роблення рішення, процедура прийняття управлінськихрішень, лобізм, критерій (оцінювання) рішень, дисципліна,ефективність управління, контроль у державному управлін)ні, відповідальність державних службовців.

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. Опишіть зміст управлінської діяльності.2. У чому відмінність між організаційними та організаційA

ноAправовими формами управлінської діяльності?3. Які ви знаєте методи управлінської діяльності? Назвіть

і зіставте їх.4. Розкрийте суть методів управлінської діяльності, а також

підходи до їх раціонального поєднання при управлінні різнимисферами суспільного життя.

217

5. Виокремте основні стадії управлінської діяльності та наAзвіть механізми їх забезпечення на основі використання управAлінських технологій.

6. Опишіть зміст стадії прогнозування і моделювання управAлінських рішень.

7. Визначте вимоги до управлінських рішень і проаналізуйAте фактори, що впливають на їхню якість і ефективність.

8. Охарактеризуйте етапи процесу підготовки управлінсьAкого рішення.

9. Проаналізуйте технологічні процедури прийняття ріAшень у публічному управлінні та можливості їх вдосконаAлення.

10. Схарактеризуйте засоби забезпечення законності у дерAжавному управлінні.

11. Обґрунтуйте співвідношення законності, раціональAності і правопорядку в публічному управлінні.

12. Схарактеризуйте підходи до класифікації управлінсьAких рішень.

13. Визначте роль дисципліни у забезпеченні законностів публічному управлінні.

14. Обґрунтуйте підходи до раціонального поєднаннярізних видів контролю в державному управлінні.

15. Визначте зміст і критерії загальної соціальної ефективAності державного управління.

16. Сформулюйте основні критерії оцінювання ефективAності органів управління.

17. Наведіть підходи до оцінювання ефективності діяльAності управлінських органів і посадових осіб.

КОНТРОЛЬНІ ТЕСТИ

Тест 1. До трьох основних рис державної управлінськоїдіяльності не належить:

а) юридична заданість;б) ідеологічне підґрунтя;в) чіткість дій;г) виразність.

Тест 2. Форми управлінської діяльності, що є зайвими:а) правові;б) політичні;

218

в) організаційні;г) організаційноAправові.

Тест 3. За аспектами впливу на інтереси і мотиви поведін)ки людини і, відповідно, за змістом методи забезпечення реа)лізації цілей і функцій державного управління поділяють начотири групи. Група методів із нижчезазначених, що є зайвою:

а) економічні;б) соціальноAполітичні;в) адміністративні;г) пропагандистські;д) моральноAетичні.

Тест 4. Ознака організації управлінської діяльності, яку невідносять до управлінської технології:

а) результативність;б) ефективність;в) раціональність;г) масштабність.

Тест 5. За характером цілей управлінські рішення можутьбути:

а) стратегічні;б) тактичні;в) вимушені;г) оперативні. Знайдіть хибну відповідь.

Тест 6. За функціональним змістом, тобто за відношен)ням до загальних функцій управління, управлінські рішенняподіляють на:

а) перспективні;б) планові рішення;в) організаційні;г) технологічні;д) прогнозуючі.Знайдіть хибну відповідь.

Тест 7. Залежно від характеру організації розроблення рі)шень виокремлюють:

а) одноособові;б) колегіальні;

219

в) групові;г) колективні.Знайдіть хибну відповідь.

Тест 8. Етап застосування системного підходу до підго)товки та реалізації управлінського рішення у наведеному пе)реліку, що є зайвим:

а) порівняльний аналіз усіх підходів до підготовки управAлінських рішень;

б) розгляд керованого об’єкта як системи;в) віднесення розглядуваної проблеми до компетенції окреA

мого рівня управління;г) локалізація ситуації в межах системи, що розглядається;д) типізація процесу прийняття рішень (з окресленням

у ньому загального для вирішення завдань у межах доAсліджуваної системи).

Тест 9. Група методів, на яких базується технологія прий)няття управлінських рішень, і якій відповідає таке визначен)ня: «Методи прийняття рішень базуються на аналітичнихздібностях осіб, які приймають управлінські рішення»:

а) колективні;б) евристичні;в) кількісні.

Тест 10. Дисципліна в державному управлінні, що розгля)дається як фактична поведінка персоналу органів державноївлади та органів місцевого самоврядування і формує чотириосновні показники державного управління — це:

а) системність;б) масштабність; в) результативність;г) ефективність;д) раціональність.Який із зазначених показників є хибним?

Тест 11. Законність і дисципліна в державному управлінніформуються на основі взаємодії трьох складових. Із зазначе)них складових зайвою є така:

а) усвідомлення обов’язку;б) оцінка поведінки;в) накладання санкцій;г) відповідність програмі владної коаліції.

220

Тест 12. Вид адміністративних стягнень, що не застосо)вується до державних службовців:

а) попередження про неповну службову відповідність;б) штраф;в) догана;г) звільнення.

Тест 13. Законодавство не передбачає застосування такоївідповідальності державних службовців:

а) службової;б) дисциплінарної;в) адміністративної;г) матеріальної;д) кримінальної.

Тест 14. Можливості контролю у державному управлінніяк однієї з найважливіших функцій, що вказані помилково:

а) виявити недоліки та помилки в роботі та запобігти їм;б) порівняти фактичний стан у тій чи іншій галузі з вимогаA

ми, які поставлені перед нею;в) перевірити стан справ після отримання анонімного зверA

нення;г) оцінити відповідність здійснення інших функцій управA

ління завданням, що поставлені перед ним.

Тест 15. Управлінський контроль, що спрямований на під)вищення результативності та раціональності діяльності ор)гану і має докорінні відмінності від бюджетного контролю:

а) управлінський контроль передбачає аналіз економічнихданих;

б) управлінський контроль включає показники, які не можAна безпосередньо вартісно оцінити (наприклад, програмунавчання);

в) управлінський контроль спирається на цілі, завдання,функції органу, технології їх досягнення та реалізації;

г) управлінський контроль передбачає участь всієї організаAції і може здійснюватись тільки комплексно.

Яка з відмінностей у наведеному списку є неправильною?

221

ЗАВДАННЯ ДО МОДУЛЬНОЇ КОНТРОЛЬНОЇ РОБОТИ № 3

1. Написати реферат на одну з тем, зазначених у переліку(див. Тематику рефератів) і визначену викладачем.

2. Користуючись тлумачним словником, дати тлумаченнядвох термінів з нижченаведеного переліку: духовні цінності,моральні позиції, соціальний конфлікт, соціальноAекономічнасистема, автентична інформація, критерії управлінськихрішень, стандарти управління, правове регулювання, балансінтересів, конфлікт інтересів, юрисдикція, антимонопольнийконтроль, накладання санкцій, колегіальний характер,адміністративна юстиція, особиста відповідальність керівниAка, спеціальні органи контролю, органи загальної компетенції,засоби суспільного впливу.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ТА РЕКОМЕНДОВАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Атаманчук Г. В. Управление — фактор развития. РазAмышления об управленческой деятельности.— М.: Экономика,2002.— 567 с.

2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управлеAния.— М.: Юрид. лAра, 1997.

3. Гладун З. Поняття і зміст державного управління: адміAністративноAправовий аналіз.— Л., 1996.

4. Государственное и муниципальное управление: СпраAвочник.— М.: Магистр, 1998.

5. Державне управління: теорія і практика / За ред.В. Б. Авер’янова.— К.: Юрінком Інтер, 1998.

6. Конституція України.— К., 1996.7. Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуациA

онный анализ управленческих функций: В 2 т. / Пер. с англ.—М., 1981.— Т. 1.

8. Малиновський В. Я. Державне управління: Навч. посіб.—К., Атіка, 2003.

9. Мельник А. Ф., Оболенський О. Ю., Расіна А. Ю., Гордієн)ко Л. Ю. Державне управління: Навч. посіб.— К.: Знання, 2004.

10. Нижник Н., Машков О., Мосов С. Контроль у сфері дерAжавного управління // Вісник УАДУ.— 1998.— № 2.

11. Нижник Н. Р. ГосударственноAуправленческие отношеAния в демократическом обществе.— К., 1995.

12. Оболенский А. В., Барабашев А. Г. Государственнаяслужба (комплексный подход).— М.: Дело, 1999.

222

13. Оболенський О. Теорія системного підходу в державномууправлінні // Вісник УАДУ.— 1996.— № 3.

14. Основи держави і права: Навч. посіб. / За ред. А. М. КоAлодія, А. Д. Олійника.— К.: Либідь, 1998.

15. Полінець О. Контроль у державному управлінні: сутність,види та форми його здійснення // Вісник УАДУ.— 2000.— № 2.

16. Райт Г. Державне управління.— К.: Основи, 1994.17. Реформування державного управління в Україні: пробA

леми і перспективи / Кол. авт.; наук. кер. В. В. Цвєтков.— К.: Оріяни, 1998.

18. Рубцов В. П., Фіалко С. В. Державне будівництво та місAцеве самоврядування: Навч. посіб.— К.: Університет «УкраїAна», 2005.— 250 с.

19. Рубцов В. П. Індикатори на моніторинг у муніципальноAму управлінні. Наук.Aпракт. посіб.— К.: Гнозис, 2002.— 148 с.

20. Старилов Ю. М. Служебное право.— М.: БЕК, 1996.21. Стефанюк І. Б. КонтрольноAревізійна служба як складоA

ва системи фінансової безпеки держави // Фінанси України.—1998.— № 11.

22. Чумаченко Н. Г., Савченко А. П., Коренев В. Г. Принятиерешений в управлении производством.— К.: Техніка, 1978.

223

Заліковий модуль 4

СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

За період з 1991 р. в Україні практично сформовано всіінститути публічної влади, притаманні сучасним державамсвіту. Діяльність інститутів публічної адміністрації — органівта інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, маєзабезпечувати виконання закону та здійснення іншихпублічноAуправлінських функцій.

Далі наводитимуться деякі дані щодо чинної на момент підгоAтовки цього навчального посібника системи органів публічноївлади в Україні. Принагідно зазначимо, що ця система доволідинамічно змінюється й удосконалюється. Таким чином, за поAтреби отримати детальну й актуальну інформацію про будьAякий орган чи установу публічної влади, слід звернутися дочинного на момент звернення відповідного нормативного джеAрела — Конституції України, законів України та нормативнихактів Кабінету Міністрів, указів Президента, нормативних акAтів інших органів влади та управління. Свіжу версію потрібноAго акта легко знайти на сайті www.rada.kiev.ua.

Тема 15. КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ ТА ЦЕНТРАЛЬНІ СТРУКТУРИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

15.1. Реалізація концепції поділу влади в Україні

Поділ влади. Поділ державної влади на три гілки (законоAдавчу, виконавчу та судову) відповідає класичній концепціїМонтеск’є, сформульованій ще у ХVIII ст. як засіб подоланняабсолютизму у Франції. Згодом ця концепція знайшла пракAтичне втілення в державній розбудові майже всіх сучасних намдержав. Еволюція поглядів на державу, її роль та призначенняу суспільному розвитку привели до виокремлення у структурівлади, крім законодавчої, виконавчої та судової, ще однієїособливої автономної ланки влади — місцевого самоврядування.Таким чином, система публічної влади в Україні схематично

224

складається з трьох гілок державної влади (законодавча, викоAнавча і судова) та системи місцевого самоврядування. Окремемісце у цій системі займають інститути президентства та проAкуратури. Відповідно до критерію поширення юрисдикції орAганів влади їх поділяють на центральні та місцеві. Центральніоргани державної влади — це ті органи держави, повноваженAня і діяльність яких поширюються на всю територію держави,а також на тих її громадян, які перебувають за межами країни.Єдність системи цих органів базується на принципах цілісAності держави, розмежуванні предметів відання між органамидержавної влади і водночас на взаємозв’язку її органів одинз одним, взаємодії та взаємозалежності, тобто поміж нимиіснує щільний організаційноAправовий зв’язок. Територіядіяльності кожного місцевого органу влади визначається закоAнодавством відповідно до адміністративноAтериторіальногоустрою держави. В Україні на місцевому рівні є два типи оргаAнів влади — це державні і самоврядні.

Реалізація принципу поділу влади покликана запобігтиконцентрації всієї державної влади в руках однієї особи або одAного органу через запровадження системи взаємних стримуAвань і противаг поміж органами, які належать до різних гілоквлади. Зазначимо, що поділяється, власне, не сама влада, а меAханізм її здійснення. Він структурується за функціональноюта суб’єктною ознаками. У першому випадку поділ влади ознаAчає виокремлення основних функціональних видів діяльностідержави — законотворення, правозастосування та правосуддя,у другому — організаційний устрій держави як сукупністьрізних видів державних органів — законодавчих, виконавчихі судових з притаманною їм компетенцією, тобто з державноAвладними повноваженнями.

В Україні, відповідно до статті 6 Конституції України, дерAжавна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу,виконавчу та судову.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент —Верховна Рада України. Із принципу поділу влади випливає,що Верховна Рада не розглядається як орган вищого рівня щоAдо інших органів державної влади та щодо органів місцевогосамоврядування. Вплив Верховної Ради на діяльність іншихорганів державної влади і органів місцевого самоврядуванняздійснюється винятково через прийняття відповідних законів,обов’язкових для всіх суб’єктів на території України. Лише воAна має повноваження приймати закони, які є актами найвищої

225

юридичної сили. КонституційноAправовий статус, повноваженAня, структуру та інші аспекти діяльності і формування парлаAменту України — Верховної Ради України, визначено у розділі IVКонституції України.

Виконавча влада забезпечує безпосереднє управління спраAвами держави. Вищим органом у системі органів виконавчоївлади є Кабінет Міністрів України. Виконавчій владі притаAманні такі ознаки: організаційний характер; неперервне здійсAнення скрізь, де функціюють колективи людей; предметність;примусовість, опора на силу.

Формою виконавчої влади є ієрархічно побудований адмініAстративний апарат. Вона організаційно єдина, ланки нижчогорівня підпорядковані ланкам вищого рівня. Виконавча влада,яка завжди розглядалась як вторинна щодо законодавчої,в умовах демократичної правової держави перетворюється нагілку влади, рівноцінну із законодавчою та судовою владами.

Так, ліквідувавши верховенство однієї гілки влади над інAшою, Конституція України більш послідовно визначила прероAгативу виконавчої влади в реалізації державної політики в різнихгалузях та здійсненні економічних і соціальних перетворень.

Структурною ланкою виконавчої вертикалі є центральні орAгани виконавчої влади (ЦОВВ), до складу яких входятьміністерства, державні комітети (державні служби) та ЦОВВ зіспеціальним статусом.

Наступним організаційноAправовим рівнем органів викоAнавчої влади є місцеві органи виконавчої влади. Виконавчувладу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійсAнюють місцеві державні адміністрації. Функції виконавчоївлади також здійснюють місцеві (територіальні) органи (підAрозділи) міністерств та інших ЦОВВ. Органи виконавчої владизабезпечують управління економічною та соціальною сферамивсієї країни, вирішення всіх інших управлінських справ.

КонституційноAправовий статус, повноваження, структурута інші аспекти діяльності і формування Кабінету МіністрівУкраїни та інших органів, що входять до системи виконавчоївлади, визначає розділ VІ Конституції України.

Судова влада є складовою державної влади у правовій дерAжаві. Основу судової влади в Україні становлять суди, що є різAними за своєю компетентністю та юрисдикцією. Система судівзагальної юрисдикції забезпечує захист прав і свобод громадянчерез розгляд цивільних, кримінальних, адміністративних таінших справ.

226

Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисAдикції є Верховний Суд України. Стаття 125 Конституціїпередбачає спеціалізацію судів загальної юрисдикції. До спеціаAлізованих судів належать військові, господарські та адміністAративні суди.

Конституційний статус та загальні засади діяльності судоAвої гілки влади в Україні визначає розділ VІІ Конституції УкAраїни «Правосуддя».

До судової гілки влади як її самостійний суб’єкт входитьКонституційний Суд України. Він є єдиним органом констиAтуційної юрисдикції, що вирішує питання про відповідністьзаконів та інших правових актів Конституції України. Судовувладу, єдину з гілок влади в Україні, держава наділила правомвикористовувати примусові повноваження державної влади.Конституційним засадам здійснення конституційного судочинAства присвячено окремий розділ ХІІ Конституції України«Конституційний суд України».

Місцеве самоврядування. Відповідно до сучасних досягненьдержавотворчої думки і практики, у статті 7 Конституції УкAраїни визнається і гарантується місцеве самоврядування.Конституційним засадам діяльності місцевого самоврядуванняприсвячено окремий ХІ розділ Конституції «Місцеве самовряAдування». Органи місцевого самоврядування дещо подібні доорганів державної влади. Як і органи державної влади, вониздійснюють управління суспільними справами, але тільки таAкими, які мають переважно місцеве значення і тільки в межахвідповідних територій у державі. Джерелом легітимності влаAди місцевого самоврядування є не все населення країни, а лишеті громадяни, що проживають на відповідній території. ПринAципи діяльності й організаційноAправові засади органів місцеAвого самоврядування та органів державної влади мають багатоспільного та подібного. З погляду жителів, і органи державноївлади на місцевому рівні, і органи місцевого самоврядуваннярепрезентують державу, державну владу. До того ж, відповідAно до Конституції та законодавства, існує система взаємногоделегування повноважень між обома групами владних органів.Тому далі йдеться про публічну владу, яка не тільки уособленакласичними державними органами законодавчої, виконавчоїта судової влади, а й має більш публічний характер і такожохоплює владу місцевого самоврядування, уособлену органамимісцевого самоврядування.

227

15.2. Поняття, система і види державних органів в Україні

Орган держави — це певна державна інстанція, яку засноAвує держава, створює її в установленому порядку і діє за їїуповноваженням.

Державним органам України притаманні певні характернідля них риси.

Отже, будьAякий орган репрезентує Україну як державу всеAредині країни і поза її кордонами. Державний орган діє за доAрученням і від імені держави, яка законодавчо визначає правоAвий статус кожного з цих органів. Він виступає водночас відсвого імені та посідає певне місце в державному апараті. Органдержави є відносно самостійною частиною єдиної системи дерAжавних органів, яка будується за принципом поділу влади. У межах статусу державний орган є офіційним представникомдержави.

Державний орган утворюється в порядку, встановленомуКонституцією і відповідними законами країни. Зокрема, ВерAховну Раду України і Президента України обирають шляхомзагальних виборів, склад Кабінету Міністрів затверджує ВерAховна Рада України.

Залежно від власного правового статусу кожен із державнихорганів здійснює притаманні йому завдання та функції держаAви. Так, єдиним органом законодавчої влади в Україні є парлаAмент — Верховна Рада України. Гарантом державного сувеAренітету, територіальної цілісності України, додержанняКонституції України, прав і свобод людини й громадянинає глава Української держави — Президент України. КабінетМіністрів України реалізує виконавчу владу. Правосуддя в УкAраїні здійснюється винятково судами.

Для здійснення власних завдань і функцій держава наділяєдержавні органи державноAвладними повноваженнями, якізакріплюються в окремому нормативному правовому акті. Задопомогою цих повноважень визначаються конкретні правай обов’язки державних органів, у межах яких вони вправі реаAлізувати надані їм права, приймати відповідні акти, якіє обов’язковими до виконання підпорядкованими органами,службовими особами і громадянами, а також здійснюватиконтроль за їх виконанням.

Отже, владні повноваження передбачають:• утворення державного органу в установленому порядку;

228

• вид його державної діяльності;• загальнообов’язкову силу його актів.Владні повноваження притаманні також органам місцевого

самоврядування, проте вони не мають державного характеруі не здійснюються від імені Української держави.

ДержавноAвладні повноваження, що входять до компетенціївідповідних державних органів, визначаються на основі встаAновлених законом чи іншим правовим актом предметів віданAня, прав і обов’язків, які необхідні їм для виконання їхньоїдіяльності.

Компетенцію цих органів визначають Конституція України,закони України, укази Президента України, окремі постановиКабінету Міністрів України, нормативні акти міністерств, інAших центральних органів виконавчої влади, а також відповіднінормативні акти місцевих державних адміністрацій.

Нарешті, за допомогою встановлення компетенції державAного органу визначається його місце в системі органів держаAви. Для кожного з державних органів законодавством передбаAчені підстави, види та міра юридичної відповідальності.

Ознакою державного органу є правові зв’язки, що об’єднуютьособовий склад органу держави в єдине ціле. Вони виражають:

• службову супідрядність поміж працівниками;• покладання відповідальності й обов’язок нести відповіA

дальність;• призначення керівників нижчих державних органів керівA

никами вищих органів.Характерною рисою державних органів є те, що орган дерA

жави, як відносно виокремлена частина однієї єдиної системиорганів публічної влади, є певною мірою організованим колекAтивом громадян України (Кабінет Міністрів України, парлаAмент України) або однією особою, яка належить до громадянУкраїни (Президент України, Генеральний Прокурор України,Уповноважений Верховної Ради з прав людини). Матеріальнуоснову організації та діяльності державного органу становлятькошти державного бюджету.

Ознакою державних органів є також те, що кожен з них маєпритаманну лише йому внутрішню структуру. Важливою рисоюдержавного органу є територіальний масштаб, межі його діяльAності. Діяльність органу держави базується на застосуванні методів переконання та примусу. Нарешті, відповідному виAдові державних органів притаманні власні форми організації,

229

методи діяльності. Кожен із державних органів має власнемайно. І насамкінець, найголовніше: усі державні органи маAють статус юридичної особи.

Узагальнивши основні риси, які характеризують сутністьдержавного органу, можна дати загальне його визначення.

Державний орган України — це відносно відокремлена частиAна єдиної системи органів державної влади, побудованої за консAтитуційним принципом поділу влади, який створюється у певноAму, визначеному законом порядку і здійснює завдання та функціїна підставі державноAвладних повноважень власної компетенції:його особовий склад об’єднується правовими зв’язками в єдинеціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території задопомогою визначених форм організації та методів діяльності.

Системи державних органів у різних країнах залежать відгеографічних факторів, національного складу населення, дерAжавного устрою, державного режиму країни. Важливу рольвідіграють ідеологія, політична доктрина та конституційноAправова концепція.

В Україні застосована централізовано�сегментна систе�ма, яка виходить з принципу поділу влади, відповідного компAлексу стримувань і противаг та постулату, згідно з яким орга)нами державної влади є лише головні центральні органи, якідіють в масштабі всієї країни (глава держави, парламент, уряд),а також їхні представники на місцях (голови місцевих державAних адміністрацій тощо). Представницькі ж органи на місцяхрозглядаються лише як органи місцевого самоврядування.Враховуються при цьому і такі принципи, як демократизм дерAжави, верховенство права тощо.

Згадана система складається з кількох видів органів, якіформуються специфічними засобами, мають власні компетенAцію й особливості формування. Принцип розподілу влад визнаAчає сегментність даної системи, однак це є не розрізнений набірелементів. Органи держави об’єднані загальними завданнями,метою управління суспільством, методами управління, які маAють загальні принципи. Тільки у своїй сукупності вони становAлять цілісну систему, що зумовлює її централістську сутність.

Органи влади цієї моделі зазвичай класифікують за трьома виAдами, кожен з яких є, своєю чергою, певною системою. Це оргаAни влади законодавчої, виконавчої та судової. У багатьох держаAвах формується й четвертий вид влади — контрольний.В Україні теж є такі органи влади, серед них: Прокуратура, РаAхункова палата, Уповноважений Верховної Ради з прав людини.

230

ЦентралізованоAсегментна система особливо ефективна в умоAвах політичної стабільності, міцного політичного плюралізму.

На інших принципах базується моноцефальна система дерAжавних органів, основним з яких є принцип єдності державноївлади згори донизу — принцип одновладдя. Очолює цю системуодин орган чи посадова особа, наділені всією повнотою влади,які, своєю чергою, наділяють певними повноваженнями всіінші органи. «Вертикальна» підпорядкованість — характернариса цієї системи. При цьому згадана модель пов’язана, зазвиAчай, з однопартійністю, з відмовою від політичного плюAралізму, з перебільшенням ролі держави, яка «згори» наділяєгромадян правами та свободами. Основними засобами формуAвання органів цієї системи є не обрання, а призначення, а комAпетенція, як правило, визначається одноосібно на вищомурівні. Ця система персоніфікована: на чолі системи стоїть однаособа, авторитет якої має вважатися незаперечним. ХХ стоAліття надало чимало прикладів таких систем: Гітлер у НімечAчині, Салазар у Португалії, Сталін у Радянському Союзі, МусAсоліні в Італії, Саддам Хусейн в Іраку, Кім Ір Сен у ПівнічнійКореї тощо.

Монотеократична система органів держави існує в держаAвах, де офіційною ідеологією проголошено панівну релігію. СуAчасні приклади таких систем подають деякі ісламські країни,приміром, Іран. Європейське середньовіччя також дало багатоподібних зразків, але на базі християнства. Основою духовно)державного єдиновладдя тут є поєднання в одній особі главидержави та вищої духовної особи країни.

Викладені головні моделі систем державних органів, звичайAно, не охоплюють усіх інших її різновидів. До того ж, кожнасистема або окремі її елементи можуть змінюватися, взаємнопереплітатися тощо.

КонституційноAправова концепція України виходила з неAобхідності впровадження централізованоAсегментної системидержавних органів як найбільш прогресивної. Тому види центAральних і місцевих органів держави визначаються на підставіпринципів, закладених у згаданій системі. Згідно з ними дерAжавні органи України в сукупності становлять єдину системуорганів, склад якої об’єктивно випливає з принципу єдностідержавної влади в Україні.

231

15.3. Місце Верховної Ради України в системі державного управління

Важлива роль у системі державного управління належитьВерховній Раді України — єдиному органу, що забезпечує реаAлізацію функції законотворення. Через законотворчу діяльAність Верховна Рада здійснює управління різними сферамижиттєдіяльності людини, суспільства та держави.

Верховна Рада України складається з однієї палати, обиAрається вільними виборами на основі загального, рівного і пряAмого виборчого права шляхом таємного голосування терміномна п’ять років. До складу Верховної Ради України входять 450народних депутатів України, якими можуть бути лише громаAдяни України, які на час виборів досягли 21 року, мають правоголосу і проживають в Україні протягом п’яти років. Длякерівництва своєю роботою Верховна Рада обирає Голову, перAшого заступника і заступника Голови Верховної Ради.

Відповідно до статті 85 Конституції України на ВерховнуРаду покладено виконання 37 окремих повноважень ВерховноїРади, зAпоміж яких основними функціями у сфері державногоуправління можна вважати:

• прийняття законів;• здійснення парламентського контролю в межах КонстиA

туції України та її законів; • затвердження Державного бюджету України та контроль

за його виконанням;• визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;• затвердження загальнодержавних програм економічного,

науковоAтехнічного, соціального, національноAкультурногорозвитку, охорони довкілля;

• здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів УкAраїни;

• затвердження рішень про надання Україною позик, екоAномічної допомоги іноземним державам та міжнародним орAганізаціям, а також про одержання Україною від іноземнихдержав, банків і міжнародних фінансових організацій позик,не передбачених Державним бюджетом України, здійсненняконтролю за їх виконанням;

• затвердження переліку об’єктів права державної власAності, що не підлягають приватизації, та визначення правовихзасад вилучення об’єктів права приватної власності.

232

Верховна Рада винятково шляхом прийняття законів можевирішувати широке коло питань (ст. 92 Конституції), зокремащодо:

• прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій;• засад використання природних ресурсів;• зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності;• утворення та діяльності політичних партій, інших об’єдA

нань громадян, засобів масової інформації, місцевого самовряAдування;

• територіального устрою України;• основ національної безпеки, організації Збройних сил УкA

раїни і забезпечення громадського порядку;• бюджетних відносин, податків і зборів, статусу національA

ної та іноземної валюти на території України;• установлення засад місцевого самоврядування;• визначення засад судочинства та судоустрою.Конституція України закріпила за Верховною Радою такі

повноваження щодо формування структур виконавчої влади,зокрема призначення Прем’єрAміністра України за поданнямПрезидента України.

До повноважень Верховної Ради належать також визначенAня відповідальності Кабінету Міністрів України та прийняттярезолюції недовіри, що спричинює його відставку.

Задля здійснення законодавчих робіт, підготовки та попеAреднього розгляду питань, що належать до повноважень ВерAховної Ради України, утворюються її комітети, які працюютьпостійно. Для розгляду питань, що мають тимчасовий харакAтер або не належать до тих, які підлягають розгляду в уже праAцюючих комітетах, Верховна Рада може створювати тимчасовіспеціальні комісії.

За потреби у проведенні розслідувань, пов’язаних із питанAнями, що зачіпають інтереси усього суспільства, Верховна РаAда може створювати тимчасові слідчі комісії.

15.4. Інститут Президента у системі державногоуправління України

Інститут президентства є досить поширеним явищем у світовійпрактиці та існує у понад 130 країнах, що входять до ООН. У преAзидентських республіках Президент є главою держави та главоювиконавчої влади, у республіках парламентського типу — лише

233

главою держави, але не уряду, у республіках змішаного типу —тільки главою держави, але з великими юридичними та реальAними повноваженнями щодо керівництва урядом.

Інститут Президента України визначає Розділ V чинноїКонституції України. Уперше в Україні інститут президентAства було запроваджено 5 липня 1991 року Законом «Про засAтосування поста Президента Української РСР і внесення зміні доповнень до Конституції (Основного Закону) УкраїнськоїРСР». Центральною фігурою в інституті президентства в УкраїAні є Президент України, який за Конституцією визначений якглава держави, тобто уособлює державу і державну владу загаAлом, а не окремі її гілки.

Президент України відповідно до Конституції здійснюєінтегруючі функції в межах свого конституційного призначенAня як «глави держави». Як глава держави Президент Українивиступає у вирішенні внутрішніх проблем країни і від її іменіу міжнародних зносинах, у ролі арбітра в разі виникнення неAпорозумінь між законодавчою та виконавчою гілками влади,забезпечує єдність держави.

Президента України обирають громадяни України на основізагального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємноAго голосування терміном на п’ять років. Він повинен бути гроAмадянином України. Одна й та сама особа не може бути ПрезиAдентом України більше ніж два терміни поспіль.

Конституція України встановлює недоторканність ПрезиAдента під час виконання ним своїх повноважень. ПовноваженAня Президента закріплені у Конституції і об’єднують:

• повноваження у сфері законодавства;• повноваження, пов’язані з призначенням на посади і звільA

ненням з посад членів Кабінету Міністрів та посадових осіб орAганів державної влади та управління;

• установчі повноваження;• повноваження у сфері забезпечення державної незалежA

ності, національної безпеки та оборони країни;• повноваження в галузі правосуддя;• повноваження, пов’язані з наданням громадянства УкраїA

ни та його позбавленням, наданням притулку в Україні;• представницькі повноваження.Зазначені групи повноважень не делегуються. Президент

видає укази та розпорядження, які є обов’язковими до викоAнання на всій території України.

234

Президент є Верховним Головнокомандувачем ЗбройнихСил України. Діяльність Президента забезпечує низка дорадAчих, консультативних і допоміжних інституцій.

Серед найважливіших із них — Рада національної безпекиі оборони України та Секретаріат Президента.

Рада національної безпеки та оборони України є координаAційним органом з питань національної безпеки і оборони, якийвносить пропозиції Президентові України щодо реалізації заAсад внутрішньої та зовнішньої політики у сфері національноїбезпеки та оборони, координує і здійснює контроль за діяльнісAтю органів виконавчої влади в цій сфері у мирний час і в умоAвах воєнного або надзвичайного стану.

До складу Ради за посадою входять: Прем’єрAміністр, Міністроборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ,Міністр закордонних справ. Через цей орган Президент може акAтивно взаємодіяти на організаційному та функціональному рівняхіз структурами виконавчої влади, зокрема міністерствами «силоAвих» відомств, що посилює його роль у державному механізмі.

Секретаріат Президента України — це допоміжний орган,який є апаратом Президента України. Секретаріат здійснює орAганізаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертноAаналітичне забезпечення діяльності Президента України.Керівництво Секретаріатом здійснює Глава Секретаріату, якийпризначається на посаду і звільняється з посади Президентом.У структурі Секретаріату Президента України є посадові особиі підрозділи, які підпорядковуються главі держави безпосеAредньо, а також посадові особи і підрозділи, які підпорядковуAються главі держави опосередковано — через Главу Секретаріату.Діяльність Секретаріату регламентується Указами Президента.

Тема 16. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

16.1. Єдина система органів виконавчої влади

Основу організаційної структури державного управління стаAновить система органів виконавчої влади, яка, реалізуючи певнучастину повноважень держави, виконує функції, пов’язані з реаAлізацією положень Конституції держави, її законів та інших

235

нормативних актів. Органи виконавчої влади формують своєрідAну систему, основним призначенням якої є виконання та забезAпечення виконання положень Конституції та законів держави.

Поняття «система органів виконавчої влади» має потрійнесмислове навантаження.

ПоAперше, підтверджує наявність у сукупності цих суб’єкAтів (органів виконавчої влади) певних ознак, притаманнихсоціальним системам, зокрема таких, як єдність цільовогопризначення, функціональної самодостатності, ієрархічностівнутрішньої організації, субординаційності взаємозв’язківміж структурними ланками тощо.

ПоAдруге, воно фіксує відокремленість певної групи державAних органів, що входять до конкретної системи, від усіх іншихвидів органів.

ПоAтретє, окреслює цілком визначений суб’єктний склад даAної системи.

Перший аспект системи органів виконавчої влади передбачаєнеобхідність формування дієвої вертикалі виконавчої влади, якаб забезпечувала належну реалізацію законодавчо визначенихполітичною системою цілей та владних рішень згори донизу.

Реалізацію другого аспекту — відокремлення органів викоAнавчої влади від інших органів державної влади — забезпечуєКонституція України. Особливістю виконавчої влади як гілкидержавної влади є те, що вона має виконавчий та розпорядчийхарактер і забезпечує практичну організацію виконання закоAнодавчих і нормативних актів.

Третій аспект системи органів виконавчої влади розкриваєтьAся в окремому розділі VI Конституції України «Кабінет МіністрівУкраїни. Інші органи виконавчої влади», де обґрунтованооб’єднуються усі ієрархічні рівні органів виконавчої влади —вищий і центральний, а також місцевий.

Система органів виконавчої влади включає структурні ланAки трьох організаційноAправових рівнів.

Вищий рівень — Кабінет Міністрів України.Центральний рівень — міністерства, державні комітети,

центральні органи виконавчої влади, прирівняні до державнихкомітетів, та центральні органи виконавчої влади зі спеціальAним статусом.

Місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють:– органи виконавчої влади загальної компетенції: Рада МіA

ністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, КиївсьAка і Севастопольська міські державні адміністрації;

236

– органи спеціальної — галузевої та функціональної — комAпетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним оргаAнам виконавчої влади або перебувають у підпорядкуванні водAночас і центральному, і місцевому органу виконавчої влади.

Оскільки органи виконавчої влади здійснюють управлінськуза своїм змістом діяльність, іноді використовується визначеннясистеми цих органів як «апарату державного управління».

Трансформаційні процеси, що відбуваються в економічній,соціальній, політичній сферах суспільства, висувають підвиAщені вимоги до системи органів державної влади щодо виробAлення дієвих механізмів управління їхнім розвитком.

Однак система виконавчої влади в Україні залишається неAефективною, рівень її організуючого впливу на суспільні проAцеси не задовольняє потреби в розвитку громадянськогосуспільства, динамічному формуванні соціальноAекономічногоукладу та демократичної правової держави.

Про низьку ефективність виконавчої влади свідчать:соціальні індикатори, насамперед рівень безробіття і реальнихдоходів населення; неефективне управління державною власAністю, внаслідок чого величезний виробничий потенціал факAтично не працює на державу; невиправдане втручання державив діяльність суб’єктів господарювання, що гальмує розвитокпідприємництва в Україні.

Серед основних причин низької ефективності виконавчоївлади можна назвати:

• неузгодженість дій різних виконавчих структур, неAпослідовність і суперечливість рішень, низьку виконавчу дисAципліну;

• дублювання споріднених функцій різними органами;• надмірну концентрацію функцій управління на вищих

щаблях виконавчої влади;• незбалансовану регіональну політику;• закритість органів виконавчої влади для контролю з боку

суспільства;• корупцію та економічну злочинність у державних струкA

турах, а також низький престиж державної служби в Україні.Ця ситуація є свідченням необхідності вироблення дієвих

механізмів реформування системи органів виконавчої владиз метою підвищення ефективності її функціювання.

237

16.2. Управлінські зв’язки в системі органів виконавчої влади

Ефективність функціювання системи органів виконавчоївлади великою мірою визначається раціональністю управлінAських зв’язків поміж органами різних організаційноAправовихстатусів як по вертикалі, так і по горизонталі.

В основу формування вертикальних управлінських зв’язківпокладено повноваження Кабінету Міністрів України щодоспрямування, координації діяльності інших органів виконавAчої влади та здійснення контролю за їх функціюванням.

У межах вертикальних управлінських зв’язків центральAним органам виконавчої влади — міністерствам — підпорядкоAвуються їхні територіальні органи, які разом із міністерствомутворюють виконавчу вертикаль. Органами міністерств намісцевому рівні є управління, відділи та інші структурні підAрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні тапідконтрольні міністерствам. Державним комітетам та іншимцентральним органам виконавчої влади на місцевому рівніпідконтрольні та підзвітні їхні територіальні органи.

Вертикальні управлінські зв’язки в системі органів викоAнавчої влади передбачають підпорядкованість обласним дерAжавним адміністраціям районних державних адміністрацій.Обласні державні адміністрації у межах своїх повноваженьспрямовують діяльність районних державних адміністрацій таздійснюють контроль за ними.

Горизонтальні управлінські зв’язки на центральному рівніпередбачають координацію роботи центральних органів викоAнавчої влади у формуванні та реалізації державної політикичерез організаційні механізми Кабінету Міністрів.

На місцевому рівні горизонтальні управлінські зв’язки баAзуються на взаємовідносинах місцевих державних адміністраAцій з територіальними органами центральних органів виконавAчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльністьтериторіальних органів міністерств та інших центральних орAганів виконавчої влади і сприяють їм у виконанні покладенихна них завдань. Формування управлінських зв’язків на цьомурівні великою мірою визначається взаємовідносинами органіввиконавчої та представницької влади. Місцеві державні адміAністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласнимиі районними радами, згідно з Конституцією та Законом УкAраїни «Про місцеве самоврядування в Україні», і в цій частиніпідзвітні та підконтрольні останнім.

238

16.3. Кабінет Міністрів України

Відповідно до статті 113 Конституції, вищим органом, щоочолює вертикаль виконавчої влади, є Кабінет Міністрів УкраїAни. Це колегіальний орган, який спрямовує і координує роботуміністерств, інших органів виконавчої влади. Він є органом заAгальної компетенції, який є по суті центром з організації викоAнавчоAрозпорядчої діяльності всіх органів виконавчої влади. Доскладу Кабінету Міністрів України входять Прем’єрAміністрУкраїни, перший віцеAпрем’єрAміністр, віцеAпрем’єрAміністри,міністри. Діяльність Кабінету Міністрів забезпечує СекретаріатКабінету Міністрів України (далі — Секретаріат). СекреAтаріатом керує окремий міністр — Міністр Кабінету Міністрів.

Керує роботою Кабінету Міністрів України Прем’єрAміністрУкраїни, який спрямовує її на забезпечення здійснення внутAрішньої та зовнішньої політики держави, виконання КонстиAтуції і законів України, актів Президента України, Програмидіяльності Кабінету Міністрів України, схваленої ВерховноюРадою України, керує засіданнями Кабінету Міністрів, розAподіляє обов’язки між першим віцеAпрем’єрAміністром та віцеAпрем’єрAміністрами, підписує акти Кабінету Міністрів, репрезенAтує Кабінет Міністрів України в міжнародних зносинах тощо.

Перший віцеAпрем’єрAміністр і віцеAпрем’єрAміністри згідноз розподілом повноважень забезпечують виконання КонстиAтуції України, законів України, актів Президента Україниі Кабінету Міністрів України, координують виконання заходівз відповідних питань міністерствами та іншими центральнимиорганами виконавчої влади, не здійснюючи при цьому безпосеAреднього керівництва їхньою роботою. Посади Прем’єрAміністAра України, першого віцеAпрем’єрAміністра, віцеAпрем’єрAміністрів, міністрів за характером повноважень, порядкомпризначення на посади та звільнення з посад належать дополітичних і не входять до категорій посад державних служAбовців, визначених Законом України «Про державну службу».

Згідно зі статтею 116 Конституції України, на Уряд поклаAдено також такі повноваження: 1) забезпечення державного суAверенітету й економічної самостійності України, здійсненнявнутрішньої та зовнішньої політики держави; 2) вжиття заAходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;3) забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційноїта податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості

239

населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охоAрони природи, екологічної безпеки та природокористування;4) розроблення і здійснення загальнодержавних програм екоAномічного, науковоAтехнічного, соціального і культурного розAвитку України; 5) забезпечення рівних умов розвитку всіхформ власності; здійснення управління об’єктами державноївласності; 6) розроблення проекту Закону про Державний бюAджет України та забезпечення виконання затвердженого ВерAховною Радою бюджету України, подання Верховній Раді звітупро його виконання; 7) здійснення заходів щодо обороноздатAності та національної безпеки України, громадського порядку,боротьби зі злочинністю; 8) організація і забезпечення здійсAнення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи.

Кабінет Міністрів України приймає нормативноAправові акAти (постанови та розпорядження), обов’язкові до виконання навсій території України.

Основним законодавчим актом, який конкретизує діяльAність Кабінету Міністрів України, згідно з Конституцією, маєбути Закон України «Про Кабінет Міністрів України». ПерAший варіант цього Закону був ухвалений Верховною Радою УкAраїни ще у 1997 р. Восьмий варіант Закону був ухваленийу грудні 2006 року. На нього, як і на всі попередні, ПрезиденAтом України було накладено вето. Внаслідок відсутності окреAмого закону про Кабінет Міністрів стосунки між органами дерAжавної влади не мають детального врегулювання і частосупроводжуються напруженням.

Кабінет Міністрів України та Президент України є двомаконкуруючими центрами державної влади щодо виробленнядержавної політики. На жаль, в Україні з моменту запроваAдження інституту президентства існують невизначеності та суAперечності в розмежуванні функцій між Президентом та УряAдом. Усунення цих та інших недоліків організації владив Україні є змістом майже постійного вдосконалення укAраїнської моделі організації публічної влади, зокрема і констиAтуційна реформа.

16.4. Міністерства України

Міністерство (що означає керую, служу) — центральнийу державі орган виконавчої влади, який здійснює державнеуправління в певній галузі чи сфері життя. В Україні міністерство

240

є головним (провідним) органом у системі центральних органіввиконавчої влади в забезпеченні впровадження державноїполітики у визначеній сфері діяльності. За характером діяльAності вони поділяються на галузеві, тобто ті, які керують певAною галуззю (наприклад, Міністерство оборони, Міністерствовнутрішніх справ, Міністерство охорони здоров’я тощо) тафункціональні — ті, на які покладено виконання певної і водAночас основної функції (наприклад, у сфері праці та соціальноїполітики — Міністерство праці та соціальної політики, у сферіфінансів — Міністерство фінансів).

Відповідно до змін у Конституції України (ст. 116) КабінетМіністрів України має повноваження утворювати, реорганізоAвувати та ліквідовувати міністерства та інші органи центральAної виконавчої влади. Перелік міністерств не є постійним. ДобільшAменш сталої частини переліку входять міністерства:економіки, промислової політики, аграрної політики, внутрішAніх справ, екології та природних ресурсів, палива і енергетики,закордонних справ, культури та мистецтва, у справах сім’ї і моAлоді; з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту наAселення від наслідків Чорнобильської катастрофи, оборони,освіти і науки, охорони здоров’я, праці та соціальної політики,транспорту, фінансів, юстиції. За станом на березень 2006 рокудіяло 19 міністерств.

Міністерства є єдиноначальними органами. Їх очолюютьміністри, які входять до складу Кабінету Міністрів Україниі за посадою належать до політичних діячів. Основним завданAням міністра є визначення напрямів розроблення державноїполітики міністерством.

Міністр: бере участь у засіданнях Кабінету Міністрів таурядових комітетів; представляє законопроекти у ВерховнійРаді та її органах; виступає від імені міністерства у відносинахз іншими органами публічної влади та з іншими суб’єктами;ухвалює нормативноAправові акти міністерства та схвалюєпроекти урядових рішень від імені міністерства; є розпорядниAком коштів міністерства виділених на реалізацію програм.Міністр особисто відповідає за розроблення впровадженняПрограми Кабінету Міністрів України з відповідних питань,реалізацію державної політики у визначеній сфері державногоуправління, спрямовує і координує діяльність інших органіввиконавчої влади з питань, віднесених до його відання.

Для надання міністру політичної підтримки посади заступAників міністра також мають бути віднесені до політичних.

241

Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноваAжень своїм заступникам, які можуть виконувати їх від іменіміністерства відповідно до затвердженого розподілу службоAвих обов’язків.

Міністерство як центральний орган будується за такою схеAмою: керівництво (міністр та його заступники, колегія) — виAробничі структурні підрозділи (управління, відділи) — штабніпідрозділи, що займаються організаційною діяльністю всереAдині міністерства (бухгалтерія, управління кадрів тощо).

Апарат міністерства складається з державних служAбовців. Апаратом міністерства має керувати керівник апарату(наразі — це перший заступник міністра, в ході адміністративAної реформи має бути запроваджено посаду державного секреAтаря міністерства). Керівник апарату міністерства як вищийдержавний службовець у міністерстві повинен забезпечуватиінституційну пам’ять міністерства та стабільність державноїслужби. До його повноважень має належати: організація викоAнання доручень міністра та організація роботи з документамив міністерстві; призначення на посади та звільнення з посаддержавних службовців та працівників (осіб, найнятих за труAдовим законодавством) апарату міністерства; управлінняммайном міністерства та коштами, виділеними на утриманняапарату міністерства.

Міністерство може мати підпорядковані йому підрозділи(органи), зокрема територіальні (регіональні), які становлять«систему міністерства».

Переважна більшість міністерств беруть участь у реалізаціїекономічної та соціальної політики держави в межах доручеAної справи: прогнозують перспективні напрями і реалізуютьстратегічні цілі та завдання розвитку; беруть участь у розробAленні проектів та у виконанні загальнодержавних програм екоAномічного, науковоAтехнічного, соціального, національноAкультурного розвитку України, охорони навколишньогосередовища, Державного бюджету України; беруть участьу підготовці міжнародних договорів України, укладаютьміжнародні угоди міжвідомчого характеру; проводять політиAку у сфері виконання робіт (послуг) і поставок продукції длядержавних потреб та утворення державних резервних фондівматеріальних та фінансових ресурсів і здійснюють у межахповноважень, визначених законодавством, функції з управAління об’єктами державної власності, що належать до їхньоговідання; беруть участь у формуванні та реалізації державної

242

інвестиційної політики; сприяють розвиткові підприємництAва, ринкової інфраструктури; здійснюють іншу діяльність щоAдо забезпечення державних інтересів в умовах формуванняринкової економіки.

Загалом діяльність міністерств охоплює два типи функцій:функції із забезпечення аналітикоAконсультативної допомогиу виробленні та здійсненні політики міністрів у відповіднихсекторах державного управління; функції забезпечення задоAволення потреб суспільства і держави. Ці функції пов’язаніз наданням управлінських послуг населенню і в ході адміністAративної реформи підлягають широкій децентралізації, зокреAма шляхом їх делегування окремим госпрозрахунковимпідрозділам, підпорядкованим відповідному міністерству.

Патронатна служба. Члени Кабінету Міністрів мають праAво на формування власних патронатних служб, завданнямяких є організація робочого дня міністра, надання консульAтацій і порад, пошук матеріалів, виконання інших особистихдоручень міністра та обслуговування його діяльності. До склаAду патронатної служби працівників набирають за особистимвибором міністра, насамперед на основі критеріїв політичної таперсональної відданості.

Працівники патронатних служб не повинні мати статусудержавних службовців. Працівники патронатної служби неможуть давати вказівки (доручення) державним службовцямміністерства, але вони можуть повідомляти інформацію або пеAредавали доручення від міністра, як правило, через керівникаапарату. Патронатна служба міністра не повинна налічуватипонад десять осіб. Наприклад, у Канаді типовий штат патроAнатної служби міністра включає посади керівника служби,помічників, зокрема з питань розпорядку дня міністра, секреAтаря, водія, працівника з питань комунікацій (зв’язки із ЗМІ),радників з парламентських питань та з політичних питань.

Колегія міністерства. Надзвичайно ефективним інструменAтом публічного консультування міністра може бути колегіяміністерства, яка є постійним консультативноAдорадчим оргаAном міністра. До складу колегії входять керівники урядовихорганів у складі міністерства, керівники окремих установ,організацій та підприємств, що перебувають в управлінні мінісAтерства, а також за згодою представники відповідних комітетівВерховної Ради, органів державної влади, установ, громадсьAких організацій, науковці та інші особи. Персональний складколегії міністерства (крім Міністерства оборони та МВС)

243

затверджується міністром. Засідання колегії проводяться запотреби, але не рідше одного разу на місяць. На засіданнях коAлегії розглядаються питання вироблення рекомендацій з питаньформування та реалізації державної політики, найважливіAших напрямів діяльності міністерства, проектів нормативноAправових актів, програм та інших документів, розгляду іншихпитань.

Одним із центральних питань у реформуванні міністерствмає стати зміна підходів до територіальної організації викоAнавчої влади. За загальним правилом, міністерства не потребуAють територіальної мережі власних підрозділів (органів),оскільки основним завданням міністерств як політичних орAганів є розроблення державної політики і проектів нормативAних актів.

16.5. Державні комітети та інші центральні органивиконавчої влади

Державні комітети (державні служби) — це центральні орAгани виконавчої влади (ЦОВВ), діяльність яких спрямовуєі координує Прем’єрAміністр України або один із віцеAпрем’єрAміністрів. Не формуючи безпосередньо урядову політику, дерAжавні комітети покликані сприяти міністерствам та уряду заAгалом в реалізації цієї політики шляхом виконання функційдержавного управління, як правило, міжгалузевого чи міжAсекторного характеру. Вони вносять пропозиції щодо формуAвання державної політики відповідним членам КабінетуМіністрів України, реалізуючи цю політику у визначеній сферідіяльності, здійснюють управління в ній, міжгалузеву коордиAнацію та функціональне регулювання з питань, віднесених доїхнього відання. Державні комітети (державні служби) очолюAють їхні голови. Голови державних комітетів не входять доскладу Кабінету Міністрів і мають статус державних службовAців. Державні комітети діють на підставі відповідних полоAжень. За станом на березень 2006 року існувало 11 державнихкомітетів.

Як правило, в системі органів центральної виконавчої владиутворюють такі Державні комітети та інші органи виконавчоївлади, статус яких прирівнюється до державного комітету УкAраїни. Отже, це: 1) державні комітети — архівів; будівництва,архітектури та житлової політики; водного господарства; по

244

земельних ресурсах; зв’язку та інформатизації; енергозбереAження; у справах релігій; інформаційної політики, телебаченAня і радіомовлення; лісового господарства; з питань фізичноїкультури і спорту; у справах ветеранів; у справах охорони дерAжавного кордону; стандартизації, метрології та сертифікації;статистики; з державного матеріального резерву; 2) прирівняAні до статусу комітету — Вища атестаційна комісія, НаціональAне космічне агентство; Пенсійний фонд; Головне контрольноAревізійне управління; Державне казначейство.

Державні комітети можуть мати підпорядковані їм підрозAділи (органи), зокрема територіальні (регіональні), що становAлять так звану систему державного комітету. Формування дерAжавних комітетів (державних служб) у системі організаційноїструктури державного управління зумовлено тим, що певніфункції виконавчої влади неможливо чи небажано віднести довідання одного міністерства або коли є необхідність організаAційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняттярішень та їх реалізацію. Передбачається, що в ході адміністраAтивної реформи державні комітети мають бути реорганізованів урядові органи або ліквідовані.

Окрім державних комітетів, до ЦОВВ належать центральніоргани виконавчої влади зі спеціальним статусом. Це доволіновий вид органів виконавчої влади (вони запроваджені в 1999 р.),особливість яких полягає в тому, що всі питання їх правовогостатусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуваAтися шляхом прийняття законів, що визначають порядокдіяльності та повноваження саме цих ЦОВВ. ЦОВВ зі спеціальAним статусом мають особливі завдання та повноваження. ЩоAдо них можуть встановлюватися спеціальні умови утворення,реорганізації та ліквідації, підконтрольності та підзвітності.До ЦОВВ України зі спеціальним статусом віднесено: АнтимоAнопольний комітет, Державну податкову адміністрацію, ДерAжавну митну службу, Національну комісію регулюванняелектроенергетики, Державну комісію з цінних паперів тафондового ринку, Фонд державного майна, Державний депарAтамент з питань виконання покарань, Службу безпеки, УправAління державної охорони, Головне управління державноїслужби. Діяльність частини ЦОВВ спрямовує та координуєКабінет Міністрів України через відповідних міністрів. Наразіфункціонує 22 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

У ході майбутньої модернізації системи виконавчої владибільшість із цих органів має бути перетворена в урядові органи.

245

Це стосується і Державної митної служби України та ДержавAної податкової адміністрації України, які наразі підпорядкоAвані Міністру фінансів через механізм «спрямування та коорAдинації». Деякі з сьогоднішніх ЦОВВ зі спеціальним статусоммають бути виокремлені в окрему категорію — регуляторні орAгани (незалежні регулятори). Зокрема, це стосується НаціоAнальної комісії з питань регулювання зв’язку України, НаціоAнальної комісії регулювання електроенергетики.

Регуляторні органи (незалежні регулятори). Проблемачіткого визначення ролі держави в регулюванні природних моAнополій та суміжних ринків спричинена необхідністю подоAлання практики прямого втручання в їхню діяльність КабінеAту Міністрів. Основними сферами компетенції незалежнихрегуляторів повинні бути енергетика, транспорт, зв’язок, житAловоAкомунальне господарство. Окремі сегменти природнихмонополій (наприклад, транспорт) в Україні сьогодні взагаліне мають незалежних регуляторів. Основними завданнями неAзалежного регулятора (регуляторів) є гарантування споживаAчам якісних послуг за економічно обґрунтованими цінами;обмеження впливу монополістів на державну політику; ствоAрення умов для ефективного сталого розвитку компаній моноAполістів; запобігання спробам держави розв’язувати соціальніпроблеми за рахунок певних груп споживачів.

Тому в ході адміністративної реформи незалежні регулятоAри, зважаючи на їхнє функціональне призначення (НаціональAна комісія з питань регулювання зв’язку України, НаціональAна комісія регулювання електроенергетики), мають бутивиокремлені з систем органів виконавчої влади та підпорядкоAвані Уряду; має бути вдосконалено порядок утворення та функAціювання регуляторів для забезпечення незалежності, незаанAгажованості та прозорості в їхній діяльності шляхом створеннярегуляторів на основі паритетного представництва у складі(або наглядових структурах) усіх зацікавлених сторін держаAви, виробників послуг, споживачів та/чи забезпечення участіцих зацікавлених груп у процедурі прийняття рішень.

Урядові органи. Найбільшу за кількістю та за чисельністюпрацівників групу органів у системі виконавчої влади маютьскладати урядові органи зі своєю територіальною мережею.Урядові органи утворюються в системі міністерства (наразі —у складі міністерства) для здійснення поточного адмініструAвання (служба) або надання адміністративних послуг, та/абоуправління державними підприємствами/установами (агентAство), здійснення контрольноAнаглядових функцій (інспекція).

246

Такий розподіл виконання функцій поміж інституціямимає бути чітко закріплено на законодавчому рівні та реалізоваAно на практиці.

Урядові органи перебувають в системі міністерства відпоAвідно до розподілу повноважень між міністрами за секторамидержавної політики. На березень 2006 року в 19 міністерствахдіє близько 50 урядових органів.

Ключові установчі та кадрові питання щодо урядових орAганів вирішує Кабінет Міністрів за поданням міністра.

Відповідальність урядових органів має грунтуватися на перAсональній відповідальності керівника урядового органу передміністром. При цьому для достатнього рівня автономності уряAдових органів, вплив міністра, якому підпорядковується відAповідний урядовий орган, має бути обмежений повноваженняAми: нормативного регулювання з питань діяльності урядовогооргану; участі у формуванні бюджету урядового органу; контAролю за діяльністю урядового органу (через отримання звітноїта іншої інформації тощо); ініціювання заміни, звільненнякерівника урядового органу.

16.6. Територіальні органи центральних органів виконавчої влади

Територіальні органи (підрозділи) міністерств та іншихЦОВВ є державними органами, які утворюються відповіднимиЦОВВ для реалізації їхніх функцій та повноважень на місцевоAму територіальному рівні, тобто в областях або районах, містахКиєві та Севастополі. Разом з власне апаратом відповідногоцентрального органу (міністерства, державного комітету) вониутворюють так звану виконавчу вертикаль галузевої чи функAціональної спрямованості, яка дістала визначення як системаміністерства або система державного комітету.

Зазвичай на місцевому рівні органами міністерств, державAних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозAділи місцевих державних адміністрацій як підзвітні та підAконтрольні відповідним центральним органам. Ці підрозділиреалізують на відповідній території політику держави тафункції державного управління в питаннях охорони здоров’я,праці та зайнятості, соціального захисту населення тощо, щофактично відповідає галузевим повноваженням місцевихадміністрацій. Особливу групу становлять місцеві органи

247

(територіальні підрозділи) міністерств і державних комітетів,які не входять структурно до складу обласних державнихадміністрацій, але взаємодіють з ними в питаннях реалізаціїдержавної політики та регіонах і є по суті «продовженням»центральних органів виконавчої влади, їхнім представництAвом на місцях. До їх складу належать: управління, відділиМіністерства внутрішніх справ; управління Міністерства юсAтиції; податкові адміністрації (інспекції) Державної податкоAвої адміністрації; територіальні відділення Державної митноїслужби; територіальні відділення Антимонопольного комітеAту; відділення Державної комісії з цінних паперів та фондовогоринку; управління, відділи Служби безпеки України, управAління, відділи Державного комітету статистики; управління,відділи Головного контрольноAревізійного управління; управAління Державного комітету у справах захисту прав споживачівтощо. Більшість цих органів беруть участь у реалізації екоAномічної та соціальної політики держави на території регіону(області, адміністративного району, міста). Кожен із цих орAганів у межах дорученої йому сфери відання організовує викоAнання законодавчих актів та контроль за їх реалізацією; прогAнозує перспективні напрями і стратегічні цілі, бере участьу реалізації загальнодержавних і регіональних програм еконоAмічного та соціального розвитку, реалізує функції з державноAго регулювання економіки, виконує функції внутрішньоорAганізаційного забезпечення роботи. Крім загальних, вонивиконують на відповідній території і спеціальні функції. Так,територіальне відділення Антимонопольного комітету УкAраїни контролює дотримання антимонопольного законодавAства, накладає стягнення за його порушення, розробляє заходиз демонополізації економіки. Територіальне відділення Фондудержмайна України розробляє проекти програм приватизації,організовує і контролює їх виконання тощо. Трансформаціяструктури ЦОВВ в Україні та їхніх функцій у ході адміністраAтивної реформи передбачає реформування ключових елементівсистеми місцевих (територіальних) органів міністерств і дерAжавних комітетів.

248

Тема 17. МІСЦЕВІ ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇВ СИСТЕМІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

17.1. КонституційноEправовий статус і організаціядіяльності місцевих державних адміністрацій

Місцеві державні адміністрації (МДА) — це ланка виконавAчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі.КонституційноAправовий статус цих органів державної владивизначають статті 118, 119 розділу VI Конституції України,який присвячено виконавчій гілці влади. Переважна більAшість інших аспектів діяльності МДА унормована окремим заAконом про місцеві державні адміністрації. У межах своїх повAноважень МДА здійснюють виконавчу владу на територіївідповідної адміністративноAтериторіальної одиниці, а такожреалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами.МДА перебувають у системі подвійного підпорядкування. ВоAни загалом підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влаAди вищого рівня та відповідним радам (обласним та районним)щодо повноважень, делегованих їм цими радами.

МДА є єдиноначальними органами загальної компетенції,що уособлюються головами місцевих державних адміністраAцій. Голів адміністрацій призначає на посаду Президент УкраїAни за поданням Кабінету Міністрів на термін повноваженьПрезидента. Голови МДА під час здійснення своїх повноваAжень відповідальні перед Президентом України і КабінетомМіністрів України, підзвітні та підконтрольні органам викоAнавчої влади вищого рівня. Вони одноособово приймають рішенAня шляхом розпорядження і несуть за них відповідальністьзгідно із законодавством.

Для обговорення найважливіших питань діяльності МДАз метою прийняття відповідних рішень головами адміністраAцій та для координації діяльності всіх місцевих органів викоAнавчої влади створюються колегії державних місцевихадміністрацій. Голови формують склад місцевих адміністраційта в межах бюджетних коштів, виділених на утриманняадміністрацій, формують їхню структуру, призначають за згоAдою Прем’єрAміністра України перших заступників та за поAгодженням з відповідним віцеAпрем’єрAміністром заступників.

Структурними підрозділами МДА є, насамперед, галузеві тафункціональні управління (наприклад, управління економіки,

249

управління охорони здоров’я тощо). Орієнтовні перелікиуправлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевихдержавних адміністрацій, а також типові положення про нихзатверджує Кабінет Міністрів України.

МДА, реалізуючи надані їм повноваження, здійснюють управAління дорученими галузями (сферами) суспільного життя і неAсуть відповідальність за стан справ у цих галузях. Об’єктамиуправління з боку МДА є заклади освіти, культури, охорони здоAров’я, які перебувають в їх підпорядкуванні; радіо, телебачення,друковані засоби інформації, засновниками яких є дані адміністAрації; об’єкти, які забезпечують діяльність державних підприAємств, установ і організацій та перебувають на місцевому бюджеAті; інвестиційні фонди, засновниками яких є ці адміністрації;інші об’єкти управління згідно з чинним законодавством.

Концепцією адміністративної реформи передбачається постуAпове реформування МДА з урахуванням загальних тенденцій деAмократизації та децентралізації влади, перетворення структурAних і функціональних засад органів виконавчої влади.

17.2. Повноваження місцевих державних адміністрацій

Повноваження органу виконавчої влади — це закріплені заним права та обов’язки. Обсяг повноважень, закріплених закожним органом виконавчої влади, відповідно до покладенихна нього завдань і функцій, виражає їхню компетенцію. ПовноAваження МДА визначені статтею 119 Конституції України таЗаконом України «Про місцеві державні адміністрації» і подіAляються на власні і делеговані.

Власні повноваження МДА за змістом і ступенем охопленняоб’єктів управління, своєю чергою, класифікують на загальні(як органу загальної компетенції) і спеціальні (галузеві), якістосуються певної сфери суспільного життя. До компетенціїМДА входить забезпечення в межах відповідної адміністративAноAтериторіальної одиниці виконання Конституції, законів УкAраїни, актів Президента України, Кабінету Міністрів України,інших органів виконавчої влади; законності, правопорядку, доAдержання прав і свобод громадян; виконання державних і реAгіональних програм соціальноAекономічного та культурногорозвитку, програм охорони довкілля, програм національноAкультурного розвитку меншин; підготовки та виконаннявідповідних бюджетів; управління переданими в законному

250

порядку об’єктами державної власності; здійснення державноAго контролю в межах, визначених законодавством; взаємодіїз органами місцевого самоврядування та реалізації інших наAданих державою повноважень.

Законом про МДА визначено повноваження місцевих дер)жавних адміністрацій в галузях економічного та соціальногорозвитку, бюджету і фінансів, управління майном, приватиAзації та підприємництва, містобудування, житловоAкомунальAного господарства, побутового, торговельного обслуговування,транспорту і зв’язку, використання й охорони земель, природAних ресурсів і довкілля, науки, освіти, охорони здоров’я, кульAтури, фізкультури та спорту, материнства і дитинства, сім’ї тамолоді, соціального забезпечення і соціального захисту, зайняAтості населення, праці та заробітної плати, міжнародних тазовнішньоекономічних відносин тощо.

Делеговані повноваження МДА — це повноваження, що їхнабувають адміністрації шляхом передання їм для виконаннявід інших суб’єктів за власним рішенням останніх або на підAставі закону. МДА здійснюють повноваження місцевого самоAврядування, делеговані їм відповідними радами, а також повAноваження органів виконавчої влади вищого рівня, делегованіїм у межах, визначених законами, Кабінетом Міністрів УкAраїни. Законодавством передбачено, що передання місцевимдержавним адміністраціям повноважень інших органів маєсупроводжуватись переданням їм відповідних фінансових, маAтеріальноAтехнічних та інших ресурсів, необхідних для здійсAнення цих повноважень.

17.3. Взаємодія місцевих державних адміністрацій по горизонталі та вертикалі

Складовою державноAуправлінських відносин, які виникаютьпоміж органами державної влади у горизонтальних та вертикальAній проекціях, є відносини місцевих державних адміністрацій.За характером їх поділяють на адміністративні (субординаційAні), функціональні (координаційні), дисциплінарні, відносиниініціативи; за формою і вираженням — на правові й неправові,за сферами виявлення — галузеві, територіальні, міжрегіональAні, територіальноAгалузеві. Багатогранність державного управAління зумовлює й інші спектри класифікації відносин місцевихдержавних адміністрацій. Для забезпечення реалізації власних

251

і делегованих повноважень місцевих адміністрацій суттєвою є типологія, базована на виділенні учасників державноAуправAлінських відносин.

Чинним законодавством визначено відносини МДА з ПрезиAдентом України, органами виконавчої влади та місцевого самоAврядування.

Відносини з Президентом ґрунтуються на відповідальностіМДА та їхніх голів під час здійснення своїх повноважень передним. Голови обласних державних адміністрацій інформуютьПрезидента та щорічно звітують перед ним про виконання обAласною адміністрацією покладених на неї повноважень, а такожпро суспільноAполітичне, соціальноAекономічне, екологічне таінше становище на відповідній території, вносять пропозиціїз питань удосконалення чинного законодавства Україниі практики його реалізації, системи державного управління.

Відносини з Кабінетом Міністрів України передбачають відAповідальність місцевих адміністрацій перед ним, їх підконтAрольність і підзвітність. Голови обласних адміністрацій інфорAмують Кабінет Міністрів України про виконання наданихадміністрації повноважень і про соціальноAекономічне, еколоAгічне та інше становище на відповідній території, вносять проAпозиції з питань удосконалення чинного законодавства Україниі практики його реалізації, системи державного управління.

Відносини МДА з органами виконавчої влади базуються натому, що серед місцевих органів виконавчої влади є органидвох типів: 1) підпорядковані голові відповідної державної адAміністрації, але водночас реалізують вимоги і завдання відпоAвідного міністерства чи іншого центрального органу виконавAчої влади; 2) підпорядковані міністерствам чи іншим ЦОВВ,але мають управлінські зв’язки з місцевими державними адміAністраціями.

Відносини з міністерствами та іншими ЦОВВ ґрунтуютьсяна засадах взаємодії та підзвітності і підконтрольності їм управAлінь, відділів та інших структурних підрозділів МДА. У разівизнання міністерством, іншим ЦОВВ незадовільною роботувідповідного управління, відділу, іншого структурного підAрозділу МДА або їхніх керівників, міністр чи керівник іншогоЦОВВ звертається з мотивованим поданням до голови відповідAної МДА, який зобов’язаний переглянути це подання і не пізнішеніж у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтованувідповідь. Голови МДА та інших ЦОВВ сприяють їм у виконанні

252

покладених на ці органи завдань. Своєю чергою керівники териAторіальних органів міністерств та інших ЦОВВ з питань здійсненAня повноважень МДА підзвітні та підконтрольні їхнім головам.

У межах структур виконавчої влади важливими є відносиниміж обласними та районними місцевими держадміністраціяAми. Обласні державні адміністрації у межах своїх повноваженьспрямовують і контролюють діяльність районних державнихадміністрацій. Голови обласних державних адміністрацій маAють право скасовувати розпорядження голів районних державAних адміністрацій, що суперечать Конституції України, закоAнам України, рішенням Конституційного Суду України, актамПрезидента України, Кабінету Міністрів України, голів обласAних державних адміністрацій, а також міністерств, іншихЦОВВ. Право скасовувати накази керівників управлінь,відділів та інших структурних підрозділів районної державноїадміністрації, що суперечать законодавству України та актамвиконавчої влади вищого рівня, мають також керівникивідповідних управлінь, відділів та інших структурнихпідрозділів обласної державної адміністрації. Голови районAних державних адміністрацій регулярно інформують про своюдіяльність і щорічно, на вимогу, звітують перед ними.

Відносини між державою і суспільством значною мірою реаAлізуються в системі відносин місцевих державних адміністраційз місцевими радами та їхніми посадовими особами. МДА здійсAнюють повноваження, делеговані їм відповідними обласнимиі районними радами (використовуючи передані для цього фінанAсові, матеріальноAтехнічні та інші ресурси), підзвітні та підконтAрольні відповідним радам. Голови МДА мають право дорадчогоголосу на засіданнях відповідних рад, а також право виноситина розгляд питання, пов’язані з виконанням делегованих повноAважень, інші пропозиції. Вони звітують перед відповідними раAдами про виконання бюджету, програм соціальноAекономічногоі культурного розвитку територій і делегованих повноважень.Обласна та районна ради можуть висловити недовіру головівідповідної місцевої адміністрації, на підставі чого з урахуванAням пропозиції органів виконавчої влади вищого рівня ПрезиAдент України приймає рішення і передає його відповідній раді.

У процесі управлінської діяльності на відповідній територіїМДА вступають у відносини із сільськими, селищними і міськиAми радами, їхніми виконавчими органами та сільськими, селищAними і міськими головами. Вони сприяють у здійсненні радамивласних повноважень місцевого самоврядування у вирішенні

253

питань економічного, соціального та культурного розвитку відAповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової базимісцевого самоврядування; контролюють виконання наданих їмзаконом повноважень органів виконавчої влади, розглядають тавраховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місAцевого самоврядування та їхніх посадових осіб.

Готуючись до розгляду питань, які зачіпають інтересимісцевого самоврядування, місцеві адміністрації мають повіAдомляти відповідні органи місцевого самоврядування про цеі надавати право участі цих органів та їхніх посадових осібу проведенні відповідних засідань. Голови місцевих адміністраAцій, їхні заступники, керівники підрозділів або представникимають право бути присутніми на засіданнях органів місцевогосамоврядування, а також бути заслуханими з питань, що їхстосуються. МДА не мають права втручатись у здійснення орAганами місцевого самоврядування власних повноважень.

Для здійснення спільних програм МДА й органи місцевогосамоврядування можуть укладати договори, створювати спільніоргани та організації. У системі державноAуправлінських відAносин місцевих державних адміністрацій розглядаються такожїхні відносини з підприємствами, установами та організаціяAми, об’єднаннями громадян і громадянами.

Ефективність відносин МДА визначається їхнім організаційAним, правовим, кадровим та інформаційним забезпеченням.

17.4. Структура місцевих державних адміністрацій

Як і будьAякі органи виконавчої влади, місцеві державні адAміністрації структурно впорядковані. Формування структурмісцевих державних адміністрацій визначається відповіднимипостановами Кабінету Міністрів України, в яких затверджуютьорієнтовний перелік управлінь, відділів та інших структурнихпідрозділів обласної державної адміністрації. Наведемо його.

І. Відділи та інші підрозділи апарату облдержадміністрації:організаційний відділ; відділ кадрової роботи та з питань дерAжавної служби; відділ роботи зі зверненнями громадян; юриAдичний відділ; загальний відділ; відділ контролю; відділ бухгалAтерського обліку; відділ взаємодії з правоохоронними органами;відділ з питань правоохоронної та мобілізаційної роботи; відділінформаційноAкомп’ютерного забезпечення; господарськийвідділ; пресAслужба; відділ з питань режимноAсекретної роботи.

254

ІІ. Управління, відділи та інші структурні підрозділи облAдержадміністрації: головне управління сільського господарAства і продовольства; головне управління економіки; головнеуправління праці та соціального захисту населення; головнефінансове управління; управління промисловості, енергетики,транспорту та зв’язку; управління вугільної промисловості(утворюються в разі потреби); управління капітального будівAництва; управління житловоAкомунального господарства; управління містобудування та архітектури; управління з пиAтань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населеннявід наслідків Чорнобильської катастрофи; управління освіти і науки; управління охорони здоров’я; управління культури;управління з питань молоді, спорту та туризму; управлінняу справах преси та інформації; управління з питань внутрішAньої політики; управління державної ветеринарної медицини;управління з питань майна комунальної власності (за умовиделегування радами повноважень з управління майном);управління з питань державних корпоративних прав (утворюAються в разі потреби); відділ у справах національностей таміграції; відділ у справах релігій; інспекція державного техAнічного нагляду; інспекція якості та формування ресурсівсільськогосподарської продукції; служба у справах неповноAлітніх; державний архів області.

Структура районних державних адміністрацій формуєтьсяз урахуванням орієнтовного переліку управлінь, відділів та інAших структурних підрозділів районної державної адміністрації.

ІІІ. Відділи та інші підрозділи апарату райдержадміністрації:відділ організаційної і кадрової роботи; загальний відділ; відділконтролю; юридичний відділ; фінансовоAгосподарський відділ;відділ з питань оборони та мобілізаційної роботи; відділвнутрішньої політики; відділ з питань режимноAсекретної роботи.

ІV. Управління, відділи та інші структурні підрозділи райAдержадміністрації: управління (відділ) сільського господарстваі продовольства; управління економіки; управління праці тасоціального захисту населення; фінансове управління; управAління державної ветеринарної медицини; відділ з питань молоAді та спорту; відділ містобудування, архітектури та житловоAкоAмунального господарства; відділ освіти; відділ культури; відділз питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населенAня; служба у справах неповнолітніх; архівний відділ.

Голови МДА можуть утворювати управління, відділи та іншіструктурні підрозділи місцевих адміністрацій, не передбачені

255

орієнтовним переліком, у межах граничної чисельності, встаAновленого фонду оплати праці працівників і видатків на утриAмання відповідної державної адміністрації за погодженнямз відповідним міністерством, іншими центральними органамивиконавчої влади. Зазвичай при внесенні таких змін вони кеAруються необхідністю врахування таких чинників, як галузеваструктура господарства області (району), інституціональні пеAретворення, що відбуваються на їхній території.

17.5. Деякі недоліки чинної організації виконавчоївлади

Процес державної розбудови в Україні триває. Цей процеспов’язаний із необхідністю усунення виявлених недоліківі «недоробок» у чинній моделі публічної влади. А це, своєю черAгою, пов’язано з політичною боротьбою та необхідністю пошуAку компромісів. Крім того, поки що не всі елементи констиAтуційної моделі влади знайшли втілення у законодавчихактах, а тим паче в конкретній діяльності органів влади. ПроAцес переходу від президентськоAпарламентської республіки допарламентськоAпрезидентської, що започаткований наприкінAці 2004 р., виявив деякі вади в конституційному оформленніцієї моделі. Внаслідок цього у 2007 р. виникли міркування проперехід до моделі парламентськоAпрем’єрської республіки, хоAча попередній етап трансформації не було завершено і не було,відповідно, отримано необхідного досвіду.

Аналіз функціювання діючої моделі організації публічноївлади, зокрема виконавчої влади у центрі та на місцях, з поAгляду Центру політикоAправових реформ, виявив такі проблеAми, що підлягають розв’язанню:

1) незавершеність трансформації Кабінету Міністрів УкраїAни (Уряду) в орган політичного керівництва, а саме:

• обмеженість важелів впливу Уряду на деякі центральні орAгани виконавчої влади;

• відсутність стратегічного планування в діяльності КабінеAту Міністрів;

2) неефективна організація діяльності міністерств, зокрема:• переобтяженість міністрів та міністерств адміністративниA

ми питаннями;• незавершеність розмежування політичного та адміністраA

тивного керівництва в міністерствах;

256

• нерозмежованість політичних та адміністративних функAцій у системі міністерства;

• надмірна організаційна залежність урядових органів відміністерств;

3) нераціональна система органів виконавчої влади на центAральному рівні, а саме:

• необґрунтовано велика кількість центральних органів виAконавчої влади фактично однакового статусу;

• низький рівень горизонтальної координації між міністерAствами;

• надмірна централізація повноважень виконавчої влади;4) неефективна організація публічної влади на регіональноA

му та місцевому рівнях тобто:• неефективні механізми впливу Уряду на місцеві державні

адміністрації;• високий рівень одержавлення публічної адміністрації.Зрозуміло, що наведений перелік є досить укрупненим і виA

значає напрями майбутньої роботи з удосконалення українсьAкої моделі виконавчої влади в Україні, тобто напрями рефорAмування, що мають привести до підвищення її ефективності.

Почасту вказані недоліки мають бути усунені шляхом прийAняття відповідних конституційних законів (законів, прийняттяяких передбачено Конституцією України). Наступним крокомконституційної реформи є реформування місцевої влади та місцеAвого самоврядування, матеріали якого на момент підготовки цієїкниги перебувають на розгляді у Конституційному Суді України.

Тема 18. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ТА ЙОГО РОЛЬ У ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ

18.1. Сутність і правовий статус місцевого самоврядування в Україні

На сучасній стадії світового розвитку однією з найважливіAших ознак побудови демократичної держави є розвиток місцеAвого самоврядування.

Конституція і законодавство України закріпили дві системипублічної влади на місцях: систему місцевих державних адміAністрацій (про які вище йшлося), які є місцевими органами

257

державної виконавчої влади, та систему місцевого самоврядуAвання (МС) як публічну владу територіальних громад.

У кожній державі, залежно від особливостей її політичногоустрою, форми правління, історичних, політичних та іншихчинників, місцеве самоврядування має свою специфіку і навітьназивається поAрізному. Так, в англосаксонських країнах виAкористовується поняття «муніципальне управління», в Японії —«місцева автономія», у Франції — «територіальна децентраліAзація». Поява і розвиток інституту місцевого самоврядуваннязумовлені усвідомленням суспільством того, що зміцненнядержавної влади в центрі не може бути ефективним і кориснимдля суспільства загалом без її одночасної децентралізації,функціювання первинних територіальних громад, об’єднанихпевними спільними місцевими інтересами. Це також пов’язаAно з тим, що більшість звернень громадян до влади щодо забезAпечення різноманітних умов життєзабезпечення зосередженона місцевому рівні та мають на ньому ж вирішуватись.

Місцеве самоврядування є складовою публічного управлінAня (управління суспільством). У політичному аспекті місцевесамоврядування розглядається як специфічна форма реалізаAції публічної влади, відмінної як від держави, так і від об’єдAнань громадян. На відміну від місцевого управління, місцевесамоврядування є діяльністю, спрямованою на забезпеченняпотреб та інтересів місцевого населення.

Конституційно)правові засади місцевого самоврядування.Прагнучи втілити ідею демократичної, соціальної, правовоїдержави, Конституція України (ст. 7) закріпила принцип, згідAно з яким «в Україні визначається та гарантується місцевесамоврядування». Місцевому самоврядуванню присвяченоХІ розділ Конституції та окремий Закон «Про місцеве самовряAдування в Україні» (ЗМС), який деталізує конституційні норAми. Третім правовим джерелом існування МС в Україні є ЄвроAпейська Хартія місцевого самоврядування (далі — Хартія),оскільки вона в повному обсязі ратифікована Верховною РаAдою України в 1997 р. і відповідно до статті 9 Конституції УкAраїни стала частиною національного законодавства. ГромадяAни України реалізують своє конституційне право на участьу місцевому самоврядуванні за належністю до відповіднихтериторіальних громад. Зміст місцевого самоврядування в суAчасній Україні наближений до його розуміння у ЄвропейськоїХартії місцевого самоврядування. Зокрема, у КонституціїУкраїни (ст. 140) та в ЗМС (ст. 2) зазначається, що місцеве

258

самоврядування — це гарантоване державою право та реальназдатність територіальної громади — жителів села чи добровільAного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селиAща, міста — самостійно або під відповідальність органів та поAсадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питаннямісцевого значення в межах Конституції і законів України. Цевизначення місцевого самоврядування не повністю охоплюєзміст МС як суспільноAполітичного явища. Справді, МС можнарозглядати принаймні ще у двох аспектах: як спосіб організаAції публічної влади на місцях і як територіальну самооргаAнізацію населення на місцях.

Визначення МС як способу організації публічної влади намісцях знайшло своє втілення, як того вимагає стаття 2 Хартії,в Конституції України, зокрема в статті 5, відповідно до якої«народ здійснює владу безпосередньо і через органи державноївлади та органи місцевого самоврядування». Згідно з цимпринципом взаємовідносини центру й місць, центральнихі місцевих органів влади мають будуватись не на основі жорстAкої централізації та ієрархії, властивих колишній радянськійсистемі, а на засадах правової, організаційної й матеріальноAфінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади.Суть МС як форми самоорганізації місцевого населення поляAгає в тому, що функціонально та організаційно воно є орAганізаційноAправовим механізмом, завдяки якому териAторіальні громади безпосередньо і через обрані ними организдійснюють функції й повноваження місцевого самоврядуванAня. «Місцеве самоврядування, — зазначається в КонституціїУкраїни, — здійснюється територіальною громадою в порядAку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через оргаAни місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські радита їхні виконавчі органи». Органами місцевого самоврядуванAня, що репрезентують спільні інтереси територіальних громадсіл, селищ і міст, є районні та обласні ради.

Таким чином, Хартія визначила принципи, основні напряAми МС, його співвідношення з місцевим управлінням; КонстиAтуція України закріпила систему МС, його фінансову та маAтеріальну базу, роль територіальної громади, фінансовігарантії МС з боку держави та роль місцевого самоврядуванняяк гаранта прав і свобод; Законодавством України, зокрема,Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня1997 року врегульовуються організаційні питання щодо діяльAності органів місцевого самоврядування та їхніх повноважень.

259

Основними рисами місцевого самоврядування в Україні є:демократичний характер, здійснення на всіх щаблях адміністраAтивноAтериторіального устрою держави (крім АвтономноїРеспубліки Крим); відсутність ієрархії між територіальнимигромадами, їхніми органами та посадовими особами; фінансоAвоA економічний, політичний характер; специфічний правовийстатус. Важливими ознаками органу МС є його правова, оргаAнізаційна та фінансова автономія щодо інших органів МС, а таAкож державних органів. Суть правової автономії полягає в наAявності в органів МС власних повноважень, визначенихКонституцією і відповідним законодавством. Організаційнаавтономія виражається в тому, що орган МС має змогу сам виAзначати власну внутрішню структуру з тим, щоб вона відAповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне упAравління. Фінансова автономія полягає у праві органів МС наволодіння та розпорядження власними коштами, достатнімидля здійснення своїх функцій і повноважень. Хоча органи МСв Україні не входять до механізму державної влади, це не ознаAчає їх повної автономності від державної влади, державногоуправління.

Роль місцевого самоврядування у державотворенні УкраїAни, згідно із Національною доповіддюA2006 «Стан та перспекAтиви муніципального розвитку в Україні (погляд муніципальAної громадськості)», полягає в такому:

Соціокультурний контекст: місцеве самоврядування — цеінструмент: прищеплення суспільству з тоталітарним мисленAням принципів, традицій, стандартів та зв’язків демократичнихбагатосторонніх відносин у трикутнику влада (місцева) —бізнес — громада; позбавлення споживацького (клінталістсьAкого) ставлення по осі «населення — влада» та опікунського(патерналістського) ставлення по осі «влада — населення»;мобілізації творчої активності населення; формування новихдемократичних традицій і норм поведінки; активізації місцеAвого патріотизму та національного культурного відродження.

Політичний контекст: місцеве самоврядування — це школамасової політичної освіти населення, залучення громад дополітичних процесів державного будівництва; середовищеформування «цивілізованих» партійних вертикалей по вісірегіони — центр; інструмент прищеплення «ціннісного виміAру» до критеріїв відбору персоналій на «політичний олімп»;каталізатор зміни якості місцевих політичних еліт; природнийгарант політичної стабільності в країні; «фільтр» радикалізму

260

та сепаратизму в регіонах та містах.СоціальноEекономічний контекст: місцеве самоврядування

тут виступає як гармонізатор соціальних та економічних відAносин на місцевому рівні; гарант захисту «вразливих верств»населення; інструмент «соціалізації» бізнесу; провідникполітики гармонійного розвитку територій; партнер державиу соціальноAекономічному вирівнюванні економічного розвитку.

Місце і роль органів МС у системі державного управліннявизначаються структурою їхніх повноважень, що включають:1) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов’яAзано з вирішенням питань місцевого значення, наданням гроAмадських послуг населенню; 2) делеговані повноваження (окAремі повноваження органів виконавчої влади, надані закономорганам місцевого самоврядування), здійснення яких пов’язаAно з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

Система принципів місцевого самоврядування не вичерAпується лише принципом його автономності у правовій, органіAзаційній та матеріальноAфінансовій сфері. Закон про місцевесамоврядування називає й інші принципи (ст. 4). Умовно їхможна поділити на дві групи: спеціалізовані, які властиві лиAше органам МС та завдяки яким ці органи суттєво відрізняютьAся від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборAності, колегіальності, підзвітності та відповідальності передтериторіальними громадами, судового захисту своїх прав);універсальні, тобто властиві як органам МС, так і місцевим орAганам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності,гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).

18.2. Система, органи та посадові особи місцевого самоврядування в Україні

Законодавство відносить до системи місцевого самоврядуAвання кожного населеного пункту територіальну громаду,місцеву (сільську, селищну або міську) раду як представницьAкий орган громади, відповідного сільського, селищного абоміського голову, виконавчі органи місцевої ради, органи самоAорганізації населення. Іноді в системі МС міст є наявнимирайонні ради (у разі їх утворення). Якщо система МС конкретAного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місAцевого самоврядування у більш загальному розумінні включаєв себе як системи МС конкретних сіл, селищ, міст, так і районA

261

ні та обласні ради — органи МС, які репрезентують у районахта областях спільні інтереси територіальних громад сіл, сеAлищ, міст.

Територіальна громада. Нагадаємо, що відповідно до закоAнодавства місцеве самоврядування в Україні — це гарантованедержавою право та реальна здатність територіальної громадивирішувати питання місцевого значення у межах Конституціїта законів України. При цьому під територіальною громадоюрозуміють жителів, які об’єднані постійним проживанняму межах села, селища, міста, що є самостійними адміністраAтивноAтериторіальними одиницями або добровільними об’єдAнаннями жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративAний центр. Територіальна громада, згідно зі статтею 140Конституції України, а також статтею 6 ЗМС, є первиннимсуб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм йогофункцій і повноважень, тобто найбільш повноважним елеменAтом системи місцевого самоврядування.

Наведене визначення не розкриває всієї складності суспільAного явища, яким є «територіальна громада». Закон, проголоAсивши територіальну громаду первинним суб’єктом місцевогосамоврядування й основним носієм його функцій і повноваAжень, не визначив притаманних саме цьому суб’єктові повноAважень, ролі, прав, відповідальності тощо.

Поняття «територіальна громада» останнім часом набулоістотного наповнення. Крім юридично закріпленого в КонстиAтуції і ЗМС визначення змісту поняття «територіальна громаAда», існують визначення, що характеризують громаду в іншихаспектах. Наприклад, в аспекті власності територіальна громаAда — це спільнота громадян України, жителів села, селищай міста або добровільне їх об’єднання в загальну громаду, щомає спільну комунальну власність, а також спільні інтереси.Дане визначення звертає увагу на спільність власності таспільні інтереси. Існують визначення, де домінантною харакAтеристикою громади фігурує «сплата податків на території гроAмади», «спільність інтересів до території, що випливають ізфакту проживання на спільній території» тощо. Територіальнугромаду розглядають також в аспекті реалізації прав громаAдян, з яких складається громада, а також інтересів, що реаAлізуються в територіальній громаді. Права особи як члена теAриторіальної громади, що виникають у сфері місцевогосамоврядування, базуються на тріаді інтересів: інтереси териAторії громади, на якій функціонує особа; інтереси самої териA

262

торіальної громади як сукупності інтересів її членів (спільніінтереси, насамперед у задоволенні соціальних, комунальнихй інших потреб); інтереси конкретного жителя, пов’язані з реаAлізацією його конкретних життєвих прагнень у громаді. Отже,територіальна громада виступає соціальним організмом, осеAредком, у якому реалізуються повсякденні потреби й інтересижителів території, де зустрічаються й гармонізуються індивіAдуальні, територіальні інтереси, інтереси всієї громади, інтереAси регіону та усієї держави.

Територіальна громада функціонує безпосередньо та черезоргани і посадових осіб місцевого самоврядування. Формамипрямої (безпосередньої) місцевої демократії є місцеві вибори,місцеві референдуми, консультативні опитування, загальнізбори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативиі громадські слухання та інші форми, що розвиваються у гроAмадах в ініціативному порядку, приміром, громадські ради,експертні групи та соціальні партнерства.

Органи місцевого самоврядування (МС) — це структурноAорганізовані групи службовців, яких наділяють владою в сисAтемі МС для реалізації владних рішень, а посадові особи МС —особи, які працюють в органах МС, мають відповідні посадовіповноваження у здійсненні організаційноAрозпорядчих та конAсультативноAдорадчих функцій і отримують заробітну платуз коштів місцевого бюджету.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальнимигромадами сіл, селищ, міст як безпосередньо (наприклад, шляAхом місцевого референдуму, загальних зборів), так і через сільAські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи, а такожчерез районні та обласні ради, які репрезентують спільні інтеAреси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Серед органів і посадових осіб МС слід назвати три ключоAвих органи. Це місцева (сільська, селищна, міська) рада — коAлективний представницький орган місцевого самоврядування;виконавчий комітет — колективний виконавчий орган місцеAвої ради; місцевий (сільський, селищний, міський) голова —одноособовий орган самоврядування. Обласні та районні радиобирають голову ради та не мають своїх виконавчих органів.Представницький орган громади та виконавчий орган радиє юридичними особами і, відповідно до ЗМС та інших законів,їх наділяють власними повноваженнями, у межах яких вонидіють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність.Згідно з моделлю МС, що діє в Україні, органам МС можуть наAдавати окремі повноваження органів державної виконавчої

263

влади, у здійсненні яких органи МС підконтрольні цим оргаAнам. Інститут передання повноважень називається їх делегуAванням. Зазначимо, що делеговані повноваження — повноваAження органів виконавчої влади, надані органам місцевогосамоврядування законом. В Україні функціонує також доситьсуперечливий і такий, що викликає багато нарікань у суспільстAві, інститут делегування повноважень у зворотному напрямі —від районних та обласних рад, як органів МС, органам державAної влади — місцевим районним і обласним державнимадміністраціям.

Рада є органом МС, який репрезентує відповідну теритоAріальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функціїта повноваження МС. Виконавчі органи в системі МС є викоAнавчими органами сільських, селищних, міських рад, а томустворюють їх вказані ради, яким вони є підконтрольними тапідзвітними. Очолює виконавчий орган ради та головує на їїзасіданнях сільський, селищний, міський голова — посадоваособа, яка обирається відповідною територіальною громадоюта є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею,а також відповідальною перед відповідною радою.

Суттєвою особливістю МС є те, що в його системі не діє принAцип поділу влади, за яким побудовано систему центральнихорганів державної влади. Система МС на рівні територіальнихгромад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана праAцююча корпорація, яка сама приймає відповідні рішення і саAма ж, власними силами, виконує ці рішення. Це зовсім неозначає, що в системі МС не повинно бути розумного розмежуAвання повноважень між радою, її виконавчими органами,сільським, селищним, міським головою, як це логічно виплиAває зі статті 141 Конституції України та передбачено ЗМС.

Однією з характерних особливостей системи МС, якездійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст,є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівнів особі районних, обласних рад — органів МС, які репрезентуAють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст,так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайоAнів, окремих сіл, які об’єднані з іншими населеними пунктамив єдину адміністративноAтериторіальну одиницю — сільраду)в особі так званих органів самоорганізації населення — будинAкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетівмікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються яксамостійні елементи системи МС.

264

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого саAмоврядування в Україні є наявність у його системі спеціальнихорганів — районних і обласних рад, які повинні репрезентуваAти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, одAнак, не маючи власних виконавчих органів, частину своїх повAноважень делегувати місцевим органам виконавчої влади —районним та обласним державним адміністраціям.

Така дуалістична модель організації публічної влади намісцях є українською національною специфікою. Залишаєтьсядуже актуальною проблема розмежування функцій і повноваAжень між органами МС та органами місцевої державної викоAнавчої влади.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самовAрядування, що представляють відповідні територіальні громаAди та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функціїй повноваження місцевого самоврядування. Тобто сільські, сеAлищні, міські ради є представницькими органами місцевогосамоврядування, які є виборними органами та складені з депуAтатів і відповідно до закону наділені правом репрезентуватиінтереси відповідної територіальної громади та приймати від їїімені рішення.

Обласні та районні ради також є представницькими органа)ми МС, оскільки репрезентують спільні інтереси територіальAних громад сіл, селищ, міст. Обласні та районні ради мають деAякі особливості в організації своєї роботи та їхніх органів.Головною з них є відсутність у цих рад власних виконавчихструктур і необхідність делегування виконавчих повноваженьмісцевим державним адміністраціям. Районні й обласні радинаділено власними і делегованими їм територіальними громаAдами сіл, селищ і міст повноваженнями. До власних повноваEжень належать: затвердження програм соціальноAекономічноAго та культурного розвитку, контроль за їх виконанням;ухвалення районних та обласних бюджетів, що формуютьсяз коштів державного бюджету для їх відповідного розподілуміж територіальними громадами або для виконання спільнихпроектів, вирішення інших питань, віднесених до їхньої комAпетенції. Делеговані повноваження здійснюються за взаємноюзгодою (шляхом укладання договорів, прийняття рішень) орAганів МС первинного і вторинного рівнів відповідно для районAних і обласних рад. Районні та обласні ради не мають своїхвиконавчих органів. Діяльність цих рад забезпечується викоAнавчим апаратом, який очолюють голови цих рад. Голів районAних і обласних рад обирають відповідні районні й обласні ради.

265

18.3. Про недоліки української моделі місцевого самоврядування

За роки незалежності України місцеве самоврядуванняв Україні пройшло значний шлях. Концепція місцевого самоAврядування визнана майже всіма політичними силами і посліAдовно розвивалася в кількох законах про місцеве самоврядуAвання та знайшла конституційне визнання та визначення якважливий інститут і інструмент демократичного розвитку. Ідеїмісцевого самоврядування продовжують втілюватись у повсякAденну практику. Разом з тим, зрозуміло, є широке поле для поAдальшого удосконалення вітчизняної моделі місцевого самоAврядування. Очевидно, що таке удосконалення повинно бутиузгоджено в часі і по суті з удосконаленням системи місцевихорганів виконавчої влади. Деякі наведені вище особливості орAганізації місцевого самоврядування ілюструють недосконаAлість системи українського місцевого самоврядування. Крімтого, реальна система місцевого самоврядування в Україні суттєAво відрізняється навіть від її правової моделі. Нарешті, є значAні відмінності між цією моделлю та принципами Європейськоїхартії місцевого самоврядування, яка є обов’язковою для УкAраїни в повному обсязі. Організація влади на місцях тіснопов’язана з адміністративноAтериторіальним устроєм держави,який також потребує суттєвого упорядкування. Тому модерніAзація системи місцевого самоврядування потребує паралельAних змін принаймні в системі адміністративноAтериторіальноAго устрою та в системі організації місцевої виконавчої влади.

Наразі, згідно із вищезгадуваною Національною доповіддюA2006 існує така низка проблем місцевого (муніципальногоі регіонального) самоврядування та розвитку:

• відсутність послідовної державної політики щодо розвитAку системи місцевого самоврядування, неврахування вищимиорганами державної влади України пропозицій неурядовихгромадських організацій та асоціацій органів місцевого самоAврядування з її вдосконалення;

• відсутність повноцінного місцевого самоврядування нарівні громади, а також можливості повноцінно здійснювати саAмоврядні функції на рівні району та регіону;

• наявність суперечностей у положеннях Конституції УкраїAни, що визначають територіальну основу, організаційну систеAму, компетенцію органів місцевого самоврядування та місцеAвих державних адміністрацій;

266

• відсутність належної фінансової основи місцевого самоAврядування, надмірна централізація фінансових ресурсів і відAсутність належної податкової бази, зокрема місцевих податківта зборів, для самостійного формування органами місцевого саAмоврядування власних бюджетів;

• великі диспропорції в розвитку територій;• відсутність правового механізму вирішення питань адміA

ністративноAтериторіального устрою;• відсутність чіткого розподілу повноважень між органами

місцевого самоврядування та органами виконавчої влади намісцях, між рівнями, органами та посадовими особами місцеAвого самоврядування;

• нераціональна система органів виконавчої влади на центAральному та місцевому рівнях, низький рівень горизонтальноїкоординації їхньої діяльності;

• відсутність належного законодавства про вибори депутатівВерховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад тасільських, селищних, міських голів;

• надмірна залежність органів місцевого самоврядуваннявід рішень місцевих органів виконавчої влади, зокрема у пиAтаннях формування і виконання місцевих бюджетів та реалізаAції інших делегованих повноважень;

• наявність випадків співіснування кількох громад на однійтериторії та нерозв’язаності питань співвідношення їх компеAтенції;

• неефективна система державної служби та служби в оргаAнах місцевого самоврядування, недосконалість системи, низьAкий рівень оплати праці в органах місцевого самоврядування;

• непрозорість діяльності органів виконавчої влади та оргаAнів місцевого самоврядування.

Існує також точка зору, згідно з якою головною причиноюважкого стану місцевого самоврядування є суб’єктивне небаAжання виконавчої влади втрачати механізми впливу на териAторії. Тому було реалізовано модель декларативного самовряAдування, майже повністю залежного від виконавчої влади.

Усій системі публічної влади в Україні притаманна відсутAність паритетних засад у відносинах особи та органів публічноївлади. Зокрема, це:

• неналежне правове регулювання відносин між приватноюособою та органами публічної адміністрації;

• фактична перевага прав та інтересів чиновника, формаAлізм, бюрократія, корупція;

267

• неналежне оприлюднення публічної інформації та проблеAми доступу до неї;

• неефективний порядок оскарження рішень, дій та бездіAяльності публічної адміністрації.

Вказані та інші недоліки зумовлюють невисоку ефективністьфункціювання публічної влади загалом і місцевого самоврядуAвання зокрема, гальмують суспільний розвиток та пояснюютьнизький рівень довіри до влади з боку громадян, низькийрівень їхньої співпраці з владою.

Модернізація влади є важливим чинником економічногозростання та соціальноAкультурного розвитку країни. ЗроAзуміло, що вказані недоліки організації місцевої влади в УкAраїні не можуть бути усунені одночасно шляхом самої кардиAнальної реформи, оскільки багато причин цих недоліківзумовлено українською історією та сформованою цією історієюментальністю населення та влади. З огляду на це неважко пеAредбачити, що найближчим часом сучасне покоління укAраїнців має стати свідком і учасником модернізації устрою влаAди, її поступової еволюції у бік наближення до конституційнихта європейських принципів. Бачення мети, завдань і шляхівреформування публічної адміністрації наведені наприкінці осAтаннього розділу цієї книги.

Тема 19. СУДОВА ВЛАДА ТА ПРОКУРАТУРА ЯК ОРГАНИ КОНТРОЛЮ В ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ

19.1. Засади правосуддя в Україні

Відповідно до Конституції України, однією із самостійнихгілок державної влади є судова влада. Конституція Українив розділі VIII «Правосуддя» визначає лише базові положеннящодо судової влади і закріплює лише засади діяльності судовоїсистеми. Судова влада у системі державного управління є інстAрументом здійснення контролю та відновлення законності. ВоAна безпосередньо не має управлінських і розпорядчих функцій,але водночас через механізми виконання судових ухвал, рішень,вироків та висновків впливає й на управлінську діяльність органіввиконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

268

У системі поділу влад прокуратура виступає відносно саAмостійним інститутом і безпосередньо не входить до законодавAчої, виконавчої чи судової гілок влади, хоча й тісно взаємодієз останньою. Місце і роль прокуратури в системі органів дерAжавної влади України, окрім Конституції (Розділ VII «ПрокуAратура»), визначає чинний Закон України «Про прокуратуру»і вони характеризуються тим, що органи прокуратури здійснюAють прокурорський нагляд за додержанням і правильним засAтосуванням законів.

Призначення судової гілки влади полягає в захисті прав і свободлюдини й громадянина, захисті конституційного ладу України, заAбезпеченні відповідності актів Верховної Ради України, ПрезиденAта України, органів виконавчої влади України та органів місцевоAго самоврядування Конституції України, судовому контролі задотриманням законності при застосуванні законів та інших нормаAтивних актів України, зокрема органами влади та управління.Існування самостійної гілки судової влади поряд із законодавчоюта виконавчою — це необхідний атрибут будьAякої демократичноїдержави. Правові засади організації судової влади та здійсненняправосуддя в Україні, системи судів загальної юрисдикції визнаAчає Закон України «Про судоустрій України».

Судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддяу формі цивільного, господарського, адміністративного, криAмінального, а також конституційного судочинства.

Судова влада діє на таких засадах, як самостійність, винятAковість, підзаконність, повнота, незалежність суддів.

Самостійність і незалежність полягають у тому, що судиздійснюють правосуддя самостійно, а судді при здійсненні праAвосуддя незалежні від будьAякого впливу, нікому не підзвітніі підпорядковуються лише закону. Втручання у вирішення суAдових справ, погроза щодо судді, образа судді, невиконання суAдового рішення тягнуть за собою встановлену закономкримінальну відповідальність.

Проте самостійність судової влади не означає її повної автоAномності щодо інших гілок і структур державної влади. ЗокреAма, законодавча та виконавча гілки влади, Президент Українисуттєво впливають на організацію та функціювання органівсудової влади. Так, Верховна Рада України, приймаючизакони, визначає систему судових органів та принципи її функAціювання, встановлює статус суддів, порядок розгляду справу суді тощо. Верховна Рада України також здійснює установчі

269

повноваження, а саме: бере участь у формуванні судових оргаAнів (призначає третину суддів Конституційного Суду України,обирає суддів безстроково). Відповідні установчі повноваженAня здійснює і Президент України. Він призначає третину судAдів Конституційного Суду України, утворює суди у визначеноAму законом порядку, здійснює перше призначення на посадупрофесійного судді. Органи виконавчої влади здійснюють маAтеріальноAтехнічне забезпечення діяльності судів тощо.

Виключність судової влади полягає в тому, що функції суAдової влади можуть здійснюватися лише судами (ст. 124 КонсAтитуції України). Делегування функцій судів, а також приAвласнення цих функцій іншими органами чи посадовимиособами не допускаються. Лише суди мають право легітимноздійснювати повноваження державної влади щодо застосуванAня у процесуальному порядку засобів державного примусу.

Підзаконність судової влади знаходить свій прояв, поAперAше, в тому, що суди та судді діють на основі закону, підпорядкоAвуються Конституції та законам України, поAдруге, в особливійпроцесуальній формі здійснюють повноваження органів судовоївлади, яка є найбільш складною формою юрисдикційної діяльAності й, унаслідок цього, докладно регламентується законом,зокрема кримінальноAпроцесуальним та арбітражноAпроцесуAальним кодексами, нормами адміністративного законодавства.

Повноту судової влади визначає її обсяг, остаточний харакAтер рішень, які приймаються судами, їхнім обов’язковим знаAченням.

У контексті державного управління, крім, власне, відправAлення правосуддя, важливими функціями судової влади є щефункція тлумачення правових норм, яке пов’язано з реалізаAцією повноважень Конституційного Суду України даватиофіційне тлумачення Конституції та законів України (п. 2 ч. 1ст. 150 Конституції України).

19.2. Система судоустрою

Згідно з Конституцією України, судочинство в державіздійснюється Конституційним Судом України та судами заAгальної юрисдикції. При цьому Конституція окремо встановAлює заборону створення будьAяких надзвичайних та особливихсудів. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини,що виникають в Українській державі.

270

Конституційний Суд входить до судової системи як самоAстійний суб’єкт і є єдиним органом конституційної юрисдикції(ч. 5 ст. 125 Конституції України).

Система судів загальної юрисдикції в Україні будується запринципами територіальності і спеціалізації. Принцип териAторіальності означає, що до цієї системи входять районні (місьAкі), міжрайонні (окружні), обласні та прирівняні до них судиі Верховний Суд України. Принцип спеціалізації передбачаєстворення відповідних організаційних структур для розглядуокремих категорій справ у названих вище судах.

Згідно із Законом України «Про судоустрій України» (ст. 18)систему судів загальної юрисдикції становлять:

1. Місцеві суди, до яких належать місцеві загальні суди(районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а таAкож військові суди гарнізонів); місцеві господарські суди (госAподарські суди Автономної Республіки Крим, областей, містКиєва та Севастополя); місцеві адміністративні суди та окружAні суди, що утворюються в округах відповідно до указу ПрезиAдента України.

2. Апеляційні суди, до яких належать:– апеляційні загальні суди (апеляційні суди областей, апеA

ляційні суди міст Києва та Севастополя, Апеляційний судАвтономної Республіки Крим, військові апеляційні судирегіонів та апеляційний суд ВійськовоAМорських Сил УкAраїни), а також Апеляційний суд України;

– апеляційні спеціалізовані суди (апеляційні господарськісуди та апеляційні адміністративні суди, що утворюютьсяв апеляційних округах відповідно до указу ПрезидентаУкраїни).

3. Касаційний суд України.4. Вищі спеціалізовані суди: Вищий господарський суд УкA

раїни, Вищий адміністративний суд України, а також іншівідповідні вищі спеціалізовані суди, що утворює ПрезидентУкраїни в порядку, встановленому Законом України «Про суAдоустрій України».

5. Верховний Суд України.Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисA

дикції є Верховний Суд України. Згідно із Законом України«Про судоустрій України» (ст. 47), Верховний Суд Україниздійснює правосуддя, забезпечує однакове застосуваннязаконодавства всіма судами загальної юрисдикції. У складі

271

Верховного Суду України діють: Судова палата у цивільнихсправах; Судова палата у кримінальних справах; Судова палаAта у господарських справах; Судова палата в адміністративнихсправах; Військова судова колегія.

Правосуддя, згідно з Конституцією України (ч. 1 ст. 127),здійснюють професійні судді та у визначених законом випадAках народні засідателі і присяжні. Звідси випливає, що носіяAми судової влади в Україні виступають, насамперед, судді, яківиконують свої обов’язки на професійній основі.

Окреме місце у судовій системі займає Конституційний СудУкраїни, який, згідно з Конституцією України (розділ ХІІ),є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні, тобтоце незалежний від законодавчої й виконавчої гілок владиспеціальний судовий орган, який здійснює перевірку нормаAтивних актів на їх відповідність Конституції України шляхомконституційного судочинства. Завданням КонституційногоСуду України є гарантування верховенства Конституції УкраїAни як Основного Закону держави на всій території України.

Функціями Конституційного Суду України є вирішення пиAтання про відповідність законів та інших правових актів КонсAтитуції України (конституційний контроль), а також офіційнетлумачення Конституції України та законів України.

Підбиваючи підсумки розгляду судової влади, зазначиимо,що органи судової влади спільно з іншими правоохороннимиорганами зобов’язані забезпечувати дотримання законності,що є основою захисту прав і свобод людини й громадянина тазахисту конституційного ладу України.

19.3. Система прокуратури та її завдання

Згідно з Конституцією України (ст. 121) прокуратура є єдиAною системою, яку становлять: Генеральна Прокуратура УкраїAни, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, містКиєва й Севастополя (на правах обласних), міські, районні,міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а такожвійськові прокуратури.

Завдання прокуратури в системі органів державної владиУкраїни крім Конституції, визначає чинний закон «Про проAкуратуру». Ці завдання полягають в тому, що органи прокуAратури здійснюють прокурорський нагляд за додержанням

272

і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів УкAраїни, міністерствами та іншими центральними органами виAконавчої влади, органами державного й господарського управAління та контролю, Радою міністрів Автономної РеспублікиКрим, місцевими радами, їхніми виконавчими органами, війсьAковими частинами, політичними партіями, громадськими орAганізаціями, масовими рухами, підприємствами, установамий організаціями, незалежно від форм власності, підпорядковаAності та належності, посадовими особами та громадянами.

При цьому предметом прокурорського нагляду за додержанAням і застосуванням законів, зокрема, є відповідність актів,які видаються всіма органами, підприємствами, установами,організаціями та посадовими особами, вимогам КонституціїУкраїни та чинним законам.

Діяльність органів прокуратури спрямована на всілякеутвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку,захист положень Конституції України та прав і свобод нею проAголошених, зокрема захист від неправомірних посягань на:

1) закріплених Конституцією України незалежності респубAліки, суспільного та державного ладу, політичної та економічAної систем, прав національних груп і територіальних утворень;

2) гарантованих Конституцією, іншими законами Українита міжнародними правовими актами соціальноAекономічних,політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина;

3) основ демократичного устрою державної влади, правовоAго статусу місцевих рад, органів самоорганізації населення.

Організація та діяльність органів прокуратури базуються наспецифічних принципах. Так, органи прокуратури:

1) становлять єдину централізовану систему, яку очолює ГеAнеральний Прокурор України, із підпорядкуванням нижчестоAящих прокурорів вищестоящим;

2) здійснюють свої повноваження на підставі додержанняКонституції України та чинних на території республіки закоAнів, незалежно від будьAяких органів державної влади, посадоAвих осіб, а також рішень громадських об’єднань чи їхніх органів;

3) захищають у межах своєї компетенції права й свободигромадян на засадах їхньої рівності перед законом, незалежновід національного чи соціального походження, мови, освіти,ставлення до релігії, політичних переконань, службового чимайнового стану та інших ознак;

4) вживають заходів до усунення порушень закону, від когоб вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення

273

в установленому законом порядку до відповідальності осіб, якідопустили ці порушення;

5) діють гласно, інформують державні органи влади, гроAмадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення.

Працівники прокуратури не можуть належати до будьAякихполітичних партій чи рухів.

Практика діяльності прокуратури виявила потребу у вдосAконаленні правового регулювання прокурорської діяльності,що сприятиме підвищенню ефективності роботи прокуратури,наближенню України до стандартів правової демократичноїдержави, якою має бути Українська держава, про що проголоAшено у першій статті Конституції України.

Таким чином, органи прокуратури разом з органами судовоївлади виконують суспільно важливі завдання та функції щодостворення нормальних умов для реалізації прав і свобод громаAдян у всіх сферах суспільного розвитку. Вони повинні вживатинеобхідних заходів щодо відновлення законності та запобіганAня порушенням закону і їх усунення.

Засвоєні поняття

Державна влада, система публічної влади, виконавча влада,адміністративний апарат, верховенство влади, конституцій)но)правовий статус, юрисдикція, органи місцевого самовряду)вання, державно)владні повноваження, компетенція державногооргану, системи державних органів, повноваження, інститутпрезидентства, система органів виконавчої влади, апарат дер)жавного управління, міністерство, апарат міністерства, пат)ронатна служба, колегія міністерства, державні комітети,регуляторні органи, урядові органи, територіальні органи,місцеві державні адміністрації, територіальна громада.

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. Розкажіть про місце українського парламенту в системіорганів державної влади в Україні.

2. Перелічіть основні функції Верховної Ради України, якпарламенту.

3. Розгляньте конституційні повноваження Верховної Радита розподіліть їх за основними функціями (напрямами) роботиВерховної Ради.

4. Висвітліть порядок формування Верховної Ради України.

274

5. Назвіть основні функції Президента України.6. Висвітліть порядок обрання Президента України.7. Перерахуйте конституційні повноваження Президента

України.8. Охарактеризуйте напрями (сфери) діяльності ПрезиденA

та України як глави держави.9. Охарактеризуйте напрями (сфери) діяльності ПрезиденA

та України як гаранта Конституції.10. Охарактеризуйте напрями (сфери) діяльності ПрезиденA

та України як Верховного Головнокомандувача.11. Розкажіть, які акти приймає Президент України.12. Висвітліть особливості взаємодії Уряду та Президента.13. Висвітліть особливості взаємодії Парламенту та ПрезиA

дента.14. Висвітліть порядок взаємодії Уряду і Парламенту.15. Охарактеризуйте завдання допоміжних служб ПрезиA

дента України.16. Поясніть структуру та завдання Секретаріату ПрезиденA

та України.17. Висвітліть порядок призначення Кабінету Міністрів УкA

раїни.18. Розгляньте порядок організації роботи Кабінету МіністA

рів України.19. Охарактеризуйте організацію роботи центральних орA

ганів виконавчої влади.20. Висвітліть організацію роботи місцевих державних

адміністрацій.21. Розкрийте основні завдання місцевих органів виконавA

чої влади. 22. Які існують, крім Кабінету Міністрів, центральні оргаA

ни виконавчої влади. Наведіть приклади.23. Дайте визначення місцевого самоврядування.24. Розкрийте правовий статус територіальної громади.25. Назвіть і висвітліть характеристики місцевого самовряA

дування.26. Визначте поняття та ознаки представницьких органів

місцевого самоврядування.27. Розгляньте систему, органи та посадових осіб місцевого

самоврядування.28. Розкрийте компетенцію органів та посадових осіб місцеA

вого самоврядування.

275

29. Покажіть порядок формування органів місцевого самоAврядування.

30. Поясніть організацію роботи представницьких органівмісцевого самоврядування.

31. Дайте характеристику актів місцевого самоврядуваннята їх походження.

32. Дослідіть стосунки органів і посадових осіб місцевого саAмоврядування з органами державної влади.

33. Назвіть засади діяльності судової влади.34. Охарактеризуйте систему судоустрою в Україні.35. Розкрийте принципи судочинства.36. Охарактеризуйте завдання прокуратури.37. Назвіть і висвітліть принципи діяльності прокуратури.38. Покажіть суть організації роботи прокуратури.

КОНТРОЛЬНІ ТЕСТИ

Тест 1. Поділ державної влади на три гілки (законодавчу,виконавчу та судову) сформований у:

а) Римському праві;б) ХIХ ст.;в) ХХ ст.;г) ХVIII ст.Знайдіть правильний варіант відповіді.

Тест 2. Стаття 125 Конституції передбачає створення в Україні судів загальної юрисдикції. Отже, суди, що не нале)жать до системи судів загальної юрисдикції — це:

а) господарські;б) адміністративні;в) військові;г) товариські.

Тест 3. Джерелом легітимності влади місцевого самовряду)вання є:

а) лише ті громадяни, що проживають на відповідній териAторії;

б) все населення країни;в) особи, які проживають у зазначеній місцевості не менше

двох років.

276

Тест 4. Системи державних органів у різних країнах зале)жать від:

а) моральноAпсихологічного клімату у країні; б) географічних факторів;в) національного складу населення;г) державного устрою.Вкажіть хибну відповідь.

Тест 5. В Україні застосовується така система держав)них органів:

а) монотеократична;б) моноцефальна;в) централізованоAсегментна система.

Тест 6. До класичної системи поділу влади Монтеск’є невходить така влада:

а) місцеве самоврядування;б) законодавча;в) виконавча;г) судова.

Тест 7. Кількість народних депутатів, що, відповідно доКонституції України, утворюють конституційний складВерховної Ради України:

а) 300;б) 450;в) 250.

Тест 8. Народним депутатом України можуть обрати гро)мадянина України, який досяг:

а) 25 років;б) 18 років;в) 21 року.

Тест 9. Відповідно до статті 85 Конституції України наВерховну Раду покладено виконання такої кількості окремихповноважень:

а) 37;б) 124;в) одне — ухвалювати закони.

277

Тест 10. Інститут президентства є досить поширенимявищем у світовій практиці у країнах, що входять до ООН,і їхня кількість є такою:

а) понад 30 країн;б) понад 130 країн;в) понад 50 країн.

Тест 11. До складу Ради національної безпеки та оборониУкраїни за посадою не входять:

а) міністр енергетики;б) міністр оборони;в) прем’єрAміністр;г) міністр закордонних справ;д) голова Служби безпеки.

Тест 12. Посади Прем’єр)міністра України, першого віце)прем’єр)міністра, віце)прем’єр)міністрів, міністрів за харак)тером повноважень і порядком призначення та звільнення на)лежать до такої категорії посад:

а) службовці вищих органів державної влади;б) державні службовці;в) політичні посади.

Тест 13. За станом на березень 2006 року в Україні функ)ціонує така кількість державних комітетів (центральні орга)ни виконавчої влади (ЦООВ), діяльність яких спрямовує і коор)динує Прем’єр)міністр України або один із віце)прем’єр)міністрів):

а) 25;б) 11;в) 40.

Тест 14. До правових джерел функціювання місцевого само)врядування в Україні не належить:

а) «Закон про державну службу в Україні»;б) Конституція України;в) Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»;г) Європейська Хартія місцевого самоврядування.

Тест 15. Визначення: «Місцеве самоврядування — це інст)румент: прищеплення суспільству з тоталітарним мислен)ням принципів, традицій, стандартів та зв’язків демокра)

278

тичних багатосторонніх відносин у трикутнику «влада(місцева) — бізнес — громада»; позбавлення споживацькогоставлення по вісі «населення — влада» та опікунського (па)терналістського) ставлення по вісі «влада — населення»охоплює такий контекст місцевого самоврядування:

а) політичний;б) соціальноAекономічний;в) соціокультурний.

ТЕМАТИКА РЕФЕРАТІВ

1. Роль та місце українського парламенту в системі органівдержавної влади в Україні.

2. Основні функції Верховної Ради України.3. Конституційні повноваження Президента України та

сфери діяльності Президента України як гаранта Конституції.4. Структура і завдання Секретаріату та допоміжних служб

Президента України.5. Організація роботи Кабінету Міністрів України.6. Організація роботи місцевих державних адміністрацій.7. Особливості становлення та розвитку місцевого самоA

врядування в Україні.8. Правовий статус територіальної громади в Україні.9. Порядок формування органів місцевого самоврядування

та компетенція органів і посадових осіб місцевого самоврядуAвання.

10. Організація роботи представницьких органів місцевогосамоврядування.

11. Особливості взаємодії Парламенту та Президента УкраїAни на даному історичному етапі.

12. Організація роботи центральних органів виконавчоївлади.

ЗАВДАННЯ ДО МОДУЛЬНОЇ КОНТРОЛЬНОЇ РОБОТИ № 4

1. Написати реферат на одну із тем, зазначених у переліку(див. Тематику рефератів) і визначену викладачем.

2. Користуючись тлумачним словником, дати тлумаченнятрьох термінів з такого переліку: концентрація влади, легіAтимність влади, конституційно правова концепція, персоніфіA

279

кована система, субординація, корупція у державній службі,патронат, паритет, право дорадчого голосу, місцевий патріоAтизм, місцевий бюджет, адміністративноAтериторіальна одиAниця, дуалістична модель організації публічної влади, формаAлізм, модернізація влади, конституційний контроль.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ТА РЕКОМЕНДОВАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Авер’янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні.— К., 1997.

2. Биков Л. Ф., Гамбур Л. С. Проблеми співвідношення взаAємодії місцевих виконавчих та представницьких органів в УкAраїні: Державне управління в Україні: централізація і децентAралізація: Моногр. / Відп. ред. Н. Р. Нижник.— К., 1997.

3. Бурчак Ф. Г. Президент України.— К., 1997.4. Ващенко В. Реформування державного управління //

Командор.— 1998.— № 1.5. Государственная служба в зарубежных странах: Сб. обA

зоров законодательства.— М., 1996.— 166 с.6. Гурне Б. Державне управління.— К., 1993.7. Державне управління в Україні: централізація і децентA

ралізація.— К., 1997.8. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред.

В. Б. Авер’янова.— К., 1998.9. Державне управління, державна служба і місцеве самовряA

дування: Моногр. / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О. Ю. ОбоAленського.— Хмельницький: Поділля, 1999.

10. Децентрализация: Эксперименты и реформы / Под ред.Томаша М. Хорвата. Институт открытого общества.— БудаAпешт, 1999.— 484 с.

11. Ефективна публічна адміністрація (довідник для міністAрів) // Авт.Aупор.: І. Коліушко, В. Тимощук.— К., 2006.— 32 с.

12. Зіплер Ж. ПолітикоAадміністративні системи країн ЄС(порівняльний аналіз).— К., 1996.

13. Коліушко І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністраAтивної реформи в Україні: Моногр.— К.: Факт, 2002.— 260 с.

14. Конституція України — Основний Закон суспільства,держави, людини (Наук.Aметод. реком.).— К.: УАДУ, 1997.

15. Конституційне право України: Підруч. / За ред. дAра юр.наук, проф. В. Ф. Погорілка.— К.: Наук. думка, 1999.

280

16. Кравченко В. В. Конституційне право України: Навч.посіб.— К.: Атіка, 2002.— 479 с.

17. Кравченко В. І. Територіальний устрій та місцеві органивлади України.— К., 1995.

18. Мельник А. Ф. Основні моделі місцевого самоврядування //Державне управління, державна служба і місцеве самоврядуAвання: Моногр. / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О. Ю. ОболенсьAкого.— Хмельницький: Поділля, 1999.

19. Реформа публічної адміністрації в Україні: Проектиконцепції та законів / Упор.: І. Коліушко, В. Тимощук.— К., 2005.— 192 с.

20. Рубцов В. П., Фіалко С. В. Державне будівництво та місAцеве самоврядування. Навч. посіб.— К.: Університет «УкраїAна», 2005.— 250 с.

21. Цвєтков В. В. Державне управління: основні факториефективності (політикоAправовий аспект).— Х., 1996.— 164 с.

22. Шаповал В. М. Виконавча влада в розвинутих країнах(конституційноAправовий аспект): Навч. посіб.— К., 1998.

23. Шаповал В. М. Вищі органи сучасної держави: ПорівняльAний аналіз.— К., 1995.

281

Заліковий модуль 5

УПРАВЛІННЯ В ДЕРЖАВНИХ УСТАНОВАХТА ІНШИХ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ СТРУКТУРАХ

ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА

У попередніх розділах було з’ясовано, що публічна владаздійснюється через систему органів публічної влади, до якої вхоAдять органи законодавчої, виконавчої та судової державної влаAди, органи нагляду і контролю та органи місцевого самоврядуAвання. Сучасне бачення призначення публічної влади, і такимчином усіх її складових, полягає у створенні умов для діяльностіта розвитку приватних осіб і суб’єктів громадського і підприємAницького секторів та забезпеченні надання цим особам і суб’єкAтам спектра послуг, що з якоїсь причини не надаються поза пубAлічним сектором. Зауважимо, що діяльність зі створення умовтеж можна вважати різновидом послуг, що надає публічна влада.Ту частину послуг, яку надають за рахунок публічних, тобтобюджетних, ресурсів безпосередньо органи публічної влади таструктури, що ними створені, називають публічними послуга)ми. Таким чином, увесь спектр публічних послуг надають орAгани публічної влади та інші публічні установи, підприємствата організації, які виконують публічні функції.

Тема 20. ОРГАНИ ВЛАДИ ТА ІНШІ СТРУКТУРИ ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА, ЇХ МЕНЕДЖМЕНТ

20.1. Організаційні структури публічного сектора

Органи публічної адміністрації забезпечують виконання заAкону та здійснюють інші публічноAуправлінські функції, надаAють управлінські або адміністративні послуги.

Такі структури публічного сектора, як державні і комуAнальні установи, організації та підприємства, призначені для наAдання публічних послуг, як правило, інтелектуального (абоскладного технологічного) характеру, у разі, якщо надання таAких послуг потребує фінансування за рахунок публічних коштів.

Установи створюються за умови прямого бюджетного фіAнансування.

282

Підприємства утворюються державними органами та оргаAнами місцевого самоврядування для виконання робіт та наданAня послуг, які не може надавати приватний сектор, але вони є необхідними для громадян та/або держави. Статус підприємAства надається у разі, якщо діяльність суб’єкта спрямована наотримання доходу. Державні підприємства доцільно утворюваAти (чи залишати державними), якщо необхідно зберегти довгоAтривалий контроль над життєво важливими для державита суспільства ресурсами чи є інші стратегічні інтереси держаAви або якщо необхідні капіталовкладення, які не може забезпеAчити приватний сектор. Особливістю державних підприємствє те, що в організації своєї діяльності, на відміну від іншихпублічних суб’єктів, вони повинні функціювати на базі приAватного права. При цьому державне чи комунальне підприAємство не може утворювати інших суб’єктів господарювання.

Публічному суб’єкту не можуть надавати статус підприAємства, якщо він здійснює розроблення політики, контрольніабо наглядові функції за іншими суб’єктами, повністю фінанAсується з державного чи місцевого бюджету.

Публічні установи та підприємства доцільно ліквідовуватичи приватизувати, якщо приватний сектор повністю забезпеAчує надання відповідних послуг і приватна особа має можлиAвість вільного вибору послуги.

Слід наголосити, що публічний сектор не повинен конкуруваAти з приватним сектором. Держава робить тільки те, що не моAже, не «хоче» або не повинен робити приватний сектор. У цьомусенсі доцільно розрізняти такі види публічних послуг, як:

а) державні послуги — це послуги, що надають органи дерAжавної влади (як правило, лише виконавчої) та державні устаAнови, організації, підприємства;

б) муніципальні послуги — послуги, що надають органимісцевого самоврядування та комунальні установи, організаAції, підприємства.

За суб’єктом, який несе відповідальність за надання публічAної послуги та джерело її фінансування (вид бюджету), до дерAжавних послуг можна віднести також послуги, які надають орAгани місцевого самоврядування та недержавні установи,організації, підприємства в порядку виконання делегованихдержавою повноважень тощо, а до муніципальних послуг — посAлуги, які надають за рахунок місцевих бюджетів.

Діяльність структур публічної влади та інших структурпублічного сектора має низку спільних рис. Головною є та, що

283

ці структури діють за рахунок публічних (бюджетних) ресурAсів. Поза того, організація діяльності (менеджмент) у цихструктурах як організаційних одиницях здійснюється заспільними правилами публічного менеджменту, що суттєвовідрізняється від менеджменту у підприємницькому секторі(бізнесAменеджменту).

Викладу особливостей менеджменту у структурах публічноAго сектора, власне, і присвячено п. 20.2 цього розділу.

20.2. Суть, мета і завдання публічного менеджменту

Терміни «державна установа», «державне управління»,«менеджмент державної установи» тощо будуть вживатисьу широкому розумінні і стосуватися публічного управління,публічного сектора тощо, тобто охоплювати діяльність суб’єкAтів та інших явищ державної влади (у вузькому розумінні)і місцевого самоврядування.

З погляду теорії та практики менеджменту, державна уста)нова — це організація, тобто група людей, діяльність якихсвідомо координується для досягнення спільної мети або цілей.

Поряд із цим державні організації відрізняються від недерAжавних двома важливими відмінностями. Перша відмінність:у демократичному суспільстві особи, які відповідають за управAління державною організацією, обираються або призначаютьAся кимось, хто був обраний (або призначений кимось, хто бувпризначений якоюсь іншою обраною особою...). «Право» особиобіймати певну посаду безпосередньо чи опосередковано залеAжить від процесу обрання. Відмінності механізмів призначенAня або обрання адміністраторів (менеджерів) державних і приAватних організацій можуть істотно впливати на діяльністьсамих організацій.

Друга відмінність: держава користується певними правамипримусу, яких позбавлені приватні компанії. Наведемо кількаприкладів. Держава має право примусити сплачувати податAки. Держава має право примусити молодих людей чоловічоїстаті проходити службу у збройних силах. Крім того, річ не лиAше в тому, що приватні компанії та особи позбавлені цих прав,а й у тому, що держава реально позбавляє окремих осіб правадозволяти іншим вдаватися до примусу. Приміром, держава недозволить вам продати себе в рабство. Натомість всі приватніобміни є добровільними. Хтось може хотіти, щоб інші працювали

284

на нього, але не може їх примусити. Хтось, щоб збудуватиприміщення під офіс, може потребувати ділянку, яка є власAністю іншої особи, але він не може примусити ту особу віддатичи продати цю власність. Можна вважати, що певний бізнесє вигідним для нас обох, але я не маю права примушувати васвкласти в нього гроші. Можливість використання примусуозначає, що держава здатна вдаватися до певних дій, неможлиAвих для приватних організацій.

Державні організації можна розрізняти за різними ознакаAми. Скажімо, за видами діяльності це можуть бути виробничіорганізації (підприємства), невиробничі, тобто ті, що надаютьпослуги (вузи, школи, театри, лікарні), торгові (магазини, баAзи); за сферами діяльності (галузями) — це виробничі, трансAпортні, наукові, культурні, освітні, адміністративні тощо; занапрямом діяльності — орієнтовані на отримання прибуткуабо неприбуткові. До останніх належать також державні оргаAни влади та управління.

Специфіка органів публічного управління полягає в тому,що в результаті їхньої діяльності суспільство отримує рішенAня, які відносять до різних сфер діяльності суспільства — цеполітичні, економічні, соціальні, міждержавні, екологічні тоAщо, які найчастіше набирають інформаційної форми (закони,постанови, розпорядження, довідки тощо).

З погляду менеджменту державна організація, як і інша орAганізація, має внутрішнє та зовнішнє, яке її оточує, середовиAще. Вирізняють зовнішнє середовище прямого та непрямого(опосередкованого) впливу.

До середовища, що прямо впливає на державний орган, наAлежать: споживачі (організації, громадяни) послуг, поставниAки ресурсів, законодавчі та інші нормативні акти держави,вищі органи.

До середовища непрямого впливу можна віднести, наприкAлад, політичні фактори, стан економіки, науковоAтехнічнийпрогрес, соціальноAкультурні фактори, міжнародні події.

У випадку, коли предметом праці в державних органах є інAформація, яка є також одним із ресурсів цих органів, говорятьпро адміністративний менеджмент. Адміністративний менеджAмент повинен враховувати зовнішнє оточення у цілому, оскільAки державна організація є відкритою системою, залежною відобміну ресурсами і результатами діяльності із зовнішнім світом.

Значущість зовнішніх факторів змінюється від організаціїдо організації і від підрозділу до підрозділу в однієї і тієї самої

285

організації. Фактори, що справляють безпосередній вплив наорганізацію, належать до середовища прямого впливу; всі інші —до середовища непрямого впливу.

Усі фактори зовнішнього оточення взаємозалежні і взаємоAдіють між собою. Під складністю зовнішнього оточення розуміAють кількість і розмаїття зовнішніх факторів, на які організаціязмушена реагувати. Рухомість середовища характеризуєтьсяшвидкістю, з якою у середовищі відбуваються зміни. НевизнаAченість середовища перебуває в залежності від кількості інфорAмації, що має у своєму розпорядженні організація або особащодо конкретного фактора, а також від впевненості в ційінформації. Державні організації мають ефективно реагуватиі пристосовуватися до змін зовнішнього середовища з тим, щобзабезпечити виживання й досягнення поставлених цілей.

Щоб отримати успіх у міжнародному середовищі, служAбовці органу, що контактує із організацією за кордоном, маютьусвідомлювати і зважати на розбіжності в культурі, економіці,законодавстві й політичній обстановці.

Основні фактори, що змінюються в самій державній органіAзації та які вимагають уваги адміністративного менеджменту,це цілі, структура, завдання, технологія і люди.

Цілі державної організації — це те, заради чого вона, власAне, створюється і функціонує. Відомо, що будьAяка організація(чи то державна установа, чи недержавне підприємство), незаAлежно від форми власності, у процесі здійснення менеджментунакреслює цілі, тобто конкретні кінцеві стани або бажаний реAзультат, якого хоче досягти організація. Організації можутьмати різні цілі, особливо якщо це організації різних типів. ОрAганізації, що займаються бізнесом, зосереджені, переважно, настворенні певних видів товарів і послуг у межах специфічнихобмежень — за витратами та отриманим прибутком. Це їх завAдання відображено в таких цілях, як рентабельність (прибутAковість) і дохідність. Державні органи, а також некомерційніорганізації (спілки, партії, громадські організації тощо) непрагнуть отримувати прибуток — їх хвилюють витрати. І цезнаходить відображення у складі цілей, сформульованих якнадання конкретних послуг у межах окреслених бюджетнихобмежень.

Організації зазвичай мають не одну, а кілька цілей. НаAприклад, щоб отримати прибуток, бізнес повинен сформулюваAти цілі в таких галузях, як частка ринку, розроблення нової

286

продукції, якість послуг, підготовка та додбір керівниківі навіть соціальна відповідальність. Некомерційні організації,до яких належать і державні установи, також мають різномаAнітні цілі, але, певна річ, вони приділятимуть більше увагисоціальній відповідальності. Орієнтація, що визначаєтьсяцілями, пронизує всі наступні рішення адміністративного меAнеджменту. Сукупність цілей державних органів складає дер)жавну політику.

В органах державної влади, що належать до групи державAних некомерційних організацій, цілі можуть бути встановленівищим органом управління або формуватися адміністративAним менеджментом даного державного органу. Особливістювстановлення цілей системи державного управління, зокремаконкретних органів виконавчої влади, є безперечне викорисAтання нормативних документів (Конституції держави, законівпро органи влади, програм дій уряду, національних і державAних програм тощо). Як правило, в цих документах цілі всієїсистеми чи її окремих елементів визначаються досить чіткоі ясно. До того ж, є можливість звернутися до матеріалівз історії системи та виявити за їх допомогою ті реальні суспільAні проблеми, що зумовили створення того чи іншого органу,а також відслідкувати генеральну тенденцію його розвитку.Схематично система управління державною установою подібнадо системи, зображеної на рис. 5. Формування цілей системиздійснюється за схемою від загальних соціальноAекономічнихцілей через довгострокові стратегічні цілі організації, місію(головна мета), спеціальні цілі організації в окремих сферахі цілі окремих підрозділів — аж до особистих цілей.

Одним із найприйнятніших методів формування цілей в орAганах публічного управління є метод управління за цілями.Крім того, він ще є й способом мотивації, який допомагає переAбороти деякі негативні впливи контролю на поведінкупрацівника. Процес управління за цілями містить чотиривзаємозалежних і взаємопов’язаних етапи — це формуванняцілей, планування дій, перевірка й оцінювання роботи, кориAгування дій і цілей.

Структура державної організації — це логічні взаємовідноAсини рівнів управління і функціональних областей, побудованіза такої форми, яка дає змогу найефективніше досягати цілейданої організації.

Спеціалізований поділ праці є в державній організації — таксамо, як і в будьAякій іншій. Під спеціалізованим розподілом

287

праці розуміють закріплення даної роботи за фахівцями, тобтоза тими, хто здатний виконати її краще за всіх з погляду органіAзації як єдиного цілого. Враховуючи, що в органах державногоуправління перевжно працюють адміністративні менеджери і фахівці з виконання конкретних функцій управління (фінанAсисти, економісти, юристи, соціологи, політологи тощо), то й спеціалізований розподіл відбувається залежно від специфіAки виконання розумової діяльності, здебільшого за функціоAнальною ознакою, або згідно із вирішуваними завданнями.

Вертикальний поділ праці, тобто відокремлення роботиз координації від безпосереднього виконання завдань, необхідAний для успішної групової роботи для здійснення контролюнад виконанням.

Кількість осіб, підпорядкованих одному керівникові, являєсобою сферу контролю. Сфера контролю — це важливий аспекторганізаційної структури державного органу. Якщо одномукерівникові підпорядковується значна кількість людей, то гоAворять про широку сферу контролю, яка дає в результаті плосAку структуру управління. Якщо сфера контролю вузька, тобтокожному керівникові підпорядковується небагато людей,можна говорити про багаторівневу структуру. Загалом великіорганізації з плоскою структурою мають менше рівнів управAління, ніж організації зіставлюваного розміру з багаторівнеAвою структурою. На практиці ж сфера контролю в державнійорганізації почасту варіюється значною мірою як за рівнямиуправління, так і за функціональними сферами. Напрацьованідеякі рекомендації для визначення кількості підпорядковаAних, зайнятих розумовою працею в одного керівника. Зокрема,виходячи із законів психології: в одного керівника у безпосеAредньому підпорядкуванні може перебувати від двох до восьмиосіб.

Необхідність у координації також притаманна і державнійорганізації. Без відповідної формальної координації різнірівні, функціональні зони й окремі особи (державні службовці)легко можуть зосередитися на забезпеченні своїх особистихінтересів, а не на інтересах організації загалом, що особливонебезпечно для державних органів виконавчої влади та місцеAвого самоврядування.

Ще одним напрямом поділу праці в організації є формулюAвання завдань. Завдання — це визначена серія робіт або частинаоднієї роботи, яка має бути виконана заздалегідь установленим

288

способом у заздалегідь обумовлені терміни. З технічного поAгляду, завдання ставлять не перед працівником, а перед йогопосадою. На основі рішення керівництва про структуру, кожнапосада містить низку завдань, які розглядають як необхіднийвнесок у досягнення цілей організації. Вважається: якщо завAдання виконується таким способом і в ті самі терміни, як цевизначено, організація діятиме успішно.

Як відомо, завдання недержавної організації традиційноділять на три категорії, а саме: з людьми, предметами (машиAнами, сировиною, інструментами) та інформацією.

Технологія — четверта важлива внутрішня змінна — маєзначно ширше значення, ніж вважають традиційно. Більшістьлюдей розглядає технологію як дещо пов’язане з винаходами тамашинами, наприклад, напівпровідниками і комп’ютерами.Льюїс Дейвіс, який писав про проектування робіт, пропонуєтаке визначення: «Технологія — це сполучення кваліфіковаAних навичок, обладнання, інфраструктури, інструментів і відAповідних технічних знань, необхідних для здійснення бажанихперетворень у матеріалах, інформації або людях».

Люди — найважливіша змінна для державної організації.Сучасний менеджмент охоплює людей, зайнятих у організаAціях, не просто як трудових ресурсів, робочої сили, кадрів абоперсоналу, а як особистостей. У разі, якщо керівництво, окреміменеджери не визнають, що кожен працівник — це особистістьз її неповторними потребами й запитами, здатність організаціїдосягти намічених цілей буде під загрозою. Керівництво,врешті, досягає цілей організації завдяки людям. Отже, людиє центральним фактором у будьAякій моделі управління, вклюAчаючи й ситуаційний підхід.

20.3. Служба в органах державної влади та органахмісцевого самоврядування

Основою якісного публічного врядування є професійна таполітично нейтральна державна служба, а також служба в оргаAнах місцевого самоврядування (муніципальна служба). ОскільAки в обох випадках йдеться про службу в органах і структурахпублічної влади та публічного управління, їх часто об’єднуютьпід загальною назвою «цивільна служба» чи «публічна служба».

Наразі загальновизнано, що будьAяка найсучасніша оргаAнізаційна структура, обладнання, технологія та процедура

289

неспроможні замінити людські ресурси. Люди (персонал) — цеосновний ресурс і цінність будьAякої організації.

Важливою ознакою державної служби є її стабільність. ТоAму, як правило, призначення на державну службу має безстроAковий характер, а перелік підстав для звільнення є чітким і виAчерпним.

Задля гарантування політичної нейтральності державнихслужбовців вони не повинні бути членами політичних партійта публічно висловлювати свої політичні уподобання. ДержавAні службовці повинні бути політично лояльними до будьAякоголегітимно обраного чи призначеного керівництва органу абоіншої структури публічного управління.

Всебічне правове врегулювання питань державної службита служби в органах місцевого самоврядування здійснюютьвідповідні закони. Державна служба в Україні — це професійAна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органахта їхньому апараті щодо практичного виконання завдань і функAцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державAних коштів. Аналогічним чином визначається служба в оргаAнах місцевого самоврядування. Служба в органах місцевогосамоврядування — це професійна, на постійній основі діяльAність громадян України, які обіймають посади в органах місцеAвого самоврядування, що спрямована на реалізацію териAторіальною громадою свого права на місцеве самоврядуваннята окремих повноважень органів виконавчої влади, наданихзаконом. До ухвалення в 2001 р. Закону України «Про службув органах місцевого самоврядування» статус службовців цихорганів прирівнювався до державних службовців.

Прокоментуємо правові основи діяльності державних служAбовців.

Особи, що проходять державну службу, є державними служ)бовцями і мають відповідні службові повноваження та обіймаAють певні посади. Посада — це визначена структурою і штатAним розписом первинна структурна одиниця державногооргану та його апарату, на яку покладено встановлене нормаAтивними актами коло службових повноважень. Посадовимиособами, відповідно до Закону України «Про державну служAбу», вважають керівників та заступників керівників державAних органів та їхнього апарату, інших державних службовців,на яких законами або іншими нормативними актами покладеAно здійснення організаційноAрозпорядчих та консультативноAдорадчих функцій.

290

До основних принципів державної служби Закон відносить:а) служіння народу України; б) демократизм і законність; в) гуAманізм і соціальну справедливість; г) пріоритет прав людиний громадянина; д) професіоналізм, компетентність, ініціативAність, чесність, відданість справі; е) персональну відповідальAність за виконання службових обов’язків і дисципліну; ж) доAдержання прав і законних інтересів органів місцевого тарегіонального самоврядування; и) додержання прав підприAємств, установ та організацій, об’єднань громадян.

Право на державну службу мають громадяни України незаAлежно від походження, соціального та майнового стану, расоAвої й національної належності, статі, політичних поглядів,релігійних переконань, місця проживання, які здобули відпоAвідну освіту і професійну підготовку та пройшли в установлеAному порядку конкурсний добір або за іншою процедурою, пеAредбаченою Кабінетом Міністрів України.

Державний службовець повинен: а) сумлінно виконуватисвої службові обов’язки; б) шанобливо ставитися до громадян,керівників і співробітників, додержуватися високої культуриспілкування; в) не допускати дій і вчинків, які можуть зашкоAдити інтересам державної служби чи негативно позначитись нарепутації державного службовця.

Регулювання правового становища державних службовAців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипAломатичної служби, митного контролю, служби безпеки,внутрішніх справ та інших структурах, здійснюєтьсявідповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено закоAнами України.

Закон покладає низку обов’язків на державних службовців,зокрема це:

• додержання Конституції України та інших актів законодавAства України;

• забезпечення ефективної роботи та виконання завдань дерAжавних органів відповідно до їх компетенції;

• недопущення порушень прав і свобод людини й громадянина.Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноA

важень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинномузаконодавству, державний службовець зобов’язаний невідAкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, якадала доручення, а в разі наполягання на його виконанні повідоAмити вищу за посадою особу.

291

Можливість виконання обов’язків службовця забезпечуютьправа, що за ним закріплює закон. ЗAпоміж них, наприклад,такі права:

• користуватися правами й свободами, які гарантують гроAмадянам України Конституція та закони України;

• брати участь у розгляді питань і прийнятті у межах своїхповноважень рішень;

• одержувати від державних органів, підприємств, установі організацій, органів місцевого та регіонального самоврядуAвання необхідну інформацію з питань, що належать до їхньоїкомпетенції;

• на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу;• захищати свої законні права й інтереси у вищестоящих

державних органах та в судовому порядку.Конкретні обов’язки та права державних службовців визнаA

чаються на основі типових кваліфікаційних характеристикі відображаються в посадових положеннях та інструкціях, щоїх затверджують керівники відповідних державних органіву межах закону та їхньої компетенції.

Не можуть бути обраними або призначеними на посадув державному органі та його апараті особи, які: визнані у встаAновленому порядку недієздатними; мають судимість, що є неAсумісною із зайняттям посади; у разі прийняття на службу буAдуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, якіє їхніми близькими родичами чи свояками; у решті випадків,що обумовлені законами України.

Вищенаведені обмеження на зайняття посад державнимислужбовцями є ілюстрацією застосування в Україні поширеноїу світі практики висування вимог до осіб, що займають чи наAмагаються зайняти посаду в органах публічної влади. У сукупAності обмеження на зайняття посад називають принципами не)сумісності. Принципи несумісності на зайняття певних посадзакріплюються законом чи Конституцією.

Наприклад, статтею 120 Конституції вводиться принцип неAсумісності статусу члена Кабінету Міністрів України таобіймання посади керівника центрального та місцевого органіввиконавчої влади України з іншою роботою, включаючи вхоAдження до складу правління чи ради підприємства, яке має наметі одержання прибутку, крім викладацької, наукової татворчої роботи, здійснюваної у позаробочий час. Не має жодAних сумнівів щодо мети, яку переслідують запровадженнямцього принципу: він повинен сприяти незалежності державних

292

службовців від будьAякого неналежного стороннього впливу.Причому особи, які претендують на вищезазначені посади, маютьбути попереджені про встановлені Конституцією обмеження.

Докладніше цей принцип відображено у статтях 1, 5 ЗаконуУкраїни «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 року.За цим Законом державний службовець або інша особа, уповAноважена на виконання функцій держави, не має права сприяAти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юриAдичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності,а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитівчи пільг із метою незаконного одержання за це матеріальнихблаг, послуг, пільг або інших переваг; займатися підприємAницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників абопідставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державAного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботуна умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчоїдіяльності, а також медичної практики); входити самостійно,через представника або підставних осіб до складу правління чиінших виконавчих органів підприємств, кредитноAфінансовихустанов, господарських товариств тощо, організацій, спілок,об’єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницькудіяльність; відмовляти фізичним та юридичним особам в інAформації, надання якої передбачено правовими актами, умиснозатримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію.

Державний службовець, який є посадовою особою, не маєтакож права сприяти, використовуючи своє службове становиAще, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними зовнішAньоекономічної, кредитноAбанківської та іншої діяльності з меAтою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг,пільг або інших переваг; неправомірно втручатися, використоAвуючи своє посадове становище, у діяльність інших державнихорганів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ниAми своїх повноважень; бути повіреним третіх осіб у справахдержавного органу, діяльність якого він контролює; надаватинезаконні переваги фізичним і юридичним особам під часпідготовки і прийняття нормативноAправових актів чи рішень.

Дозвіл суміщати службову діяльність державним службовAцям та особам, уповноваженим на виконання функцій держаAви, із зайняттям творчою діяльністю пояснюється тим, що осAтання має індивідуальний характер і виконується в галузікультури, науки, освіти, медицини, які є доволі віддаленимивід здійснення державної влади.

293

До службовців органів публічної влади ставлять вимоги неAсумісності, які висувають не тільки до державних службовцівта службовців органів місцевого самоврядування. Подібнівимоги існують і до вищих посадових осіб держави, зокремаПрезидента України та до депутатів Верховної Ради, депутатівмісцевих рад і сільських, селищних, міських голів, суддів,прокурорських працівників тощо. Принципи несумісності длякожної з груп службовців чи посадовців установлюються у відповідному законі (про статус депутатів Верховної Ради,про статус депутатів місцевих рад та сільських, селищних,міських голів, про прокуратуру, про статус суддів тощо).

Усі принципи несумісності мають на меті запобігти корупції,зловживанню владою, усуненню конфлікту інтересів (особистихі службових, корпоративних і партійних, державних і місцевих,службових і громадських тощо). Одним із заходів запобігання коAрупції є декларування майна та доходів. Відповідно до ЗаконуУкраїни «Про державну службу», щорічно та при зайнятті посаAди службовець має задекларувати свої доходи та подати такожвідомості про належні йому та його членам сім’ї нерухоме тацінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери тощо.

До службовця застосовують дисциплінарні стягнення за неAвиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, пеAревищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаAних із проходженням державної служби, а також за вчинок,що порочить його як державного службовця або дискредитуєдержавний орган, в якому він працює. До службовців, окрімдисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавAством про працю України, можуть застосовуватися такі заходидисциплінарного впливу: попередження про неповну службовувідповідність; затримка до одного року у присвоєнні черговогорангу або у призначенні на вищу посаду.

Для гарантування професійності службовців добір на дерAжавну службу та просування по службі має здійснюватися напідставі відкритого конкурсу, а регулярним явищем на дерAжавній службі має бути підвищення кваліфікації.

20.4. Складові загального менеджменту

Поняття «менеджмент», як уже зазначалося, є багатогранAним. Це поняття має досить універсальний характер і можедокладатись до будьAяких соціальних систем, тобто систем, деоднією зі складових є люди.

294

Найчастіше менеджмент розглядають як форму практичноїдіяльності, що пов’язана з процесом прийняття рішень щодонайкращого використання ресурсів (капіталу, матеріалів талюдей) з метою досягнення запланованих завдань, які забезпеAчують постійний розвиток організації.

Менеджмент можна також розглядати як вид людськоїдіяльності, що становить систему функцій (планування, оргаAнізацію, координацію, контроль, мотивування). Ці функціональAні компоненти менеджменту і являють собою його сутність.

Існують різні класифікації складових менеджменту, яківіддзеркалюють погляди різних наукових шкіл. На жаль,поділити менеджмент на складові частини так, щоб компоненAти не перехрещувалися один за одним, неможливо. ПарадокAсальною є думка, що менеджмент поділяється не на незалеж)ні частини, а на частини, кожна з яких включає решту.Відтак хороші підручники з менеджменту будуються так: споAчатку складається загальна класифікація, потім розкриваєтьAся кожна частина окремо і тільки потому будується підсумкоAва класифікація, яка дає змогу пов’язати все поміж собою.

В одній із класифікацій пропонується вважати, що менеджAмент базується на семи основних компонентах (структурі, марAкетингу, бізнесAплануванні, організації (логістиці), обліку,фінансах, економіці) і двох допоміжних (комунікаціях і докуAментообігу поміж різними блоками; програмноAтехнічнихплатформах, що підтримують їх функціювання). До того ж,існують інтегровані підсистеми управління, до яких можнавіднести управління людськими ресурсами, якість і стратегічнеуправління, оволодіти якими неможливо, якщо відсутні навичAки роботи з основними компонентами. Слід підкреслити, щокласифікація залежить від визначеного ступеня докладності.

Останнім часом у менеджменті виокремлюють три взаємоAпов’язаних блоки: блок змісту, блок процесу та блок контроAлю. До блоку змісту входять постановка завдань; планування,скероване на досягнення цілей; стимулювання до дій. До блокупроцесу включають: управління інтересами зацікавленихгруп, залучення співробітників у процес прийняття рішень,комунікації. Нарешті, блок контролю та навчання складаєтьсяз наступного: протистояння менеджерів та співробітників у пиAтаннях контролю, зіставлення поточних результатів і цілей тавнесення коректив, індивідуальне навчання і навчання всієїорганізації.

295

Тема 21. УПРАВЛІНСЬКИЙ ПРОЦЕС В ОРГАНАХТА УСТАНОВАХ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ

21.1. Особливості управлінського процесу в публічному секторі

Сутність управління структурами публічного сектора (оргаAнами, організаціями, установами, підприємствами) розкриAвається у процесі здійснення планування, організації, коордиAнування, мотивації та контролю з тим, щоб сформулюватиі досягти цілей, що стоять перед цими структурами.

Органи публічної влади (органи державної виконавчої влаAди та місцевого самоврядування), як це зазначалось у першомурозділі, належать до класу соціальних систем, основним елеAментом яких є люди. Відомо, якщо існує хоча б двоє людей,діяльність яких свідомо координується для досягнення поставAленої мети, то ми маємо групу, що називається організацією.

Як і будьAякій іншій організації, організації публічного секAтора притаманні процеси управління, які є предметом менеджAменту. Зміст управління органами публічної влади розкриAвається через виконання цими органами конкретних функційуправління, до яких відносять: регіональне прогнозуванняі планування економічного та соціального розвитку; визначенAня соціальної політики, економічне управління, прогнозуванAня зайнятості населення тощо.

Організації публічного сектора відрізняються від організаAцій виробничого сектора тим, що є відмінність між адміністраAтивною та іншою виробничою діяльністю. Основним ресурсAним компонентом системи менеджменту державної установиє службовець. Специфікою діяльності службовців, що відрізняєїхню діяльність від виробничої діяльності, є складність у виміAрюванні праці; різноманітність цілей; технологія роботи, коливажко виявити залежність між внеском і результатом, між виAтраченими ресурсами та вихідною продукцією. Цю обставинупідмітив і в гумористичноAафористичній формі виклав НортонПаркінсон (N. Parkinson) в середині 60Aх років минулогостоліття у вигляді так званих законів Паркінсона: «Загальнові)домо, що виконання будь)якої роботи розтягується, щоб запов)нити весь час, відведений на її виконання... Така високоопла)чувана (і особливо пов’язана з паперами) робота є, отже,нееластичною за своїм попитом на час, а це свідчить пропрактичну відсутність зв’язку між характером роботи та

296

розмірами виконавчого апарату, якому можна її доручити...Політики та платники податків без сумніву прийняли гіпо)тезу про те, що зростання сумарної кількості державних чи)новників має відбивати зростання обсягів їхньої роботи. Скеп)тики, поставивши під сумнів такі твердження, дійшливисновку, що внаслідок збільшення числа чиновників деякіз них залишаться без роботи або ж тривалість робочого днядля всіх них скоротиться. Проте це той випадок, коли вірата сумнів однаково помилкові. Річ у тому, що кількість служ)бовців та обсяг роботи, яку потрібно виконати, зовсім непов’язані між собою...»

Таким чином, щоб зрозуміти поведінку бюрократів, необAхідно запитати: які дії відповідають інтересам бюрократії? БюAрократи не мають тієї системи стимулів, за якої їхня платнябула б тісно пов’язана з кінцевим результатом роботи. Томубюрократи прагнуть максимізувати масштаби своєї установи.Бюрократів цікавлять питання «їхньої платні, додаткового доAходу, репутації в очах громадськості, влади, протекції», а всіці питання пов’язані з розмірами їхньої установи. НортонПаркінсон стверджує, що в цьому відношенні «бюрократи на)магаються підтримувати діяльність своєї установи прак)тично в такий самий спосіб, у який фірма прагне збільшитисвої розміри. Бюрократ конкурує з іншими чиновниками заодержання фондів. Ринкова конкуренція заміщується бюрок)ратичною конкуренцією».

Якщо враховувати ці зауваження, то стає очевидною необAхідність постійної уваги до системи менеджменту структурпублічного сектора з тим, щоб такі негативні тенденції якщоне зліквідувати, то хоча б зменшити.

21.2. Функції менеджменту

Виникнення функцій управління — результат диференціаціїцілеспрямованих дій, розподілу та спеціалізації праці у сферіуправління.

Поняття «функція» є одним із вельми поширених понятьу теорії та практиці менеджменту. У поняття «функція менеAджменту» вкладають різний смисл — залежно від розглядуваAного аспекту: чи сутність та цілі менеджменту, чи стадії та виAди цієї діяльності тощо. Однак у кожному разі функціяменеджменту являє собою зовнішнє виявлення управлінських

297

відносин, тобто особливий вид діяльності, який відображаєнапрями або стадії здійснення цілеспрямованого впливу настосунки людей, об’єднаних в організацію. Інакше кажучи,функція менеджменту — це обсяг роботи, який включає су)купність рішень, дій або процесів, що поєднуються спільністюзавдань з управління організацією як загалом, так і в окремихїї складових частинах.

Дослідження функцій менеджменту має велике практичнезначення, оскільки вони значною мірою виявляють внутрішAню структуру організації та її органів управління.

Уперше управління було розглянуто як процес, що включаєв себе серію пов’язаних між собою дій, Анрі Файолем — одниміз основоположників французької школи адміністративногоуправління. Ці дії, кожна з яких сама по собі є процесом, надAзвичайно важливі для успіху організації. Їх називають управAлінськими функціями. Кожна управлінська функція такожявляє собою процес, тому що складається з серії пов’язанихпоміж собою дій. Процес управління є загальною сумою всіхфункцій. У теорії менеджменту такий погляд на управлінняорганізаціями називають процесним підходом.

Анрі Файоль, який почав розроблення цієї концепції, вваAжав, що існує п’ять вихідних функцій. За його словами, «управAляти — це означає передбачувати та планувати, організовувати,розпоряджатися, координувати та контролювати». Інші авторирозробили інші переліки функцій управління — це планування,організація, розпорядництво (або командування), мотивація,керівництво, координація, контроль, комунікація, дослідженAня, оцінювання, прийняття рішень, добір персоналу, представAництво та проведення перемовин або укладання угод тощо.

Для державної некомерційної установи може підійтипідхід, оснований на поєднанні суттєвих видів управлінськоїдіяльності в невелику кількість категорій, які нині прийнятозастосовувати до всіх організацій, а саме: процес управлінняскладається з функцій планування, організації, контролю, ко)ординації, мотивації. Ці п’ять функцій менеджменту (як проAцес управління) утворюють управлінський цикл та поєднаніпроцесами комунікації та прийняття рішень. Керівництво(лідерство) слід розглядати як самостійну діяльність. Воно явAляє собою можливість впливу на окремих працівників і групипрацівників таким чином, щоб вони працювали в напрямі доAсягнення цілей, що вкрай суттєво для успіху організації.

298

Аналіз проблем управління з позиції його функцій станоAвить основу для встановлення обсягу робіт по кожній із них,визначення кількості управлінців і, врештіAрешт, проектуAванні самої структури та організації апарату управління.

Слід розрізняти поняття «функція управління» і «функціїорганізації», «функції структурних підрозділів організації»,«функції управлінського апарату» тощо. Так, у структурномупідрозділі може не лише здійснюватися одна функція управлінAня або її частина, а й поєднуватися кілька функцій. При цьомуфункції управління відображають об’єктивні потреби організації(як об’єкта, яким управляють) безвідносно до її масштабів таструктури апарату управління. На противагу цьому, функціїсамої організації, або окремого її структурного підрозділу, хаAрактеризуючи зміст і сферу їхньої діяльності, служать основоюформування організаційної структури як організації загалом,так і її структурних підрозділів щодо конкретних умов їхфункціювання.

Функції менеджменту поділяють на дві групи: загальніта конкретні.

Загальні функції не залежать від об’єкта управління і відобAражають характер діяльності суб’єкта управління по відноAшенню до об’єкта. Завдяки загальним функціям менеджментувиявляють сутність процесу управління та виявляють управAлінський цикл: планування — організація — контроль — коорAдинація — мотивація. Загальні функції, що визначаються ціляAми управління, притаманні будьAякій управлінській діяльності.Ці функції застосовують на будьAякому рівні управління в діяльAності будьAякого органу управління, незалежно від його специAфіки. Дія загальних функцій здійснюється на рівні міністерствата відомства, на рівні підприємства та окремого підрозділу аборобочого місця.

У процесі управління на кожному його рівні необхіднимє комплексне використання загальних функцій. Залежно відконкретних цілей управління, управлінської ситуації, що склаAдається, послідовність виконання функцій може змінюватися.Причому конкретне значення тієї чи іншої функції залежить відрівня управління, набору функцій і вирішуваних завдань.

Процес управління організацією починають з постановкицілей. Тому функція планування відіграє провідну роль. Вонавизначає цілі управління, засоби та шляхи їх досягнення. Задопомогою цієї функції формується стан об’єкта управління намайбутнє.

299

Залежно від часу розрізняють планування довгострокове (поAнад п’ять років), перспективне (середньострокове — три — п’ятьроків), поточне (рік), оперативне (місяць, тиждень, доба).

Складовою планування як функції управління є прогнозу)вання, метою якого є наукове передбачення майбутнього шляAхом прояснення тенденцій внутрішніх зв’язків, залежностейта особливостей економічних явищ; визначення напряміві темпів динаміки суспільних та економічних явищ і знахоAдження рішень, які забезпечували б розвиток регіонів, галуAзей, організації в оптимальному режимі.

Організація як функція управління передбачає формуванняпотрібних стосунків у спільній праці в часі та просторі. Цяфункція скерована на встановлення оптимальної структуриуправління та найкращого співвідношення управляючої та кеAрованої підсистем. По відношенню до керованої (операційної)системи вона включає чітке виявлення техніки та технологіїздійснення основних операцій, організації і регламентаціїпраці, співвідношення основних фондів та оборотних засобівтощо. При організації керованої системи повинен бути розробAлений оптимальний режим праці, її кооперація з метою найAефективнішого використання трудових і матеріальних реAсурсів на всіх ділянках операційної системи.

Організація управляючої системи (апарату управління) пеAредбачає виявлення структури та штатів управлінських орAганів, порядку їхньої роботи, а також розроблення методів, задопомогою яких функціонує система.

Велику роль в організації управління відіграє чіткий розAподіл прав та обов’язків усіх працівників системи управлінняна всіх рівнях відповідно до визначених цілей і завдань.

Функція організації виявляє основу управління як стійкізв’язки (організаційних відносин) між учасниками діяльності,встановлює основні параметри функціювання ланок управлінняопераціями на всіх його рівнях. Ці зв’язки закріплюються у відповідних положеннях, статутах, інструкціях.

В основу організації як функції управління закладені відоміпринципи організації як функції суспільної праці загалом,а саме спеціалізація, пропорційність, безперервність, ритмічAність і надійність.

Облік, контроль і аналіз — це функція управління, що відAдзеркалює систематичний нагляд за процесами, які здійснюAються в керованій системі під впливом управлінських та іншихдій. Основне завдання цієї функції — виявлення фактичного

300

стану системи порівняно з колишнім станом, а також із заплаAнованим — з тим, щоб на цій основі надати можливість оргаAнам управління прийняти рішення щодо необхідних дій по заAбезпеченню її оптимального функціювання.

В основі ефективної реалізації функції контролю, обліку тааналізу, що забезпечують зворотний зв’язок між об’єктомуправління та його органами управління, лежить достовірна,своєчасна та надійна інформація.

Координування (регулювання) як функція управління встаAновлює гармонію між управляючою та керованою системами.Вона забезпечує узгодження накреслених планів, організаційAних зусиль, скерованих на досягнення поставлених цілей,з фактичним станом об’єкта, що виявився в результаті контроAлю, обліку й аналізу.

Координування спрямоване на забезпечення поточної відпоAвідності і погодженості між різними елементами системи управAління шляхом встановлення між ними найраціональнішихзв’язків. Координування на рівні організації виявляєтьсяв більш чіткому впорядкуванні дій основних і забезпечуючихпідрозділів, в усуванні неритмічності, в узгодженні окремихпроцесів праці тощо.

Координаційні дії пов’язані з регулюванням, яке необхіднедля приведення керованого об’єкта в належний стан. РегулюAючі дії виникають при відхиленні фактичного стану об’єктауправління від запланованого.

Функцію мотивування можна окреслити як певну системузаходів, що скеровані на підвищення зацікавленості працюваAти з більшою активністю. Реалізується ця функція через суAкупність економічних, соціальних, організаційних, психолоAгічних та інших мотиваційних засобів, спрямованих настворення таких умов, при яких найбільш потужно розкриваютьAся можливості трудових колективів та окремих працівниківі підвищується їхня трудова активність.

Зміст управління тісно пов’язаний з характером конкрет)ної організації, її цілями та завданнями, конкретними видамидіяльності та іншими факторами, що характеризують конкретAну організацію. Тому зміст управління організацією відбиAвається в конкретних функціях управління цією організаціAєю. З цього випливає, що конкретні функції визначаютьсяоб’єктом управління.

Якщо загальні функції управління показують напрям вплиAву всієї управляючої системи на керовану систему загалом, то

301

конкретні функції пов’язують загальні функції з діяльністюокремої організації або її ланок управління (відділів, бюро,лінійних та функціональних керівників тощо), чітко встановAлюють їхні взаємозв’язки з відповідними елементами кероваAної системи та навколишнього середовища.

21.3. Складові процесу управління

В адміністративному менеджменті управління розглядаєтьAся як процес, оскільки досягнення цілей забезпечується за доAпомогою безперервних взаємопов’язаних дій. Ці дії, кожназ яких сама по собі є процесом, вельми важливі для успіхубудьAякої організації. Їх називають управлінськими функціяAми. Кожна управлінська функція теж стоновить процес, боскладається з серії взаємопов’язаних дій. Процес управлінняє сумою всіх функцій.

Якщо звернутися до суті менеджменту, то в будьAякій органіAзації можна виокремити ті області (сфери), якими необхідно кеAрувати. Означені функціональні області в сукупності та взаємоAзв’язку утворюють систему управління. Так, щодо державноїорганізації можна виокремити функціональні області управлінAня кадрами, фінансами, людьми (управління ресурсами), областьдій, пов’язаних із наданням послуг громадянам і виробленнямдержавних рішень (операційний процес і операційна система).Крім того, є процеси, які забезпечують виконання функцій управління ресурсами і функцій управління операціями. Цемаркетинговий, інформаційний та інноваційні процеси.

Процес і система маркетингу в органах державної влади.

Концепція маркетингу — це наукова система надання послугі одержання взаємної вигоди. Маркетингова концепція знахоAдить дедалі більшу підтримку не тільки у менеджерів у сферіпідприємництва, а й у сфері некомерційної діяльності, зокремав урядових органах багатьох країн. Підвищений інтерес домаркетингу в нинішній час, як зазначає відомий американсьAкий маркетолог Ф. Котлер, спостерігається з боку урядових орAганів США. Так, поштове відомство США і Управліннязалізниць «Амтрак» вже розробили для своїх організацій марAкетингові плани. Інші урядові організації США наразі застосоAвують систему маркетингу для пропаганди раціонального виAкористання енергетичних ресурсів, боротьби з палінням і длярозв’язання інших суспільних проблем.

302

В органах державної виконавчої влади та місцевого самоAврядування України також було б доцільним розробляти марAкетингові програми і створювати маркетингові системи черезте, що українське суспільство має потребу в регулюючих діяхз боку органів публічного управління, як і будьAяка інша сисAтема, що перебуває в періоді становлення і переходу з одногостану в інший. При вивченні процесу і системи маркетингув органах державного управління рекомендується керуватисяметодичними матеріалами та розробками із загального маркеAтингу, а також досвідом застосування маркетингової конAцепції в державних установах розвинутих країн.

Операційні аспекти діяльності структур публічної вла�

ди. Операційна функція містить у собі ті дії, внаслідок яких виAробляються товари і послуги, що постачаються організацієюзовнішньому середовищу. Функцію операцій мають всі органіAзації, інакше вони просто не зможуть діяти. Термін «операції»і «виробництво» є досить часто взаємозамінними. Проте під виAробництвом переважно розуміється випуск товарів і переробленAня сировини. Термін «операції» є більш широким, його зміствключає не тільки виробництво товарів, але й надання послуг.

Найбільше організації відрізняються одна від одної за хаAрактером конкретних видів діяльності, що входять до операAційної функції. У виробництві, наприклад, автомобілів і побуAтової техніки, переробляється величезна кількість сировиннихматеріалів типу листового металу: спочатку з сировини виробAляють окремі деталі та вузли, потім їх збирають у готові вироAби стандартної конструкції. Установи сфери послуг (лікарні,навчальні заклади, державні органи) споживають незначнукількість первинних матеріалів, але вони пристосовують своїпослуги до вимог клієнта. Приміром, авіаційні лінії, банкиі навчальний заклад пропонують стандартизований набір посAлуг, дозволяючи клієнтові вибрати ті, які він забажає. ПравоAохоронні органи також надають «послуги» клієнтам, які іноді,не зовсім схильні до їх отримання, але в цьому зацікавлено всесуспільство. Органи публічної влади також надають послугиклієнтам. Одержувачами послуг цих органів є громадяни й орAганізації, розташовані в зоні їхнього впливу.

Загалом у менеджменті ми розглядали організацію як відAкриту систему, яка перетворить вхідні величини у вихідні. ПовAна система операційної діяльності називається операційноюсистемою. Вона складається з трьох підсистем: переробної,підсистеми забезпечення, підсистеми планування та контролю.

303

Переробна підсистема виконує продуктивну роботу, безпоAсередньо пов’язану з перетворенням вхідних ресурсів (сировиAна, матеріали, енергія, інформація) у вихідні результати.

Для державного органу основним результатом діяльностіє надавання різного роду державних послуг громадянам, а таAкож розроблення та поширення державних рішень. Основнароль людського фактора виявляється у створенні цих резульAтатів через діяльність службовців. Матеріал, зокрема папірі канцелярські товари, споживаються переробною підсистемою.Потрібні капіталовкладення у вигляді кабінетів, приймаленьдля відвідувачів, меблів, обладнання. Необхідно одержуватиінформацію про різні галузі публічного управління з різномаAнітних друкованих джерел шляхом проведення нарад, засіAдань, підтримання професійних контактів із законодавчимиорганами, а також із суспільноAполітичними та підприємницьAкими структурами. Потрібне подання енергії від комунальнихслужб для освітлення, опалення і кондиціювання приміщеньдержавних установ, а також енергія для роботи комп’ютерів,поліграфічного та іншого обладнання.

Підсистема забезпечення прямо не пов’язана з виробництAвом продукту на виході, але виконує необхідні функції забезAпечення переробної підсистеми. У досить великій державнійустанові підсистема забезпечення містить бібліотеку, обчислюAвальний центр, ремонтноAексплуатаційну службу, книжковікіоски, буфети та їдальню, друкарню, охорону тощо.

Підсистема планування та контролю одержує від переAробної підсистеми інформацію про стан системи. Інформаціянадходить із внутрішнього середовища організації про цілі,політику, основні напрями та інші внутрішні параметри. ІнAформація про попит на послуги, вартість ресурсів, тенденціїрозвитку технології, урядові нормативні акти та інші факторинадходить із зовнішнього середовища. Підсистема плануваннята контролю повинна обробляти весь цей, зазвичай, великийобсяг досить складної інформації і видати рішення, як саме поAвинна працювати переробна підсистема. В органах державноївлади ці функції планування та контролю виконує адміністраціядержавної установи, зокрема начальники управлінь і відділів,секретаріат, а також штабні органи, що забезпечують їхню роботу.

Управління операційними процесами в органах державноївлади та місцевого самоврядування рекомендується доручитиопераційним менеджерам, численні обов’язки яких розбиті натри основні групи:

1. Розроблення та реалізація загальної стратегії і напрямівопераційної діяльності організації.

304

2. Розроблення й упровадження операційної системи, вклюAчаючи розроблення операційного процесу, рішення про місцеAрозташування необхідних потужностей, проектування організаAції, проектування продукту (послуг), впровадження стандартіві норм на виконання робіт.

3. Планування і контроль поточного функціювання систеAми. Як випливає з уже викладеного, керуючому операціями(у державній установі — справами) доводиться мати справуз великими обсягами інформації. Він мусить мислити аналіAтично, мати здібності щодо сприйняття й оцінювання новихтехнологій, зокрема інформаційних. Таким чином, керуючийопераціями (справами) повинен володіти і вміти користуватиAся широким спектром знань і навичок у галузі аналізу, систеAмотехніки, технології, а також соціальних наук і наук про поAведінку.

Інноваційний процес і інноваційна система органів держав�

ної влади. Інноваційний менеджмент — порівняно нове понятAтя для наукової громадськості і підприємницьких кіл України.У СРСР та інших країнах соціалістичної орієнтації введеннявсього нового здійснювалося методами активного державноговтручання і, як правило, централізованого бюджетного фінанAсування. За ринкових умов господарювання старі механізмивпровадження нового вже не працюють, а нові лише формуються.

У колишніх соціалістичних країнах поняття «інноваційнийменеджмент» широко не застосовувалось. У спеціальній літеAратурі і офіційних документах найчастіше використовувалисяпоняття «управління науковоAтехнічним прогресом», «впроAвадження досягнень науки і техніки у виробництво» тощо, щоє характерним для централізовано керованої економіки.У ринкових умовах господарювання, де комерційні організаціїмають повну юридичну й економічну самостійність, ні про якевпровадження будьAчого не може бути й мови. Цими принциAповими відмінностями можна пояснити розбіжність у змістіокремих понять у галузі інноваційного менеджменту.

Прийнято вважати, що поняття «нововведення» є батьківсьAким варіантом англійського слова innovation. Буквальний пеAреклад з англійської означає «введення новацій». Під нововве)денням мислиться новий порядок, новий звичай, новий метод,винахід, нове явище. Словосполучення «нововведення», у букAвальному значенні «введення нового», означає процес викорис)тання нововведення.

305

Таким чином, з моменту прийняття до свого поширення ноAвина отримує нову якість — стає нововведенням (інновацією).Процес просування нововведення на ринок прийнято назива)ти процесом комерціалізації. Період часу між появою новаціїта її втіленням називають інноваційним лагом.

У повсякденній практиці, як правило, поняття: нововведен)ня, новація, новина, інновація ототожнюють, що цілком приAродно. БудьAякі винаходи, нові явища, послуги або методи лиAше тоді дістають суспільне визнання, коли приймаються допоширення (комерціалізації), і вже в новій якості вони вистуAпають як нововведення (інновації).

Наукова діяльність традиційно вважається сферою активAної державної політики. Річ у тім, що наукові ідеї не можутьбути безпосередньо використані у господарчій діяльності, меAтою якої є прибуток. Відтак організації і компанії вельми стриAмано йдуть на пряме фінансування досліджень, хоча відчуваAють чималу потребу в їхніх результатах. У сучасних умовахдержава здебільшого повинна брати на себе функцію забезпеAчення бізнесу одним із найважливіших ресурсів інноваційногопроцесу — науковими знаннями й ідеями. Саме тому в офіційAних документах провідних країн науковоAтехнічний прогресрозглядається як єдиний ланцюг: наукові ідеї і розробки →інноваційний бізнес → широкомасштабне використання.

Активно працюючи в науковій та інноваційній сфері, дерAжава в особі органів публічного управління покликана сформуAвати цілі та принципи своєї політики і власні пріоритети в ційгалузі. Цілями наукової й інноваційної політики провіднихкраїн світу, як правило, є збільшення внеску науки і технікив розвиток економіки країни; забезпечення прогресивних пеAретворень у сфері матеріального виробництва; підвищенняконкурентоспроможності національного продукту на світовоAму ринку; зміцнення безпеки і обороноздатності країни;поліпшення екологічної обстановки; збереження та розвитокнаукових шкіл, що склалися.

21.4. Функціональний аналіз діяльності органупублічної влади

Задля удосконалення діяльності органів публічної влади тапідвищення ефективності їхньої роботи є необхідним функціоAнальний аналіз.

306

Функціональний аналіз органів державної виконавчої влаAди здійснюється на основі відповідного функціонального обстеAження апаратів органів виконавчої влади всіх рівнів.Відповідні Методичні рекомендації були схвалені ПостановоюКолегії Головдержслужби (Протокол № 6 від 06.07. 2000 р.).

Завдання функціонального обстеження апарату конкретноAго органу полягають у тому, щоб визначити:

– які конституційно та законодавчо визначені цілі поставAлено перед конкретним органом виконавчої влади і чи охоплюAють їх завдання, передбачені положенням про цей орган;

– які функції закріплені в положенні про цей орган і наAскільки вони відповідають завданням, визначеним в інших акAтах законодавства;

– якою мірою положення про структурні підрозділи органувиконавчої влади відповідають положенню про цей орган, чиповністю повноваження цих органів забезпечують виконанняфункцій, покладених на орган;

– якою мірою посадові інструкції відповідають положеннямпро орган та його структурні підрозділи, професійноAкваліфіAкаційним характеристикам посад державних службовців, а таAкож реально виконуваній роботі;

– чи потребують уточнення перелік завдань і функцій даноAго органу, а також структура його апарату та кадровий склад.

При здійсненні функціонального обстеження слід керуватиAся такими визначеннями цілей, завдань і функцій державногооргану:

– цілі діяльності органу виконавчої влади визначають КонсAтитуція та закони України, укази Президента та постановиКабінету Міністрів України;

– завдання конкретизують цілі органу і, як правило, стаAновлять цільову функцію структурного підрозділу. Їх реалізаAція має забезпечити досягнення мети діяльності органу;

– функцією слід вважати таку діяльність, яка пов’язаназ отриманням чітко визначеного кінцевого результату, якийпрямо відображає досягнення завдань органу виконавчої влади.

Відповідно до згадуваних методичних рекомендацій, функAціональне обстеження здійснюється за такими етапами:

1) організація роботи з проведення функціонального обстеAження;

2) функціональне обстеження апарату органу виконавчоївлади;

3) функціональне обстеження структурних підрозділів апарату;

307

4) аналіз розподілу обов’язків між керівником та заступниAками керівника органу виконавчої влади;

5) підсумки функціонального обстеження.Відповідно до тих самих методичних рекомендацій, функA

ціональне обстеження апарату центрального органу виконавAчої влади пропонується здійснювати шляхом вивчення стануправової регламентації цілей, завдань і функцій конкретного орAгану: аналізу Конституції та Законів України, актів ПрезиденAта України та Кабінету Міністрів України, які безпосередньо чиопосередковано впливають на сферу діяльності цього органу.

З огляду на те, що реалізація всієї сукупності завданьі функцій центрального органу виконавчої влади забезпечуєAться його структурними підрозділами, необхідним компоненAтом функціонального обстеження є аналіз розподілу завданьі функцій між структурними підрозділами, на підставі якоговстановлюються міжструктурні зв’язки.

Проведення функціонального обстеження апарату струкAтурних підрозділів відповідно до методичних рекомендацій поAвинно встановити ось що:

– якою мірою структурні підрозділи задіяні у виконаннізавдань і функцій органу;

– якою мірою кожен структурний підрозділ спрямованийна виконання завдань і функцій органу;

– чи є функції, які або взагалі не враховані в положенняхпро підрозділи, або частково закріплені лише за якимось однимпідрозділом;

– чи є підрозділи, для яких нормативно не передбаченаучасть у виконанні функцій органу і які об’єктивно є обов’язAковими для усіх без винятку підрозділів;

– для яких підрозділів не передбачена участь у виконанніфункцій, що об’єктивно притаманні відповідним підрозділамчи найбільше відповідають їхньому профілю.

За наслідками аналізу готують пропозиції щодо внесеннязмін до положень про структурні підрозділи, а також удоскоAналення їхньої структури.

Після цього здійснюють аналіз посадових інструкцій державAних службовців апарату. Зокрема оцінюють повноту урахуванняв посадових інструкціях завдань, визначених положенням пропідрозділ. За наслідками аналізу роблять висновки про неAобхідність коригування посадових інструкцій, розподілу обов’язAків між працівниками підрозділу, усунення дублювання.

308

Функціональне обстеження апарату місцевих державних адAміністрацій, згідно із згадуваними вже методичними рекоменAдаціями, проводять на підставі порівняння функцій апарату,визначених Конституцією та Законом України «Про місцеві дерAжавні адміністрації» і Типовим регламентом, а також функцій,передбачених положенням про апарат, за результатом якогороблять висновок про те, які законодавчо передбачені функціїмісцевою держадміністрацією не враховані, а також які іншіфункції передбачені. Аналізують повноту врахування функційапарату в положеннях про структурні підрозділи апарату.

За наслідками функціонального аналізу визначають функAції, які не враховані положеннями підрозділів, або завданняпідрозділів, що не передбачені положенням про апарат. ФорAмулюють висновки про доцільність перегляду положень, внеAсених до них змін або доповнень. У разі необхідності вносятьобґрунтовані пропозиції про перегляд структури апарату, продоцільність змін і доповнень до положення про апарат, а такождо інших нормативних документів.

Тема 22. СТРУКТУРНІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНІ АСПЕКТИ УПРАВЛІННЯ В ПУБЛІЧНОМУ СЕКТОРІ

22.1. Підходи до формування організаційної структури

Формування організаційної структури — складний і трудоAмісткий процес. Розглянемо найпоширеніші підходи до побуAдови й удосконалення організаційних структур управління —це підходи класичний, поведінковий, ситуаційний, системнийі системноAцільовий.

Побудова організаційної структури управління в межахкласичного підходу передбачає чітке формулювання цілей, щоставляться перед установою. Організаційна структура управAління розглядається при цьому як машина, що необхідна длявирішення конкретних завдань через встановлення завданьструктурним підрозділам і окремим працівникам. ВважаєтьAся, чим конкретніше встановлені завдання, тим краще вониможуть бути виконані.

Суть поведінкового підходу полягає в тому, що організаційніструктури управління розглядають як соціальний організм

309

і головну увагу приділяють соціальній ролі працівників коAлективу установи. Об’єктом управління при цьому є мотиваціяпраці службовців, взаємні стосунки в малих групах, групова таміжгрупова поведінка, задоволення соціальноAекономічнихпотреб членів трудового колективу тощо.

Ситуаційна концепція виникла на основі синтезу класичAного та поведінкового підходів. Її прибічники вважають, щопри побудові структури управління організації необхідно враAховувати конкретну ситуацію, в якій буде діяти ця організаAція. До ситуаційних факторів, які слід ураховувати, вонивідносять тип технології і обсяг робіт, орієнтацію на нововвеAдення, характер та важливість вирішуваних завдань, національAні традиції тощо.

Системний підхід розглядає організаційні структури якскладні соціальноAекономічні системи, складові частини якихволодіють такими якісними рисами, які можуть бути втраченіпри відділенні їх від організаційної структури, а структури заAгалом мають сутнісні риси, не притаманні їхнім окремим склаAдовим. Відмінними особливостями цього підходу є те, що оргаAнізаційну структуру управління розглядають як складовучастину більшої організаційної системи; вона сама є складноюсоціальноAекономічною системою, а її складові частини маютьсвої окремі цілі.

Системно�цільовий підхід пропонує багатоаспектний розAгляд організаційних структур управління: складу елементівуправління та стосунків між ними; частин організаційнихструктур управління більших систем — таких, як міністерстAва; елементів складних соціальноAекономічних систем сукупноз членами трудових колективів державних установ.

Необхідність формування нових організаційних структурвиникає в таких випадках: 1) створення нової організації;2) реструктуризація старої організації; 3) зміни в підходах і меAтодах управління організацією; 4) зміни напряму діяльностіорганізації тощо.

У наш час є досить багато методів побудови структур управAління, які використовують в різноманітних методичних підхоAдах. Найпоширенішими методами є досвідний, експертний,метод аналогій, нормативний, параметричний, технологічний,структуризації цілей, економікоAматематичного моделюванAня, імітаційного моделювання.

Досвідний метод передбачає аналіз розв’язання аналогічAних завдань в інших організаціях, внесення пропозицій на

310

основі аналізу фактичної ситуації та орієнтування на колекAтивний досвід різних працівників.

Експертний метод також базується на досвіді фахівців,які добре знають сутність вирішуваних завдань, мають достатAню інформацію про справжні обставини даної організації тавільні у висловлюванні своєї думки незалежно від різнихсуб’єктивних причин.

Метод аналогій полягає в застосуванні організаційнихформ і механізмів управління, що виправдали себе в організаAціях з подібними характеристиками (за характером вирішуваAних питань); послуг; типом технології; обсягом виконуванихробіт тощо) по відношенню до проектованої організаційноїструктури. На основі методу аналогій формуються типовірішення, схеми організаційних структур, типові положенняпро підрозділи, посадові інструкції.

Нормативний метод базується на застосуванні цілої низAки нормативів, зAпоміж яких можна виділити такі, як нормакерованості — відношення між кількістю керівників та підAлеглих; гранична кількість службовців для формування з нихсамостійних відділів, бюро, груп; нормативна чисельністьперсоналу з функції управління тощо.

Параметричний метод використовується в тих випадках,коли систему управління можна описати за допомогою взаємоAпов’язаних параметрів, які характеризують керований об’єктта управляючу систему (апарат управління).

Технологічний метод (або метод формування організаційноїструктури на основі технологічного процесу реалізації завданьуправління) припускає виконання роботи зі створення необAхідних структур у такій послідовності: визначення цілей і завAдань, а також функцій, які виконуються управляючою системою;виявлення обсягу необхідної інформації та характеру її носіїв;встановлення стандартного переліку робіт та операцій по кожнійз функцій управління, а також алгоритмів їх реалізації, розрахуAнок на основі встановлених норм трудомісткості виконанняуправлінських робіт за окремими функціями управління; розAподіл завдань і функцій між підрозділами структури управління.

Метод структуризації цілей передбачає розроблення сисAтеми цілей організації спільно з їхнім кількісним та якіснимформулюванням і наступний аналіз організаційних структуріз позиції їхньої відповідності системі цілей.

Метод економіко�математичного моделювання (зокреAма організаційноAекономічного та імітаційного) передбачає

311

спочатку формалізований опис розташування структурнихелементів відповідного функціонального призначення, а потім —опис взаємодії цих елементів. В основі організаційноAеконоAмічного моделювання лежить розроблення графічних і матемаAтичних відображень розподілення прав і відповідальності,зв’язків між підрозділами та посадами, потоків інформації.

Імітаційне моделювання передбачає побудову й викорисAтання моделей, що характеризують динаміку окремих показAників об’єкта управління, взаємопов’язаних як система модеAлей, кожна з яких показує зміни окремих параметрів, щовідбуваються під впливом зовнішніх факторів або зрушеньу відношенні між елементами в об’єкті управління.

22.2. Система організаційних повноважень в органахпублічної влади

Організація як процес являє собою функцію, яка найбільшочевидно і безпосередньо пов’язана з систематичною коордиAнацією багатьох завдань і, відповідно, формальних взаємовідAносин людей, які їх виконують.

Організація — це процес створення структури об’єкта менеAджменту (у нашому випадку таким об’єктом є органи державAної виконавчої влади і місцевого самоврядування), яка даєможливість людям ефективно працювати разом для досягненAня поставлених цілей.

У сучасному менеджменті наявні два аспекти організаційAного процесу. Один з них — це поділ організації на підрозділивідповідно до цілей і стратегій. Другий, хоч і менш відчутнийаспект устрою організації, — це взаємовідносини повноваAжень, які пов’язують вище керівництво з найнижчими рівняAми працюючих і забезпечують можливість розподілення та коAординації завдань.

Засіб, за допомогою якого керівництво встановлює відносиAни між рівнями повноважень, є делегування. Неможливо зроAзуміти організаційний процес без попереднього розуміння деAлегування і пов’язаних з ним повноважень та відповідальності.

Делегування як термін, що використовується в теорії управAління, означає передання завдань і повноважень особі, якаприймає на себе відповідальність за їх виконання.

Із делегуванням тісно пов’язані ще два аспекти управління —відповідальність і організаційні повноваження.

312

Відповідальність являє собою зобов’язання виконувати наAявні завдання і відповідати за їх задовільне вирішення. Під зобо)в’язанням ми розуміємо те, що від індивіда очікують виконанняконкретних робочих вимог, коли він займає певну посаду в оргаAнізації. Фактично індивід укладає контракт з організацією навиконання завдань даної посади в обмін на одержання певної виAнагороди. Відповідальність означає, що працівник відповідає зарезультати виконання завдання перед тим, хто передає йомуповноваження.

Для адміністративного менеджменту державної організаціїважливо усвідомити, що делегування поширюється лише на пеAредання повноважень. Особиста відповідальність не може бутиделегованою. Керівник не може розмивати відповідальність,передаючи її підпорядкованому. Хоч особа, на яку покладенавідповідальність за вирішення будьAякого завдання, не зобов’яAзана виконувати її особисто, вона залишається відповідальноюза задовільне завершення роботи.

У великих організаціях керівники вищої ланки рідко спілкуAються з підпорядкованими їм на найнижчих рівнях, які фактичAно виконують більшість конкретних завдань. Проте вони несутьвідповідальність за справи організації і своїх підлеглих.

Якщо передбачається, що якась особа візьме відповідальAність за задовільне виконання завдання, організація повиннанадати їй потрібні ресурси. Керівництво здійснює це шляхомделегування повноважень разом із завданнями. На практиціінструмент делегування є часом неефективним через протидіїяк керівників, які мають делегувати повноваження (тобто«віддавати» владу), так і підлеглих, які мають здійснюватиприйняті завдання (нащо «додаткова» робота та відповідальAність). Делегування також не є ефективним, якщо при цьомуне дотримуються принципу відповідності, згідно з яким обсягповноважень має відповідати делегованій відповідальності.

Повноваження являють собою обмежене право використовуAвати ресурси організації і спрямовувати зусилля деяких її праAцівників на виконання визначених завдань. Повноваження делеAгуються посаді, а не індивіду, який обіймає її на поточний час. Цевідображено у старій військовій приказці: «Честь віддають мунAдиру, а не людині». Коли індивід змінює роботу, він утрачає повAноваження старої посади і одержує повноваження нової.

Межі повноважень усередині організації зазвичай визначаAють політика, процедури, правила та посадові інструкції, викладені в письмовому вигляді, або передані підпорядкованійособі усно. Особи, відповідальні за межі повноважень, не

313

повинні перевищувати свої повноваження навіть тоді, коли ценеобхідно для виконання делегованих завдань.

Загалом ліміти повноважень розширюються в напрямібільш високих рівнів управління організацією. Але навіть повAноваження вищого керівництва обмежені. Є ще значна кількістьзовнішніх обмежень повноважень — це правові, природні, реAсурсні, етичні, звичаєві тощо. Приміром, законодавством забоAронено використання ресурсів державної організації дляпідкупу або політичних внесків.

Більша частина повноважень керівника визначається траAдиціями, культурними стереотипами та звичаями суспільства,в якому організація функціонує. Люди підпорядковуютьсярозпорядженням керівника ще й тому, що це соціально прийAнятна поведінка. Ці фактори, з одного боку, обмежують повноAваження, а з другого — підтримують їх. Керівники не можутьі не повинні делегувати повноваження, які суперечать законамабо культурним цінностям.

Звернемо увагу на відмінність понять повноваження і вла)да. Повноваження визначаються як делеговане обмежене праAво використовувати ресурси організації, притаманне конкAретній посаді. На відміну від цього влада становить реальнуздатність впливати на ситуацію та людей. Можна мати владу,не маючи повноважень.

Система організаційних повноважень в органах публічноївлади переважно залежить від правового статусу відповідногооргану. Проте організаційні структури, які застосовують нинів державних органах, спеціально не розроблялись для них. ВоAни формувались, в основному, згідно з історичними і соціальAними умовами того часу, коли Україна була однією з республікколишнього СРСР. СРСР був тоталітарною, а на останніх етаAпах існування — авторитарною державою, якій була притаманAна командноAбюрократична структура, а відправним пунктомусіх рішень була персона генерального секретаря КПРС.

Від 1986 р. в СРСР, а з 1991 р. в Україні (вже як у незалежAній державі) почався перехід до нової системи державногоуправління, оскільки командноAбюрократична система переAстала відповідати новим соціальноAекономічним відносинам.В економічно розвинутих країнах відбувається перехід до сисAтеми управління, яка дістала назву «управління через співпраAцю». Основними принципами такої системи управління є:

1. Рішення в організації приймають не тільки згори і нетільки керівник. Його приймають спробітники на тих рівнях,де це рішення має бути реалізовано.

314

2. Співробітники керуються не окремими розпорядженняAми згори, а мають свої чітко розроблені сфери дії з повноваженAнями та компетенціями.

3. Відповідальність не зосереджується на верхньому рівніуправління. Вона є частиною компетенції інших співробітниAків за сферами діяльності.

4. Практично найважливішим є те, що вища інстанція маєправо приймати тільки ті рішення, які нижчі інстанції прийAмати не вправі.

Пункти 1 та 4 є втіленням принципу субсидіарності, проякий йшлося при розгляді принципів місцевого самоврядуванAня, зафіксованих в Європейській хартії місцевого самоврядуAвання. Наведені вище чотири принципи на практиці реалізуAються за допомогою так званого делегування (передання)повноважень і відповідальності, яке базується на таких полоAженнях:

1. Співробітникові надають певну сферу діяльності (завданняз відповідними повноваженнями), у межах якої він зобов’язанийдіяти і приймати рішення самостійно. Він несе повну відповіAдальність за те, що здійснює або не здійснює.

2. Керівник не має права втручатись у сферу діяльностісвоїх підлеглих і не може в межах цієї сфери приймати самоAстійних рішень, окрім випадків виникнення серйозної небезAпеки. Він повинен здійснювати, головним чином, контроль зароботою своїх співпрацівників.

Отже, є два види відповідальності: відповідальність за діїі відповідальність за керівництво.

Тільки чіткі повноваження у певній сфері діяльності даютьзмогу здійснювати передання відповідальності. За такої оргаAнізаційної структури управління кожен співпрацівник органіAзації (незалежно від того, на якому рівні він працює) відповіAдає тільки за те, що він сам зробив або проґавив у межах своїхповноважень.

Співпрацівник несе відповідальність за дії. Це означає, щосаме він, і тільки він, а не його начальник, несе відповідальAність за свої дії і прогалини. А його начальник відповідає закерівництво, тобто він несе відповідальність за виконання всіхзобов’язань стосовно своїх співпрацівників.

315

22.3. Повноваження та складові апарату органівпублічного управління

В основі побудови адміністративного апарату органів управAління лежать лінійні і штабні (апаратні) повноваження.

Лінійні повноваження — це повноваження, які передаютьбезпосередньо від начальника до підлеглого і далі до другогопідлеглого. Саме лінійні повноваження надають керівниковіузаконену владу для спрямування своїх прямих підлеглих надосягнення поставлених цілей. Керівник, що володіє лінійниAми повноваженнями, має також право приймати визначенірішення і діяти в певних питаннях без узгодження з іншимикерівниками в тих межах, які встановлені організацією, закоAном або звичаєм. Лінійні повноваження в державних органахуправління і місцевого самоврядування визначені відповідниAми нормативними та законодавчими актами, що регулюютьдіяльність цих органів.

Адміністративний апарат базується на штабних повноважен)нях. Уперше поняття штабу було застосовано в арміях АлександAра Македонського (336–323 до н. е.).

Упродовж багатьох років використання штабного апаратув сучасних організаціях було відносно обмеженим. Але колистала бурхливо розвиватись технологія і зовнішнє середовищестало більш змінним і складним, багатьом організаціям потреAбувалося більше різноманітних і кваліфікованих кадрів. КонAцепція штабу була розширена і модифікована, щоб задовольAнити потреби організацій. Як результат наразі є численнакількість типів адміністративних апаратів (штабів) і варіантівштабних повноважень.

Адміністративний апарат виконує так багато функцій у суAчасних організаціях, що всі їх неможливо перерахувати. ПроAте можна класифікувати штабний апарат за двома або трьомаосновними типами, беручи до уваги функції, які він виконує.До трьох типів апарату відносять консультативний, апарат,що обслуговує, і особистий — який іноді розглядають як варіантапарату, що обслуговує. Утім, слід пам’ятати, що на практицірідко можна провести межу між цими типами: зовсім нерідкоапарат виконує як функції обслуговування, так і функції конAсультування.

Прикладом інноваційної функції штабної посади є посадасистемного аналітика. Системний аналітик несе відповідальAність за аналіз проблем і інформаційних потреб організації

316

перед упровадженням нової системи чи вдосконаленням існуAючої. Він діє у співпраці з керівниками та іншими лінійнимиі штабними фахівцями і мусить мати уявлення про те, щовідбувається в маркетингу і виробництві, а також у бухгалAтерському обліку і плануванні. Коли в будьAякому підрозділіорганізації виникає проблема з чинною системою або цейпідрозділ хоче перейти до сучаснішої, більш продуктивної сисAтеми, наприклад, системи опрацювання інформації, системAний аналітик повинен визначити вимоги до інформації і потімрозробити нову модель інформаційного потоку, який можнаавтоматизувати. Мета нової моделі полягає в задоволенні ноAвих інформаційних потреб або вимог до продуктивності, якінадаються користувачам системи. Після проектування систеAми аналітик визначає необхідне обчислювальне апаратне заAбезпечення, пише специфікації, яким повинен наслідуватипрограміст при розробленні програмного забезпечення, і форAмулює процедури навчання, які повинні відбутися в організаAції при впровадженні нової системи.

22.4. Складові апарату органів публічного управління

Завданням функціонального апарату органу державногоуправління або органу місцевого самоврядування є підготовкарішень з конкретних функцій управління. Функціональнийапарат організаційно створює штаб усього адміністративногоапарату відповідного органу.

До основних функціональних зон органу публічного управлінAня, де використовується персонал, що обслуговує, відносятьуправління кадрами, зі зв’язків із громадськістю, з фінансуAвання, планування, юридичних проблем тощо. Переліченіфункціональні підрозділи надають керівництву інформацію,необхідну для прийняття ефективних рішень.

Коли лінійне керівництво стикається з проблемою, яка виAмагає спеціальної кваліфікації, воно може запросити відповідAних фахівців на тимчасовій або постійній основі і таким чиномсформувати консультативний апарат. В обов’язки цих фаAхівців входить консультування лінійного керівництва в їхнійгалузі знань. Найчастіше консультативний апарат використоAвують у галузі права, найновітнішої або спеціальної техноAлогії, навчання та підвищення кваліфікації, а також консульAтування по роботі з кадрами. У крупних органах державного

317

управління та місцевого самоврядування, враховуючи специAфіку і різноплановість завдань цих органів, консультативнийапарат відіграє дуже важливу роль.

Особовий апарат керівників в органах публічного управEління — це різновид обслуговуючого апарату, який формуєтьAся, коли керівник наймає секретаря або помічника. В обов’язAки особового апарату входить виконання того, що вимагаєкерівник. В організації працівник цього апарату не має жодAних повноважень. Хоч особовий апарат не має формальнихповноважень, члени його все ж таки можуть мати значну неAформальну владу. Через планування призначень і фільтруванAня інформації вони можуть контролювати доступ до керівниAка, на якого працюють. Це може змусити працівників, щоперебувають на більш низькому щаблі ієрархії, ніж їхній безAпосередній начальник, підлабузнюватися перед членами осоAбистого апарату з тим, щоб одержати доступ до керівника. ЯкAщо керівник щиро дослуховується до порад свого особистогоапарату або залежить від нього, то влада цього апарату значнозростає. Особисті секретарі керівників вищого рангу почастуспроможні досягти такої влади, яка значно перевищує їхніформальні повноваження.

При організації розподілення повноважень в органах дерAжавного управління і місцевого самоврядування керуютьсядирективними документами, які визначають загальні принциAпи діяльності державної служби та служби в органах місцевогосамоврядування, а також рекомендаціями сучасного менеджAменту. Деякі з цих документів були вже наведені.

Тема 23. СТРАТЕГІЧНЕ УПРАВЛІННЯ ТА ПЛАНУВАННЯ У СТРУКТУРАХПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА

Динамічний розвиток технологій, економіки та суспільстваставить перед владними і невладними структурами публічногосектора (органами державної влади, органами місцевого самовAрядування, державними та комунальними установами, організаAціями та підприємствами, далі для спрощення — організаціями),дедалі нові й нові завдання, нерозв’язання яких може зашкодиAти суспільному розвитку і спричинити припинення функціюванAня цих організацій. Управління розвитком організації за таких

318

умов вимагає від керівників і менеджерів спеціальних знань і навичок. Сучасним інструментом управління розвитком оргаAнізації в умовах постійних змін у зовнішньому середовищі тапов’язаної з цим невизначеності є методологія стратегічногоуправління.

Стратегічне управління — це управлінський процес ствоAрення та підтримки стратегічної відповідності між цілями орAганізації, її потенціалом та можливостями у зовнішньому сереAдовищі. До того ж, стратегічне управління — це управлінняфактичною траєкторією змін шляхом цілеспрямованої дії наорганізацію та/або її середовище.

Стратегічне управління спрямовано на забезпечення стратеAгічної позиції, яка повинна гарантувати тривалу життєздатAність організації в умовах, що змінюються. У комерційній орAганізації керівник, що займається стратегічними проблемами,забезпечує постійний потенціал прибутковості. Його завданняполягають у тому, щоб виявити необхідність і провести страAтегічні зміни в організації, створити організаційну структуру,яка сприяє стратегічним змінам, дібрати та виховати кадри,здатні втілити стратегічні зміни в життя.

Розглянемо докладніше основні поняття стратегічногоуправління.

23.1. Основні поняття стратегічного управління

До основних понять стратегічного управління можна відAнести дев’ять таких понять: стратегія, бачення, місія, зовніш)нє середовище, потенціал організації, внутрішнє середовище,конкурентні переваги, мета, стратегічні цілі.

Коротко охарактеризуємо кожне з них.Першим є поняття «стратегія». Воно ввійшло в термінолоA

гію управління в 50Aті роки, коли проблема реагування на неAсподівані зміни в зовнішньому середовищі набула чималогозначення. Слово «стратегія» походить від грецького strategiaі означає мистецтво або науку бути полководцем. Утім викоAристовування поняття стратегії не є винятковою прерогативоюстародавніх греків. Ще у Стародавньому Китаї у період між Vта ІІ ст. до н. е. було написано книгу під назвою «Мистецтвостратегії» і поняття стратегії було невід’ємним елементомсвітогляду людей. Стратегії надавали значення, яке сьогодніможна було б назвати нормою поведінки, чи то організації, чи

319

ж окремої людини. У книзі «Мистецтво стратегії» написано:«Той, хто отримав сотні перемог у сотнях конфліктів, наврядчи володіє високою майстерністю. Той, хто володіє високоюмайстерністю користування стратегією, упокорює інших, невступаючи з ними в конфлікт».

Є чимало визначень поняття стратегії. Наведемо деякі з них.Стратегія організації — це генеральний план дій організаA

ції, що визначає пріоритети стратегічних завдань, ресурсиі послідовність кроків задля досягнення стратегічної мети.

Стратегія — програма, план, генеральний курс суб’єкта управAління для досягнення стратегічних цілей у будьAякій сферідіяльності.

Стратегія — довгостроковий, якісно визначений напрямрозвитку організації, що стосується сфери діяльності організаAції, засобів і форм її діяльності, системи взаємовідносину внутрішньому середовищі організації, а також позиції оргаAнізації у зовнішньому середовищі, які приводять організаціюдо її цілей.

Стратегія — це мистецтво управління суспільною, політичAною боротьбою; загальний план ведення цієї боротьби, якийвиходить з розстановки основних класових, політичних сил наданому етапі історичного розвитку.

Як бачимо, головне завдання стратегії полягає в тому, щобзмінити ситуацію чи перевести організацію з її теперішньогостану у бажаний для керівництва майбутній стан.

Стратегія об’єднує всі частини організації в єдине ціле таохоплює всі основні аспекти діяльності організації. Вона забезAпечує сумісність усіх частин планів організації. Стратегія даєвідповіді на такі стрижневі питання щодо суті організації:

• Що являє собою наша організація сьогодні?• Якою наша організація повинна стати завтра?• Які наші послуги, продукти, цільові групи, товари, функA

ції, ринки?• Що нам слід зробити, аби досягти визначеної мети?Кожен підрозділ організації має власні завдання, які декоA

ли можуть суперечити одні з одними. Якщо немає налагоджеAних ефективних інформаційних зв’язків поміж ними, сукупAний результат зусиль підрозділів може бути значно менший відїх простої суми або будуть досягнуті такі результати, якихніхто не волів. Стратегія повинна забезпечити розуміння всімачленами організації спільності їхніх цілей і спільного напрямудіяльності.

320

Є кілька систем класифікації стратегій. У табл. 2 подано заAгальну класифікацію базових стратегій організації за різнимиознаками.

Таким чином, стратегія — це термін, який дедалі більшезастосовують для опису загального плану розвитку організаціїабо одного з її великих проектів. Стратегія — це системнийпідхід, який забезпечує складній організації збалансованість і загальний напрям зростання. Стратегія — це управлінсьAкий інструмент, який дає організації змогу вирішити дві вельAми складні проблеми в умовах постійних змін навколишньогосередовища:

1) вибрати необхідний напрям розвитку з багатьох альтерAнатив, які важко піддаються оцінюванню; 2) скерувати зусилAля чисельного колективу в потрібний бік. Відповідь на ці пиAтання і становить сутність розроблення та реалізації стратегії.

Місія — це чітко виражена причина існування організації(основний вид діяльності, якою займатиметься організація).Роль місії організації багатогранна. Зокрема, місія — це:

• основна загальна мета організації, яка визначає чіткоокреслену причину та необхідність її існування;

Таблиця 2Класифікація стратегій

Ознака класифікації Види стратегій

За ієрархією Загальнокорпоративна, портфельна,ділова та функціональна

За функціональною ознакою Маркетингова, фінансова, торгоAвельна, соціальна, екологічна, орAганізаційних перетворень

За термінами реалізації Довгострокова, середньострокова,короткострокова

За напрямами можливого розвиткуорганізації

Зростання, обмеженого зростання,скорочення (захисту, відступу), лікAвідації

За ступенем формалізації Формальна, неформальна

За напрямом пріоритетної реалізаAції стратегії

Внутрішня, зовнішня

За характером об’єкта стратегічноAго планування

Функціональна, розвитку

За пріоритетами реалізації Основна, побічна, підтримуюча

За реагуванням організації на зміAни в зовнішньому середовищі

Пасивна, реактивна, проактивна,інтерактивна

321

• деталізує статус організації, забезпечує напрям та орієнтиридля визначення цілей і стратегій на різних рівнях організації;

• публічно повідомляє про стратегію поведінки організаціїв зовнішньому середовищі, її переконання та цінності;

• впливає на формування поглядів вищого керівництва стоAсовно довгострокових планів розвитку організації;

• знижує ризик недалекоглядного управління та прийняттянеобґрунтованих рішень;

• полегшує підготовку організації до майбутніх змін;• є механізмом, який стимулює організацію до розвитку

в обраному напрямі;• мотивує працівників до ефективної та злагодженої роботи;• дає змогу керівникам середньої ланки формулювати цілі,

завдання структурних підрозділів, які б відповідали намірамі розвитку організації загалом.

Характерною особливістю стратегічного управління є важлиAвість урахування впливу на організацію зовнішнього середовиEща. Оцінюючи зовнішнє середовище, необхідно враховуватитакі його характеристики: 1) взаємозалежність факторів зовнішAнього середовища; 2) складність; 3) рухливість; 4) динамічність;5) невизначеність; 6) взаємозалежність факторів внутрішнього і зовAнішнього середовищ; 7) багатогранність зовнішнього середовища.

Навіть якщо організація не здійснюватиме жодних дій або їїдії будуть однаковими упродовж певного періоду часу, ситуаAція, в якій перебуває організація, з часом буде постійно змінюAватися під дією впливу зовнішнього середовища.

Зовнішні фактори, що впливають на розвиток і діяльністьконкретної організації утворюють ландшафт. Мистецтвостратегічного управління полягає в максимальному врахуAванні специфіки ландшафту для розроблення плану переміAщення організації з поточної ситуації в бажану. Якщо наявнийландшафт не дає нам змоги перевести організацію у бажанийстан найкоротшим шляхом, організація може або змінити цейландшафт (якщо вона має достатньо для цього ресурсів і можAливостей), або обрати інший шлях досягнення мети, або відмоAвитися від своїх цілей як нереалістичних. Якщо вплив дійкерівництва організації на її розвиток менший за вплив ландAшафту, то не варто витрачати на ці дії ресурси.

Потенціал організації складається з ресурсів і джерел їх поповAнення, які є доступними для організації, її зв’язків, положенняй організаційної системи загалом. Потенціал організації

322

є джерелом формування конкурентної переваги організаціїі саме тому потребує постійного розвитку й удосконалення. ПоAтенціал організації є стратегічним ресурсом організації, якийзабезпечує їй стійкість у несприятливих умовах зовнішньогосередовища, дає змогу нейтралізувати негативний впливзовнішніх факторів.

Потенціал організації визначається її внутрішнім середовиAщем. Характеристику факторів внутрішнього середовищанаведено в табл. 3.

Таблиця 3Характеристика факторів

внутрішнього середовища організації

Факторивнутрішнього

середовища організації

Зміст цих факторів

1 2

1. Цілі Конкретний кінцевий стан або очікуваний результатдіяльності організації. Розрізняються за тривалістю і змістом. Є чимало різновидів цілей залежно від хаAрактеру організації

2. Структура Взаємовідносини рівнів управління та видів робіт, яківиконують служби або підрозділи, планування виробAничих і адміністративних приміщень, розміщеннятранспортних шляхів, інформаційні потоки тощо.Поєднуються горизонтальний і вертикальний поділпраці в організації

3. Завдання Види робіт, які необхідно виконати певним способомта в обумовлений термін. Це робота з предметами тазнаряддями праці, інформацією, людьми тощо

4. Технологія Спосіб перетворення вхідних елементів (інформації,матеріалів, сировини тощо) у вихідні (послуги, рішенAня, продукти, вироби) шляхом виконання операцій

5. Працівники Найважливіший внутрішній ситуаційний фактор оргаAнізації. Його роль визначається здібностями, кваліфіAкацією, обдарованістю, освітою, потребами, сприйнятAтям корпоративного духу, знаннями (фаховістю),поведінкою, ставленням до праці, позицією, розумінAням цінностей, оточенням (склад групи, до якої вхоAдять), наявністю якостей лідера тощо

СоціальноAекономічна система, згідно з принципом незворотEності розвитку, неспроможна повернутися до попереднього стаAну через зміну соціальноAекономічних характеристик суспільAства, його технічної та технологічної оснащеності, вичерпностіневідновлюваних ресурсів тощо. Мета мусить бути ясною,вимірною, досяжною, співвідносною з місією, а також повиннамати часові межі досягнення.

Ці особливі риси цілі прийнято називати SМАRТEхарактеEристикою. SМАRТ — це абревіатура таких п’яти слів і понять:

1) specific — цілі мають бути настільки ясними і точними,аби не було підстав для їх неправильного чи багатозначноготлумачення;

2) measurable — вимірюваність досягнення мети, тобто неAобхідно кількісно фіксувати те, яким має бути результат, якщомети досягнуто;

3) achievable — досяжність цілі: і керівник, і підлеглий поAвинні бути впевненими, що визначена мета є досяжною;

4) related — ціль має відповідати стратегії, місії організації; 5) time — час досягнення мети має бути визначений і не

вельми віддалений.

323

Закінчення табл. 3

1 2

6. Ресурси Це природні, сировинні, матеріальні, фінансові та інAші цінності, які можуть бути використані в разі потреAби для створення товарів, надання послуг, одержанняпевних результатів. Головними ресурсами для забезпеAчення виробничоAгосподарської діяльності підприємAства є такі:– трудові (робоча сила);– матеріальні (сировина, матеріали, комплектування

тощо); – фінансові (власні кошти, кредити, інвестиції тощо);– інформаційні (результати маркетингових досліA

джень, замовлення, запити, пропозиції, повідомленAня тощо);

– енергетичні (паливо, мастила тощо)

324

23.2. Організація як об’єкт стратегічного управління

Стратегічне управління — діяльність, пов’язана з постаAновкою цілей і завдань організації та з підтриманням стосунAків між організацією та оточенням, що дають їй змогу досягтисвоїх цілей, які відповідають її внутрішнім можливостям.Виокремлюють три групи об’єктів стратегічного управління:організації, стратегічні господарські підрозділи (СГП) і функAціональні зони організації.

Як об’єкт стратегічного управління організація розгляAдається як відкрита комплексна соціальноAекономічна система(організм), яка становить сукупність структурних підрозділів(стратегічних господарських підрозділів). Стратегічний гос)подарський підрозділ (СГП) — це напрям або низка суміжнихнапрямів діяльності організації, самостійний ринковоAорієнтоAваний господарський підрозділ, який може виступати повноAцінним конкурентом на своєму сегменті ринку, має своє колопостачальників, споживачів і конкурентів. Його очолює керівAник, який несе повну відповідальність за стратегічний розвиAток і поточну діяльність СГП. Прикладом СГП у разі такоїсоціальної системи, як місто, є комунальні служби. Функціо)нальна зона організації — це сфера діяльності, організаційнопредставлена функціональними структурними підрозділами,які спеціалізуються на виконанні певних функцій і забезпечуютьефективну діяльність як окремих СГП, так і організації загалом.

Як було вже зазначено, організацію у стратегічному управAлінні слід розглядати як єдиний організм, цілісну систему. ОрEганізм — це відкрита, динамічна, стохастична, самоорганізоAвана система. Відкрита динамічна система припускає обміненергією, речовиною та інформацією із зовнішнім середовиAщем, що є однією з умов збереження даної цілісності. Така сисAтема зберігається завдяки процесам, які в ній відбуваються.Стохастична система припускає певні «відхилення» за будьAяким із параметрів та їх поєднанням і здатна зберігати своюцілісність, допоки рівень хаосу в системі і зовнішньому середоAвищі не перевищить критичне для даної системи значення.Система, що самоорганізується, має здатність підтримуватисвоє існування, адекватно реагуючи на зміни в самій системіі в зовнішньому середовищі зміною внутрішнього стану абовзаємовідносин із середовищем.

Згідно з теорією самоорганізації, система, що самоорганіAзується, — це один з видів адаптивної системи, яка у процесі

325

функціювання здатна змінювати свої внутрішні взаємозв’язAки, порядок і організацію залежно від факторів, які впливаютьна неї, якщо вони не перевищують деякі критичні для неїмежі. Останнє є надзвичайно важливим для системи, оскількиу протилежному випадку система може або деградувати, абовзагалі припинити своє функціювання. Відтак, система, що саAмоорганізується, повинна, поAперше, протистояти деструкції,а поAдруге, змінювати свою структуру або збільшувати свій поAрядок (ступінь складності) заради збільшення надійності сисAтеми загалом. Система, що самоорганізується, — це відкритасистема, оскільки їй необхідний обмін енергією, речовиною таінформацією про навколишнє середовище для підтриманняякогось внутрішнього динамічного неврівноваженого стану.

Явище самоорганізації систем було виявлено у фізиці ще напочатку XX ст. Самоорганізація в неживій природі має багатоспільного з самоорганізацією живих систем і соціуму. Тойфакт, що соціум, як і живі системи, що самоорганізуються,витримав численні екстремальні ситуації і продемонструвавневичерпні ресурси саморегуляції («розв’язання проблем»),свідчить про фундаментальний характер принципів самоорAганізації. В економічних системах таким механізмом самоорAганізації є ринок («невидима рука» за А. Смітом).

Принципова відмінність соціальних систем, якими є й об’єкAти, й суб’єкти публічного управління, від природних системполягає передусім у тому, що в них самоорганізація доповAнюється організацією, оскільки в суспільстві діють люди, надіAлені свідомістю, які окреслюють певну мету, керуючись мотиAвами своєї поведінки та ціннісними орієнтаціями. Різниця міжбіологічною та соціальною еволюціями полягає в тому, щосуспільства можуть поводитися цілеспрямовано, тобто людиздатні у певних межах обирати свій шлях еволюції. Томувзаємодія організації й самоорганізації, випадкового та необхідAного становить основу розвитку соціальних систем. Обидва ці меAханізми — самоорганізаційний та організаційний — повиннірозглядатися як такі, що мають різну соціальну природу, і лишеїх непросте накладання дає загальну результуючу картинусоціальних змін.

Отже, суспільство, громаду, організацію можна порівнюваAти з живим організмом, у якому так само відбуваються процеAси саморегуляції та самоконтролю. Здоров’я цього організмузалежить головним чином від правильної, злагодженої роботивсіх її складових. Затримка в роботі одного органу відразу

326

призводить до «захворювання» усього організму. Ідеальнийваріант роботи соціального організму є таким, коли всі йогосторони ставляться один до одного як до партнерів, всі знаютьне тільки те, які переваги отримають від такого партнерства,але й які обов’язки вони для цього повинні виконати.

У процесі розроблення ділової стратегії одні організації суAворо дотримуються своїх планів незалежно від впливу фактоAрів зовнішнього середовища, інші ж вносять певні зміни тільAки в тому разі, коли зовнішнє середовище фактично змушує їхце зробити, і лише окремі організації активно намагаютьсяспонукати суспільство рухатись у напрямі, вигідному йому,або хоч би гармонізувати особисті цілі з потребами й очікуванAнями суспільства. У табл. 2 названі чотири основні типи страAтегій реагування на зовнішнє середовище. Схарактеризуємо їх.

Пасивна стратегія (середовище змінюється, а стратегія орAганізації не змінюється). Організація змінює свою стратегіюлише після примусового впливу зовнішнього середовища, зокAрема: законодавчої влади, державних управлінських струкAтур, судових органів влади тощо. В інших випадках стратегіязалишається незмінною.

Реактивна стратегія (середовище змінюється, а організаAція змінює свою стратегію лише через деякий час після змінисередовища). Організація намагається відреагувати на несприAятливі зміни в зовнішньому середовищі лише після того, як воAни відбулися. Практична діяльність організації змінюєтьсялише під значним тиском зовнішнього середовища.

Проактивна стратегія (організація ініціює зміни, завдякичому змінюється середовище). Організація, яка використовуєпроактивну стратегію, намагається випередити ймовірні змінив зовнішньому середовищі. Така організація може частково виAкористовувати зміни зовнішнього середовища на свою користь.

Інтерактивна стратегія (середовище і стратегія організаціїзмінюються одночасно і в одному напрямі). Коли організаціяспроможна сприйняти зміни зовнішнього середовища і поєднатиїх зі своїми цілями, це означає, що вона використовує інтерактивAну стратегію. Ця стратегія дає змогу гармонізувати взаємини міжорганізацією і суспільством шляхом зменшення розриву міжочікуваннями суспільства та діловою активністю організацій.

Якщо пасивна, реактивна і проактивна стратегії можутьпринести тимчасовий, короткотерміновий успіх у діяльностіорганізації, то довготерміновий успіх забезпечує здебільшоговикористання інтерактивної стратегії.

327

Щоб розв’язати проблему, потрібно її правильно визначити.Для цього слід уміти ідентифікувати керовані й некеровані паAраметри системи та причинноAнаслідкові зв’язки. «Проблема»зазвичай полягає у відсутності адекватної відповіді на небажаAне і наростаюче відхилення керованого параметра, зумовлененекерованими параметрами, і вона існує лише тому, що неясAно, що можна і потрібно робити в ситуації, що склалася. Колизрозуміло, що треба робити — це вже не «проблема», а простоще не виконана робота.

Якщо проблема існує, її треба розв’язувати, але перед цим слідідентифікувати «кореневий» з керованих параметрів і правильAно сформулювати проблему, а також визначити критерії їїрозв’язання.

При побудові причинноAнаслідкових зв’язків отримуємотак зване «дерево проблем».

В ієрархічних системах кожен рівень менеджменту займаєтьAся «своїми» проблемами, відповідними контрольованим на цьоAму рівні параметрам: те, що є проблемою для менеджера вищогорівня (наприклад, засиплені снігом дороги в місті), для йогопідлеглого може бути тільки початковим дискомфортом (а пробAлема на цьому рівні — відсутність необхідного спецтранспортудля очищення доріг), що, своєю чергою, є лише початковимв аналізі дискомфортом для виконавця (проблема — несправністьавтомобіля, який повинен чистити сніг на дорогах міста) тощо.

Правильне формулювання проблеми звучить здебільшого якопис динаміки небажаного відхилення конкретного параметра(групи параметрів) щодо конкретного організму (наприклад,дефіцит коштів на опалення у зв’язку з похолоданням).

Для виявлення справжньої суті проблеми можна провеститак звану «розмову з проблемою», яка полягає у ставленні собітаких запитань:

1. У чому полягає наша проблема? Скількох людей воназачіпає? Яка її історія? Чому Ви вважаєте, що саме Ви по)винні цю проблему розв’язати, що Ви повинні зосередитися са)ме на ній, а не на інших проблемах? Які передбачаєте труд)нощі в її розв’язанні? Скільки часу триватиме її розв’язання?Які будуть потрібні для цього засоби?

2. Звідки Ви взагалі знаєте, що це є проблемою? Які є дока)зи того, що проблема є? Чи часом вона є лише наслідком якоїсьіншої проблеми? Чия це проблема (тобто хто від неї потерпаєі до чиєї сфери відповідальності вона належить)? Звідки мож)на отримати більше інформації на цю тему?

328

3. Що станеться, якщо не розв’язувати цю проблему? Щобуло б, якби проблеми не існувало? Що змінилося б на краще?Як? А що змінилося б на гірше і чому? Кому (яким групам лю)дей або організаціям) було б на користь розв’язання проблеми?Хто, навпаки, зазнав би втрат? Хто чинить опір розв’язан)ню проблеми і чому?

Отримавши відповіді на ці запитання, ми будемо володітиінформацією, необхідною для пошуку раціонального розв’язан)ня конкретної проблеми.

Можна виокремити два типи проблем:1. «Хвороба»— коли зовнішні умови доволі сприятливі

і дискомфорт, що вийшов зAпід контролю та збільшується, моAже бути зумовлений лише внутрішніми причинами організму(розрегулювання, старіння, поломка тощо).

2. Відставання — коли організм залишається тим самим,а середовище змінюється несприятливим чином (недоступністьресурсів, конкуренція тощо). Тобто наявною є нездатність орAганізму змінитися водночас із середовищем так, щоб зберегтистан комфорту. Відставання може бути причиною загибеліі зовсім «здорового організму».

Стратегічні проблеми — це засадничі питання або серйознітруднощі, які впливають на повноваження й обов’язки органіAзації, її місію та цінності, продукт діяльності, рівень послуг,а також на клієнтів, користувачів, платників, витрати, фінанAсування, організаційну структуру та менеджмент.

Стратегічне управління охоплює широке коло управлінсьAких рішень щодо проблем, орієнтованих на майбутнє, пов’язаAних із загальною метою організації і які перебувають під впливомнеконтрольованих зовнішніх факторів. Предметом стратегічAного планування й управління є:

1) проблеми, прямо пов’язані з місією організації. Місіяорієнтована в майбутнє і здебільшого спрямована на підвищенAня ефективності діяльності організації через забезпеченнявзаємозв’язку цілей, ресурсів і результатів. Отже, рішення простворення нових або ліквідацію старих виробництв, освоєннянових продукції, технології або ринків носять стратегічний хаAрактер;

2) проблеми та рішення, пов’язані з якимAнебудь елементоморганізації, якщо цей елемент є необхідним для досягненнямети, але нині відсутній або є в недостатньому обсязі;

3) проблеми, пов’язані з неконтрольованими зовнішнімифакторами. Проблеми стратегічного управління, як правило,

329

виникають в результаті дії численних зовнішніх факторів. ТоAму, аби не помилитись у виборі стратегії і напрямі розвитку,важливо визначити, які економічні, політичні, науковоAтехнічні, соціальні та інші фактори впливають на майбутнє орAганізації. Організація постійного моніторингу зовнішньогосередовища — важлива умова ефективності й конкурентоспроAможності організації.

Стратегічні проблеми можна класифікувати також такимчином:

• проблеми, які не вимагають від організації негайних дій.але які потрібно постійно тримати під контролем;

• проблеми, які щойно з’являються на горизонті та, імовірAно, вимагатимуть певних дій в недалекому майбутньому.Більшість таких проблем можна врегулювати в межах норAмального циклу стратегічного планування організації;

• проблеми, які вимагають негайного реагування, а отже, неможуть розглядатись у звичайному порядку.

Організм, який перестає розвиватися, починає гинути. Томуодним із завдань стратегічного управління розвитком організаAції є вибір однієї з таких чотирьох стратегічних альтернатив:обмеженого зростання, зростання, скорочення і поєднання цихваріантів (табл. 4).

Таблиця 4Типи стратегій розвитку організацій

Тип стратегії Характеристика

1 2

Обмежене зростання

Стратегічною альтернативою, якої дотримується більAшість організацій, є обмежене зростання. Для стратегіїобмеженого зростання характерним є встановленняцілей від досягнутого. Стратегія обмеженого зростанAня застосовується у зрілих галузях промисловості зістатичною технологією, коли організація загалом заAдоволена своїм станом

Зростання Стратегія зростання здійснюється шляхом щорічногозначного підвищення рівня короткоA і довгостроковихцілей над рівнем показників попереднього року. СтраAтегія зростання застосовується в галузях, що динамічнорозвиваються на основі швидкозмінних технологій

Скорочення Альтернативою, яку найрідше обирають керівникиі яку часто називають стратегією останнього засобу, є стратегія скорочення. У межах альтернативи скороAчення може бути кількох варіантів: ліквідація,відсікання зайвого, скорочення та переорієнтація

Сутність стратегічного управління полягає в тому, щов організації, з одного боку, є чітко організоване комплекснестратегічне планування, а з другого — структура управлінняорганізацією, адекватна «формальному» стратегічному плануAванню і побудована таким чином, щоб забезпечити розробленAня довгострокової стратегії для досягнення цілей організації тастворення управлінських механізмів реалізації цієї стратегіїчерез систему планів.

Службовці органів публічного управління мають вироблятиу себе здатність до стратегічного управління, яка включаєп’ять елементів: 1) уміння змоделювати ситуацію; 2) здатністьвиявити необхідність змін; 3) здатність розробляти стратегіюзмін; 4) здатність використовувати в ході змін надійні методи;5) здатність втілювати стратегію в життя.

Система стратегічного управління складається з двох взаєAмодоповнюючих підсистем: 1) аналізу та планування стратегіїорганізації; 2) управління стратегічними проблемами в реальAному масштабі часу.

23.3. Планування як функція управління

Відомо, що планування, як одна з функцій управління, пеAредбачає постановку цілей, визначення ресурсів і способів доAсягнення цілей організації. При цьому здійснювати цю функAцію можна, використовуючи різні управлінські методи, засобита способи. Задаванням адміністративного менеджменту є нетільки вироблення стратегії розвитку організації, а й формуAвання стратегії досягнення цілей і вибір методів, необхіднихдля її реалізації.

При формуванні стратегії слід керуватися принципами суAчасного менеджменту, а саме:

1. Стратегія має бути сформульована якомога стисло, безнадмірного цифрового матеріалу.

2. Стратегія має бути зрозумілою для всіх працівників.

330

Закінчення табл. 4

1 2

Поєднання Стратегії поєднання всіх альтернатив швидше за вседотримуватимуться крупні організації, що активнодіють в кількох галузях. Стратегія поєднання полягаєв одночасному застосуванні підходів будьAяких з трьохвищезазначених типів стратегій

331

3. Основні положення стратегії не повинні допускати різноAчитань і різних тлумачень.

4. Положення стратегії мають бути доведені до уваги всіхпричетних до її вибору керівників у наявному вигляді.

5. Формулюючи стратегію, слід пам’ятати про її життєвийцикл, який іноді сягає десяти років.

Стратегічне планування — це процес формулювання баAчення, місії та цілей організації, вибору специфічних стратегійдля визначення й отримання необхідних ресурсів і їх розподіAлення з метою забезпечення ефективної роботи організаціїв майбутньому. Або дещо інакше. Стратегічне планування —це систематичний спосіб управління змінами і спосіб створенAня якомога кращого майбутнього. Це творчий процес визнаAчення і здійснення найбільш важливих дій, беручи до увагисильні та слабкі сторони, загрози та можливості.

Процес стратегічного планування є інструментом, що допоAмагає в ухваленні управлінських рішень. Його завдання поляAгає в забезпеченні нововведень і організаційних змін у досAтатньому обсязі для адекватної реакції на зміни в зовнішньомусередовищі.

Стратегічне планування передбачає системний підхід доуправління змінами і створення найоптимальнішого майбутньоAго. Це творчий процес визначення і виконання найважливіAших дій з урахуванням сильних і слабких сторін, загроз і можAливостей.

Основна відмінність між довгостроковим і стратегічнимплануванням полягає у трактуванні майбутнього. У системідовгострокового планування припускають, що майбутнє можебути передбачено шляхом екстраполяції тенденцій зростання,які склалися історично. Керівники організації зазвичай керуAються тим, що в перспективі підсумки діяльності покращатьсяпорівняно з минулим, і цю гіпотезу закладають в обгрунтуванAня плану. Типовий результат такої практики — визначення опAтимістичної мети розвитку, з якою не збігаються реальні реAзультати. Вони можуть бути вищими, але частіше істотнонижчими від запланованих.

У системі стратегічного планування не передбачається, щомайбутнє неодмінно має бути ліпшим за минуле і його можнавивчати методами екстраполяції. Тому в стратегічному плануAванні важливе місце відводять для аналізу перспектив оргаAнізації, завданням якого є з’ясування тих тенденцій, небезпек,можливостей, а також окремих надзвичайних ситуацій, які

332

здатні змінити тенденції, що склалися. Цей аналіз доповнюAється аналізом позицій організації в конкурентній боротьбі.

Процес стратегічного планування вимагає як формальних,так і неформальних процедур його реалізації. Щоб з’ясуватиі правильно оцінити взаємозв’язки, взаємодію і взаємозумовAленість усіх підрозділів організації, видів її діяльності та доAсить складну систему планів, процес планування потрібно орAганізувати та формалізувати.

Розглянемо складові процесу стратегічного планування.Етап 1. Інформаційне забезпечення стратегічного плануE

вання полягає в доборі, класифікації та підготовці до викорисAтання інформації щодо розроблення стратегії, яка надастьдостатньо повну й об’єктивну характеристику факторів зовAнішнього і внутрішнього середовища, можливих стратегій, меAтодичного забезпечення. Слід пам’ятати про необхідність виAкористання сучасних інформаційних технологій.

Етап 2. Установлення місії та цілей організації. Місія орAганізації може охоплювати такі напрями, як:

– турбота про працівників;– турбота про виробництво;– політика зростання та фінансування організації;– технології, які використовуватимуться у виробництві;– методи виходу і функціювання на ринку, пошуку потенA

ційних ринків;– задоволення потреб споживачів;– публічне проголошення переконань та цінностей тощо.Етап 3. Оцінювання й аналіз факторів зовнішнього середоE

вища. Необхідно визначити чинники успіху — те, що організаAція мусить зробити, або ті критерії, яким вона має відповідатиз тим, щоб ефективно взаємодіяти із зовнішнім середовищем.

Етап 4. Оцінювання й аналіз факторів внутрішнього сереEдовища проводять для вивчення стану внутрішніх змінних орAганізації. Для цього використовують три групи способів анаAлізу: економікоAлогічні, економікоAматематичні й евристичні.

Етап 5. Прогнозування умов функціювання та результатіввиробничоEгосподарської діяльності організації полягає у пеAредбаченні ймовірних змін у внутрішньому та зовнішньому сеAредовищі функціювання організації та їх можливого впливу нарезультати діяльності. Після аналізу отриманих на цьомуетапі результатів можливе повернення на етап 2.

Етап 6. Виконання розрахунків, обґрунтувань, проектних розEробок. Необхідно провести розрахунки та дослідження з метою

333

визначення можливості зміни розвитку зовнішнього середовиAща та майбутнього стану організації в разі виконання певнихдій або бездіяльності.

Етап 7. Формування варіантів стратегій (стратегічних альEтернатив) ґрунтується на розробленні можливих для організаAції варіантів стратегічних планів або деяких складових одногостратегічного плану.

Етап 8. Вибір оптимальної стратегії. Завдання цієї стадії поAлягає в тому, щоб із стратегічних альтернатив обрати найприAвабливішу. Здебільшого наявними одночасно є кілька варіанAтів розв’язання будьAякого стратегічного завдання. Кожен ізцих варіантів має свої переваги й недоліки. При оцінюванністратегічних альтернатив відбувається їхня перевірка на оптиAмальність за такими основними критеріями: ступінь відповідAності місії та цілям, забезпечення конкурентних переваг,рівень урахування факторів зовнішнього та внутрішнього сереAдовища, забезпечення ефективної роботи організації, рівеньризику, очікувана ефективність. За результатами цього етапуможливе повернення на етап 6.

Етап 9. Розроблення ефективного процесу впровадженнястратегії. Створення лише стратегічного плану є недостатнім.Щоб зміни, передбачені ухваленою стратегією, могли статидійсністю і принести реальну користь організації, їх требавпровадити в діяльність цілої організації. Необхідно описатиспособи втілення нових рішень і розробити ефективний планвпровадження стратегії.

Етап 10. Моніторинг актуальності та виконання стратегії,внесення поправок у стратегію. Стратегічний план повинен пеAредбачати систему відстеження його виконання та внесеннязмін до нього. Деякі організації можуть досягти певного рівняуспіху, не доклавши значних зусиль на формальне плануванAня. Здебільшого лише саме стратегічне планування не забезпеAчує успіху. Проте формальне стратегічне планування можестворити низку важливих і часто суттєвих сприятливих факAторів для організації. За результатами моніторингу можливекоригування стратегічного плану, тобто може бути розпочатоновий цикл стратегічного планування (перехід на етап 1).

Таким чином, стратегічне планування забезпечує основудля управління організацією. Головне завдання стратегічногопланування — забезпечити нововведення та зміни в організаціїв достатній мірі, що досягається виконанням чотирьох видівуправлінської діяльності: розподіленням ресурсів, адаптацією

334

до зовнішнього середовища, внутрішньою координацією та орAганізаційним стратегічним передбаченням.

Сучасний темп змін і збільшення знань є настільки велиAким, що стратегічне планування є чи не єдиним способом форAмального прогнозування майбутніх проблем і можливостей.Воно забезпечує вищому керівництву засіб до складання плануна тривалий термін. Стратегічне планування дає також підстаAви для ухвалення рішення. Знання того, чого організація хочедосягти, допомагає уточнити найвідповідніші шляхи дій.Стратегічне планування сприяє зниженню ризику при ухваAленні рішення та допомагає створити єдність загальної метидіяльності всередині організації.

У розвинутих організаціях часто застосовують кілька інструAментів планування. Серед них: стратегічні плани основнихнапрямів діяльності, стратегічний план розвитку організації,тактичні плани, оперативні плани, програми і планиAпроектиза об’єктами державного управління.

На думку американського професора Райта, який багатороків працював в Україні, слід мати на увазі кілька перешкод,на які наражаються керівники структур публічного секторапри здійсненні функції планування. Очевидно, що пов’язаAність із політичною системою дуже ускладнює ефективне плаAнування майбутніх дій структур публічного сектора. ПоAперше,державні організації майже не контролюють своєї діяльності.Це пояснюється наслідками виборчої політики, змінами в кеAрівництві урядом та непевністю щодо потрібних фінансових талюдських ресурсів. Те, що виборчі та бюджетні цикли загаломє короткотерміновими (від одного до чотирьох років), означає,що керівник будьAякої структури публічного сектора можепланувати лише в межах цих часових рамок, а отже, розробAлення далекосяжного стратегічного плану є майже неможлиAвим. ПоAдруге, планування часто поділене на частини всереAдині організації та між організаціями. Часто немає влади, якаб централізувала чи координувала діяльність з метою розвиткуй запровадження планування.

І нарешті, планування змушує організації робити важкийвибір й оцінювати свої показники. Такий самоаналіз зазвичайбуває болісним і його інколи уникають, оскільки всередині орAганізації може виникнути конфлікт. Альтернативи щодо кільAкості працівників, повноважень організації та інших питаньможуть прямо впливати на людей, які остерігаються наслідківрішення. Саме з цих причин люди часом уникають планування

335

або плани залишаються на папері. Отже, планування порушуєпроблеми, яких чимало людей хочуть уникнути.

Зрозуміло, що планування, яке є лише однією істотноюскладовою функцією державного керівника, вимагає, одначе,зосереджених і цілеспрямованих зусиль для його цілковитогоздійснення. Більшість керівників скаржаться, що вони зовсімне мають часу для планування, що просте виконання іншихобов’язків не залишає місця для вимог процесу планування.Як наслідок — планування є важливою, але знехтуваноюфункцією державних керівників.

Якими б вишуканими не були методики розроблення таоцінювання альтернативних стратегій, остаточне рішенняприймає адміністративний менеджмент, на вибір якого впливаєнизка таких факторів: 1) прийнятний рівень ризику; 2) досвідупровадження і використання попередніх стратегій; 3) думкирізних представників громадськості та експертів; 4) факторчасу.

Процес реалізації прийнятого стратегічного плану здійсAнюється за допомогою такого управлінського інструмента, яктактичний план.

З позиції сучасного менеджменту, наявності тактичних плаAнів недостатньо для нормального функціювання процесу управAління об’єктами, оскільки вони недостатньо конкретні. КонкреAтизація поставлених цілей виконується за допомогою політики,процедур і правил. Політика — це загальне керівництво до дійі прийняття поточних рішень для виконання поставлених цілей.Політика схиляє індивідів до рішень, потрібних організації.Процедура — більш конкретна управлінська дія — являє соAбою «запрограмоване», раніше випробуване рішення. Правилооднозначно визначає такий характер дії, який унеможливлюєтворчість.

При реалізації стратегічного плану дуже важливо визнаAчити оптимальний момент для впровадження стратегії яквідповідної реакції на загрозу, що виникла. Шкода, яка можебути завдана несвоєчасним впровадженням стратегії, залеAжить від співвідношення між такими факторами: обрієм прогAнозування, затримкою впровадження стратегічного плану, чаAсом реакції об’єкта управління на загрозу, що виникла.Витрати будуть мінімальними, якщо реакція державного оргаAну упереджує дії загрози стосовно об’єкта управління.

Після вироблення стратегічного плану настає етап йоговпровадження. Далі наведено відповідні рекомендації.

336

Перелік заходів в реалізації стратегічного плану: • створити «стартовий майданчик»;• провести стратегічне діагностування: розробити схему

ймовірного опору змінам; мобілізувати керівників на підтримAку змін; мобілізувати талановитих працівників; інформувативиконавців; вибрати метод; запросити консультантів високоїкваліфікації;

• планувати процес змін;• спрямувати роботу об’єкта управління на вирішення страA

тегічних проблем;• планувати впровадження: використати модульну структуA

ру; передбачити прийняття стратегічних рішень у кожному моAдулі; запобігти конфліктам; чітко поділити відповідальність;фінансувати впровадження змін;

• ставити перед керуючими стратегічні завдання; винагоAроджувати за успішну стратегічну роботу;

• планувати впровадження; • організувати процес навчання: залучати керуючих до

прийняття рішень, інформувати всіх зацікавлених осіб; орAганізувати й контролювати ефективну роботу керуючих;

• керувати поточним операційним процесом;• вести планування та впровадження паралельно: контролюA

вати планування, забезпечити досягнення результатів; приAскорити впровадження; після впровадження стратегії продовAжувати формування слушної атмосфери та нарощуватиуправлінський потенціал, працюючий на стратегію;

• здійснювати стратегічне реагування;• здійснювати стратегічний контроль;• запровадити стратегічне бюджетування.

Засвоєні поняття

Органи публічної адміністрації, державні організації,адміністративний менеджмент, цілі державної організації,державна політика, структура державної організації, сфераконтролю, публічне урядування, державна служба, принципидержавної служби, державний службовець, принципи несуміс)ності, бюрократія, функція менеджменту, процес управління,зміст управління організацією, маркетингова концепція,інноваційний менеджмент, функціональне обстеження, орга)нізація як процес, стратегічне управління, місія, потенціалорганізації, стратегічні проблеми.

337

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. У чому відмінність між органом публічної влади та дерAжавною чи комунальною установою?

2. За якими ознаками розрізнюють державні організації?3. Схарактеризуйте напрями поділу праці в організаціях

публічного сектора.4. Назвіть основні принципи державної служби.5. Опишіть основні вимоги, яким має відповідати службоA

вець органів місцевого самоврядування та державних органів.6. Перелічить основні складові адміністративного менеджA

менту.7. Якими є функції адміністративного менеджменту?8. Схарактеризуйте складові процесу управління в оргаA

нах публічної влади.9. Поясніть зміст і відмінність між поняттями «цілі»,

«завдання» та «функції» державного органу.10. Назвіть методи побудови структур управління та схаракA

теризуйте ці методи.11. У чому полягає сутність делегування в адміністративноA

му менеджменті?12. Опишіть систему управління, яку називають «управлінA

ня через співпрацю».13. У чому полягає зміст принципу субсидіарності?14. Схарактеризуйте три типи адміністративного апарату.

Опишіть їхні складові.15. Дайте три визначення стратегії і проаналізуйте їхню

відмінність.16. Дайте три приклади ознак класифікації стратегій. Які

види стратегій їм відповідають?17. Назвіть і схарактеризуйте фактори внутрішнього сереA

довища організації.18. Що є предметом стратегічного планування?19. Перерахуйте етапи стратегічного планування і висвітA

літь їхній зміст.20. Наведіть перелік заходів реалізації стратегічного плану.

338

КОНТРОЛЬНІ ТЕСТИ

Тест 1. Організаційні структури публічного сектора, щонадають управлінські та адміністративні послуги:

а) державні установи;б) державні організації;в) державні підприємства;г) органи державної влади.

Тест 2. До етапів процесу управління за цілями не відносять: а) формування цілей;б) підготовка до управління;в) планування дій;г) перевірка та оцінка роботи;д) коректування дій та цілей.

Тест 3. Не можуть бути обраними або призначеними на по)саду в державному органі та його апараті особи, які:

а) визнані в установленому порядку недієздатними;б) мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;в) є членами політичних партій;г) у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпоA

рядковуватися або підлягатись особам, які є їхніми близьAкими родичами чи свояками.

Знайти хибну відповідь.

Тест 4. Діяльність державних службовців — членів Кабіне)ту Міністрів України та керівників центральних та місце)вих органів виконавчої влади України, згідно зі статтею 120Конституції України, є сумісною з їхнім статусом:

а) входження до складу правління чи ради підприємства,яке має на меті одержання прибутку;

б) зайняття підприємницькою діяльністю;в) викладацька, наукова, творча робота, медична практика,

що здійснюються в позаробочий час.

Тест 5. Відповідно до законів психології, розроблені реко)мендації для визначення кількості підпорядкованих працівни)ків, зайнятих розумовою працею, в одного керівника. Отже, ре)комендована їхня кількість така:

а) від 2 до 8 осіб;б) від 5 до 20 осіб;в) від 20 до 50 осіб.

339

Тест 6. Усі функції менеджменту (як процес управління)утворюють управлінський цикл. Отже, функція, що вказананеправильно — це:

а) організації;б) контролю;в) координації;г) орієнтації;д) мотивації.

Тест 7. Блок, що із зазначених взаємопов’язаних блоків, якіостаннім часом виокремлюють у менеджменті, є зайвим:

а) блок задуму;б) блок змісту;в) блок процесу;г) блок контролю та навчання.

Тест 8. До факторів прямого впливу на державні органи неналежать:

а) законодавчі та інші нормативні акти держави;б) вищі органи;в) організації — споживачі послуг;г) стан економіки.

Тест 9. Положення: «Організація намагається відреагува)ти на несприятливі зміни в зовнішньому середовищі лишепісля того, як вони відбулися. Практична діяльність організа)ції змінюється лише під значним тиском зовнішнього середови)ща» відповідає такій стратегії реагування організацій на зов)нішнє середовище:

а) пасивній;б) проактивній;в) інтерактивній;г) реактивній.

Тест 10. Процес стратегічного планування і реалізації скла)дається з такої кількості формальних і неформальних процедур:

а) трьох;б) десяти;в) п’яти;г) семи.Тест 11. Предметом стратегічного планування та управ)

ління не можуть бути такі із зазначених проблем:а) проблеми, пов’язані з місією організації;

340

б) проблеми і рішення, пов’язані з якимAнебудь елементоморганізації, якщо цей елемент необхідний для досягненAня мети, але нині відсутній або є в недостатньому обсязі;

в) проблеми, пов’язані з неконтрольованими зовнішнімифакторами;

г) проблеми, пов’язані із цілями діяльності працівників орAганізації.

Тест 12. До стратегії розвитку не належить такий із пе)реліку типів стратегії:

а) адаптація;б) обмежене зростання;в) зростання;г) скорочення (стратегія останнього засобу);д) поєднання (із зазначених типів стратегій).

Тест 13. До виду стратегій управління за ієрархією невідносять таку стратегію:

а) загальнокорпоративну;б) портфельну;в) персональну;г) ділову;д) функціональну.

Тест 14. Остаточне рішення при виборі альтернативноїстратегії приймає менеджмент організації. У переліку фак)торів, що впливають на вибір альтернативи, зайвим є:

а) нестандартність;б) рівень ризику;в) досвід упровадження попередніх стратегій;г) думки громадськості та експертів;д) час прийняття рішення.

Тест 15. Мистецтво стратегічного управління полягає в мак)симальному врахуванні ландшафту — сукупності зовнішніхфакторів, які впливають на діяльність організації. У цьому кон)тексті хибною характеристикою ландшафту є:

а) складність;б) визначеність;в) рухомість;г) динамічність;д) багатогранність.

341

ЗАВДАННЯ ДО МОДУЛЬНОЇ КОНТРОЛЬНОЇ РОБОТИ № 5

1. Написати реферат на одну із тем, наведених у переліку(див. Тематику рефератів) і визначену викладачем.

2. Користуючись тлумачним словником, надати тлума)чення трьох термінів з такого переліку: пряме бюджетнефінансування, соціальноAкультурні фактори, політичні фактоAри, соціальна відповідальність, публічні (бюджетні) ресурси,бізнесAменеджмент, стохастична система, деструкція, (деревопроблем), ситуаційний підхід, цивільна служба, соціальнасправедливість, пріоритет прав людини і громадянина, репутаAція державного службовця, маркетингова концепція в державAній установі.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇТА РЕКОМЕНДОВАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Административный менеджмент / Сост.: И. П. Алдохин,Л. Ю. Гордиенко, Л. Ф. Кондусова и др.— X.: ПрограммаТАСІS ED UК9301, 1996.

2. Бойко)Бойчук О., Хорунжий А. Практикум ефективноївлади (Стратегії впровадження адміністративної реформи намісцевому рівні).— Миколаїв: Центр соціальноAекономічногорозвитку Українського Причорномор’я, 2002.— 187 с.

3. Бодди Д., Пэйтон Р. Основы менеджмента / Пер. с англ.;Под ред. Ю. Н. Каптуревского.— С Пб.: Питер, 1999.

4. Боумэн К. Основы стратегического менеджмента / Пер.с англ.; Под ред. Л. Г. Зайцева, М. И. Соколовой.— М.: Банкии биржи: ЮНИТИ, 1997.

5. Виханский О. С. Стратегическое управление: Учеб.—2Aе изд., перераб. и доп.— М.: Гардарики, 2000.— 296 с.

6. Гордієнко Л. Ю. Менеджмент державної установи: Навч.посіб.— Х.: Вид. ХДЕУ, 2001.— 152 с.

7. Ефективна публічна адміністрація (довідник для міністAрів) // Авт.Aупоряд.: І. Коліушко, В. Тимощук.— К., 2006.—32 с.

8. Карий О. І. Стратегічне планування розвитку міста.—Львів: СПОЛОМ, 2006.— 286 с.

9. Карлофф Б. Деловая стратегия / Пер. с англ.— М.: ЭкоAномика, 1991.

342

10. Котлер Ф. Основы маркетинга / Пер. с англ.; Под общ.ред. Е. М. Пеньковой.— М.: Прогресс, 1991.— 734 с.

11. Курс для высшего управленческого персонала / Пер. с англ.;Под ред. В. И. Геращенко.— М.: Экономика, 1970.— 564 с.

12. Лесечко М. Д. Основи системного підходу: теорія, метоAдологія, практика: Навч. посіб.— Львів: ЛРІДУ УАДУ,2002.— 300 с.

13. Мельник А. Ф., Оболенський О. Ю., Расіна А. Ю., Гордієн)ко Л. Ю. Державне управління: Навч. посіб.— К.: Знання,2004.— 342 с.

14. Менеджмент организации: Учеб. пособ. / З. П. РумянцеAва, Н. А. Саломатин.— М.: ИНФРАAМ, 1995.

15. Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджAмента / Пер. с англ.; Под ред. Л. И. Евенко.— М.: Дело, 1992.—700 с.

16. Оболенський О. Державна служба України: реалізаціясистемних поглядів щодо організації та функціонування.—Хмельницький: Поділля, 1999.— 294 с.

17. Основи менеджменту: Навч. посіб. / За ред. В. С. ВерлоAки, І. Д. Михайлова.— X.: Основа, 1996.

18. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора:Пер. с англ.— М.: ИздAво МГУ; ИНФРАAМ, 1997.

19. Стратегическое управление: принципы и международAная практика / Под ред. В. А. Белошапки.— К.: АбсолютAВ,1998.— 352 с.

20. Фалмер Р. М. Энциклопедия современного управления:В 5 т.— М.: ВИПИКэнерго, 1992.

21. Цвєтков В. В. Державне управління: основні факториефективності.— X.: Право, 1996.

343

Заліковий модуль 6

ІНСТРУМЕНТАЛЬНІ ТА ІНФОРМАЦІЙНІ АСПЕКТИ

УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ УСТАНОВОЮ

Тема 24. УПРАВЛІНСЬКИЙ ІНСТРУМЕНТАРІЙДЕРЖАВНОЇ УСТАНОВИ

24.1. Суть управлінського інструментарію

Практична реалізація принципів і функцій менеджментуздійснюється за допомогою управлінського інструментарію, доякого можна віднести різні методи управління, методи викоAнання функцій менеджменту та вироблення і прийняття управAлінських рішень.

Методи управління — це способи і прийоми управлінськоїдіяльності, за допомогою яких виконуються завдання органіAзації, спрямовані на досягнення її цілей. За змістом і характеAром переважного впливу на керовані об’єкти методи управлінняподіляють на три групи — це економічні, організаційно)розпо)рядчі та соціально)психологічні. Вміння управляти полягаєв оволодінні цими методами, у правильному їх виборі, вміннівикористовувати на практиці. Економічні, організаційноAрозпоAрядчі та соціальноAпсихологічні методи управління справляютьвплив на специфіку управлінської праці, організацію системиі процеси управління; організацію праці управлінців, а також нарівень ефективності управління. Отже, методи управління слідсистематично вдосконалювати та відбирати найраціональніші.Тільки тоді вони сприятимуть зростанню ефективності.

Вибір методів управління включає:1) оцінювання ситуації і поставлених завдань для визначенA

ня головного напряму дій з метою вирішення конкретної управAлінської ситуації;

2) вибір і прийняття найдоцільнішого варіанта методу доAсягнення поставленої мети;

3) забезпечення умов ефективного використання обраногометоду в організації.

На сучасному етапі ефективність використання методів управAління насамперед залежить від кваліфікації управлінськихкадрів (менеджерів). Тому необхідно їх навчати і систематично

344

перепідготовлювати. Тільки за таких умов забезпечуватиметьAся ефективне використання різноманітного арсеналу методівуправління.

До найважливіших напрямів удосконалення методів управAління і ефективного їх застосування слід віднести:

1) розвиток методології вибору методів управління у проAцесі вироблення управлінських рішень;

2) визначення принципів оптимального сполучення методівуправління і тенденцій їх зміни;

3) розробку шляхів і напрямів подальшого поширення арсеAналу методів управління для різних рівнів;

4) визначення галузі ефективного використання конкретAних методів управління;

5) розробку завдань управління, які виникають на кожному рівні;6) розробку методів контролю і оцінки ефективності викоA

ристання методів управління;7) організацію систематичного аналізу і узагальнення найA

ефективнішої практики використання методів управління;8) опанування керівниками теорії менеджменту та системаA

тичне підвищення кваліфікації.Управлінське рішення — це фіксований управлінський акт,

який зображається в письмовій або усній формі та реалізуєтьAся для рішення проблеми. Прийняття управлінського рішен�

ня — це процес вибору однієї з можливих альтернатив рішенAня проблеми. У процесі вибору та прийняття управлінськогорішення різні керівники використовують різні методи, сукупAність яких становить їх інструментарій. Ці методи залежатьвід виду рішень, що приймаються в організації.

Управлінські рішення приймають в різних сферах людськоїдіяльності — тому вони різноманітні. Утім, навіть у межаходнієї організації вони можуть бути різними, а відтак у теоріїменеджменту їх прийнято класифікувати за різними ознакаAми, приміром за тими, що наведені нижче.

За тривалістю здійснення управлінські рішення поділяAють на стратегічні (довгострокові); планові (поточні); тактичні(короткострокові, оперативні).

За об’єктом впливу рішення поділяють на зовнішні, що стоAсуються відносин організації з зовнішнім середовищем;внутрішні, що стосуються лише самої організації; змішані, якістосуються і організації, і зовнішнього середовища.

За функціями управління розрізнюють такі рішення: загальAні, що стосуються всіх сторін діяльності організації; часткові,

345

що скеровані на окремі елементи системи або сторони діяльAності організації.

За формою відображення рішення можуть бути письмові таусні.

За ступенем інформованості керівника (повноти інформаAційного забезпечення) управлінські рішення поділяють нарішення, що приймаються в умовах визначеності; неповноївизначеності (ризику); повної невизначеності.

Індивідуальні та групові рішення. Аналіз проблеми і опраAцювання рішення може здійснювати керівник особисто (індиAвідуальне рішення). Залежно від характеру проблеми і стилюпраці керівника можуть вироблятися групові рішення (коAлегіальні, колективні). У такому разі керівник залучає колег,фахівців зі своєї та інших організацій. Застосовуються особAливі методи виробки групових рішень, таких, як «мозкова атаAка», синтез, експертний тощо.

Бінарні і багатоальтернативні ситуації та рішення.У процесі розв’язання проблем здійснюється аналіз можливихальтернатив їх вирішення. Якщо аналіз проблеми зробленийприблизно, він приводить всього до двох конкуруючих між соAбою альтернатив («ТАК — НІ», «АБО — АБО», «РОБИТИ —НЕ РОБИТИ»). Це так звані бінарні рішення, які віддзеркалюAють неприродний та небажаний стан речей, оскільки привирішенні більшості проблем вибір альтернатив набагато більAший. Причинами виникнення бінарних ситуацій, поряд ізприблизним аналізом проблеми, можуть бути: 1) переадресуAвання рішення вищим керівникам (причому особи, що подаAють рішення на розгляд, можуть навмисно подавати йогов бінарному вигляді, аби вплинути на це рішення); 2) брак чаAсу на виробіток більшої кількості альтернативних рішень.

Інша крайність — надміру докладний аналіз проблеми. ТаAкий аналіз небезпечний тим, що може призвести до багатоаль)тернативних рішень з неосяжною кількістю альтернатив.

Наведена вище класифікація базується на явних «зовнішAніх» відмінних ознаках і не є вичерпною. Вона розглядає управAлінське рішення як здійснений, фіксований акт. Однак виробAлення управлінського рішення — це складний процес, якийпочинається з аналізу ситуації, проблеми, завдання, що вимаAгає вирішення. Мистецтво управлінця полягає в тому, щоб виAкористовувати необхідні та достатні методи для аналізу виріAшуваної проблеми.

346

24.2. Економічні методи управління

Економічні методи управління — це комплекс способіві прийомів управління, які базуються на використанні еконоAмічних законів, товарноAгрошових відношень та економічнихкатегорій (ціна, собівартість, вартість, прибуток, рентабельAність), а також норм і нормативів. За допомогою економічнихметодів створюються умови, які зацікавлюють трудові колекAтиви і окремих працівників у високопродуктивній праці та заAбезпеченні ефективності здійснюваної діяльності.

Застосування економічних методів вимагає особливої увагита спеціальної системи контролю за їхньою ефективністю. МаAтеріальне стимулювання відіграє провідну роль у системі управAління, і його завжди слід максимально використовувати длямотивації управління. Підвищення розміру матеріального виAнагородження, особливо індивідуального, має, на думку більшосAті фахівців, забезпечувати високі результати та максимальнийефект. Система економічних методів включає практично всіважелі механізму ринкового господарювання (ціну, кредит,фінансування, прибуток, заробітну плату, премію, дивідендитощо). Використання економічних методів базовано на кільAкісному співвідношенні витрат і результатів здійснення діяльAності. При цьому виникає можливість оцінювати реакцію сисAтеми залежно від ступеня впливу на неї різних чинників.

24.3. ОрганізаційноEрозпорядчі методи управління

Організаційно�розпорядчі методи управління є сукупнісAтю засобів правового і адміністративного впливу на стосункилюдей в організації. Застосування таких методів гарантуєтьсячинною системою законів і нормативних актів, положеннями,інструкціями, наказами та розпорядженнями. Іноді ці методиназивають адміністративноAправовими. Вони включають оргаAнізаційні й розпорядчі дії у процесі управління організацією.

Організаційні дії виявляються в чіткому розподілі функційуправління, в установленні прав та обов’язків працівниківуправління, регламентуванні основних процедур. Для цьоговикористовується організаційне регламентування та нормування.Перше встановлює правила, зміст і порядок управління згідноз правовими нормами та інструктивними матеріалами, друге —передбачає розроблення нормативів і норм: чисельності

347

управлінського персоналу, витрат праці у сфері управління,тривалості управлінських операцій і процедур, витрати матеAріалів тощо.

Розпорядчі дії відтворюють динаміку управління і здійснюAються у процесі функціювання системи, забезпечуючи злагоAджену діяльність її та апарату управління. Розпорядчі діїоформляються у вигляді усного або письмового розпорядженAня, наказу, договору, контракту. Все це позначено в положенніпро підприємство, установу та в їхньому статуті.

Від правильного застосування організаційноAрозпорядчихметодів управління багато в чому залежить організація чіткоїта злагодженої роботи, забезпечення оперативності і своєчасAності рішень, гнучкість управління. Такі методи визначаютьможливості використання як економічних, так і соціальноAпсихологічних способів управління.

Особлива роль організаційноAрозпорядчих методів полягає таAкож у безпосередньості їх дії. Якщо результати застосування екоAномічних і соціальноAпсихологічних методів виявляються дещозгодом, то результати вживання цих методів, як правило, відчуваAються зразу. Проте, використовуючи їх, слід зважати на екоAномічні інтереси, соціальні потреби та психологічні особливостіпідлеглих. Тим часом перебільшення ролі таких методів можеспричинити й негативні наслідки, коли виникає невідповідністьміж метою управління та засобами її досягнення, наприклад, прагAнення забезпечити досягнення мети управління будьAякою ціною.

Ефективність використання організаційноAрозпорядчих меAтодів управління визначається певними умовами роботи.

24.4. СоціальноEпсихологічні методи управління

СоціальноAпсихологічні методи управління — це способи таприйоми впливу на процес формування та розвиток колективу,а також на соціальні й психологічні процеси, притаманні груAпам чи окремим особам. Такі методи ґрунтуються на викорисAтанні наукових положень психології та соціальної психології.Вони реалізуються через різні психологічні форми впливу: пеAреконання, регулювання міжособистісних і міжгрупових стоAсунків, особистий приклад, гуманізацію праці (колір, музика,боротьба з монотонністю і шумом тощо).

Значення соціальноAпсихологічних методів управління визнаAчається роллю колективу організації в задоволенні соціальних

348

потреб працюючих. Із підвищенням ефективності виробництвавнаслідок більш продуктивної праці колективу створюютьсясприятливі умови для задоволення соціальних потреб учасAників діяльності. Отже, чим більше колектив піклується прокожного із своїх членів, тим успішніше він розв’язує свої осAновні завдання, оскільки кожний працівник глибше усвідомAлює свою справжню соціальну цінність, свою роль і місце в коAлективі.

Колектив організації та її підрозділів — це складнийсоціальний організм, що характеризується певними законоAмірностями розвитку та принципами побудови, моральноAпсиAхологічним кліматом. Щоб управляти соціальними процесамив колективі, слід проводити дослідження, збирати і використоAвувати різноманітну соціальну інформацію (інтерв’ювати, анAкетувати, вести спостереження та експерименти, розроблятиструктуровані картки).

Соціальні дослідження в організаціях, як правило, повинніпроводитись спеціалістамиAсоціологами. За результатами цихдосліджень розробляються і вживаються методи соціальногорегулювання, нормування та матеріального стимулювання дляоптимального розв’язання складних завдань соціального розAвитку колективу, які сприяють підвищенню ефективності всієїорганізації.

24.5. Методи управління об’єктами державної та комунальної форм власності

Щодо реалізації функцій органів публічного управління стоAсовно їхніх об’єктів управління існують специфічні особливостіна відміну від тих засобів, які використовуються суб’єктамиуправління господарчих (комерційних) організацій. Ця особAливість виявляється у формі власності об’єкта управління. Якщов господарчих організаціях суб’єкт управління, як правило,є власником об’єкта управління або йому передані права розпоAряджатися цією власністю, то в органів державного управлінняв умовах ринку кількість об’єктів, на які в них є повноваження розAпоряджатися власністю цих об’єктів, обмежено (до таких об’єктівможна віднести державні підприємства, установи й організації,а також частину акціонерних товариств, яка належить державі).Хоча саме органи державного управління покликані здійснюватифункцію організації соціальноAекономічного розвитку регіонів.

349

Набір управлінських інструментів для реалізації цієї функAції містить:

• методи державного регулювання економікоAсоціальнихвідношень (наприклад, здійснення державної реєстраціїсуб’єктів підприємницької діяльності, видача їм спеціальнихдозволів (ліцензій) для здійснення окремих видів діяльностій анулювання їх у встановленому законодавчому порядку тощо);

• бюджетні і фінансові інструменти (наприклад, установленAня місцевих податків, зборів та інших обов’язкових платежів;надавання пільг по місцевих податках і зборах; створення поAзабюджетних, цільових, резервних, валютних фондів тощо);

• соціальні методи управління (наприклад, заходи по забезAпеченню державних гарантій у сфері праці, розроблення заAходів по соціальному захисту різних груп населення від безAробіття, міри з організації суспільних робіт тощо);

• інші методи, які забезпечують здійснення повноважень дерAжавних органів управління відповідно до законодавчих актів УкAраїни, що регулюють діяльність органів державного управління.

24.6. Мотивування як управлінський інструмент

Наразі в Україні відбувається перехід від адміністративноAкомандної системи державного управління до системипублічного управління в умовах ринкових стосунків. Поки щотільки відбувається формування системи мотиваційнихінструментів органів публічної влади, за допомогою яких вонимогли б впливати на відповідні об’єкти управління. Відтакадміністративним менеджерам сфери публічного управліннядоцільно ознайомитися з основними теоріями мотивації тадосвідом їх застосування у практиці тих країн, які досяглирозвинених ринкових відносин. Дослідники мотивації у країAнах з розвинутою ринковою економікою останнім часом виявиAли нові тенденції, що змінюють шкали цінностей, а саме: зароAбіток і гарантія зайнятості більше не стоять на першому місці;люди більш опікуються засадами незалежності, творчості тавідповідальності. Тому сьогодні вважається, що актуальнимзавданням сучасного управління є саме створення такого сереAдовища, яке дасть людям змогу розвинути свої вміння і виросAти як у професійному, так і в особистому планах. Це завданнядоведеться рано чи пізно вирішувати і в Україні, до чого слід

350

готуватися вже зараз. Відтак, перш за все, адміністративнийменеджмент органів публічного управління під час вирішенняцього завдання повинен поміняти своє уявлення про суб’єкт упAравління: від «такого, що дає вказівки» до «такого, що сприяєрозвитку людського потенціалу».

Мотивація — це процес, покликаний спонукати працівниAків до діяльності для досягнення цілей організації. Термін«мотивація» є родовим поняттям для позначення всієї сукупAності факторів, механізмів і процесів, потреб, що забезпечуютьна рівні психічного відображення спонукання до життєво неAобхідних цілей, тобто таких, які спрямовують поведінку на заAдоволення потреб. Беручи до уваги обмежене коло питань, щорозглядаються сферою публічного управління, можна дати таAке визначення поняття «мотивація»:

«Мотивація як функція управління — це сукупність факAторів, механізмів і процесів спонукання соціальноAекономічAних об’єктів управління до діяльності для досягнення цілей,що стоять перед суб’єктами державного управління». Як відоAмо, в основі мотивації лежать потреби. Потреби можуть бутиособистими та груповими.

Найважливішим фактором мотивації органів публічногоуправління стосовно їхніх об’єктів управління є в основномупотреби різних соціальних груп суспільства.

Тема 25. ІНФОРМАЦІЙНОCКОМУНІКАЦІЙНЕЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ

Органи, організації та установи публічного сектора в УкAраїні не повинні бути на узбіччі тенденцій світового розвитку,зокрема формування «інформаційного суспільства», завдякиповсюдному застосуванню інформаційноAкомунікаційних техAнологій (ІКТ). Рішеннями світових тематичних самітів ООН(2003 і 2005 рр.) встановлено, що значення ефективного викоAристання ІКТAтехнологій для майбутнього настільки значне,що його слід розглядати в одній шерензі з найважливішимипитаннями, якими для попередніх поколінь були освіта, охоAрона здоров’я, безпека, інфраструктура, розвиток промислоAвості. При цьому підкреслюється, що ІКТAтехнології та суAспільство дедалі більше стають факторами взаємного впливу:

351

взаємодія з технологіями змінює людей, а люди під час цьогозмінюють ІКТAтехнології, які, в кінцевому рахунку, все ж такиє інструментом: вони не можуть замінити людську волю та сисAтему суспільних цінностей.

25.1. Інформація, її властивості та роль у менеджменті

Якщо предметом праці робітника є сировина та матеріали,то предметом праці управлінця — керівника, службовця, меAнеджера — є інформація. Про значення інформації в управлінAні американський фахівець Дж. О’Шенессі образно висловивсятак: «Інформація виконує в управлінні таку саму функцію, якфари для водія в нічний час. Фари освітлюють шлях попереду,але не знімають необхідності правильних рішень». Теоретичніта методологічні основи поняття інформації закладені в теоріїінформації, що сформувалася водночас із кібернетикою наAприкінці 40Aх років ХХ ст., коли були надруковані перші робоAти Норберта Вінера і Клода Шеннона.

Поняття «інформація» стало одним із найважливіших поAнять сучасної філософії, теоретичних і прикладних наук, пракAтики управління, проектування та експлуатації різних видівсистем. У кожній галузі знань формується власне визначенняпоняття «інформація». Зазвичай інформація в управлінні отоAтожнюється з поняттями «повідомлення», «відомості», «знанAня», «дані».

Службовці органів публічної влади, як правило, мають кеAруватися законодавчим визначенням інформації (стаття 1 ЗаAкону України «Про інформацію» від 02.10.92 р.). Під інфорAмацією цей Закон розуміє «документовані або публічнооголошені відомості про події та явища, що відбуваються в суAспільстві, державі та навколишньому природному середоAвищі».

При вивченні явищ, пов’язаних із інформацією, користуAються трьома підходами, а саме: синтаксичним (статистичнимабо кількісним); семантичним (змістовим), прагматичним(практичним, корисним).

Синтаксичний підхід — це найбільш абстрактний рівеньвивчення інформації. Означений напрям виник з виникненAням кібернетики. Згідно з цим напрямом розвинулось статисAтичне розуміння інформації. У цьому підході відволікаютьсявід значення і смислу знаків (змісту інформації) та від їхньої

352

цінності для отримувачів, що дає змогу вивчати лише формальнівластивості потоків інформації з позиції стороннього спостерігаAча, якому недоступно те, про що повідомляється і для чого інфорAмація, що повідомляється, може бути корисною. У цьому підходістатистична теорія інформації, математична логіка, теорія алгоAритмів, теорія шумів і ряд інших наукових дисциплін. Теоріяінформації надає визначення поняття інформації як міри зниAження ентропії (хаосу, безладу) під час прийняття рішення.

Семантичний підхід різниться тим, що тут домінує зміст інAформації, мета її використання. Кількість змістовних одиницьстворює тезаурус фахівця, що розв’язує задачу. Вивчення інAформації в семантичному аспекті особливо важливе для викорисAтання у процесах прийняття рішень. БудьAякі дані, як ресурси допроцесу прийняття рішення, стають інформацією. Виходячи з цього, слід розрізняти поняття «дані» та «інформація». Даніможуть розглядатись як зафіксовані повідомлення, що на поAточний момент не впливають на поведінку (процес прийняттярішення). Однак дані можуть трансформуватися в інфорEмацію, якщо такий вплив на поведінку матиме місце. Інакшекажучи, дані (повідомлення), що не дістали оцінки їхньої важAливості, є потенційною інформацією, а дані, що використовуAються під час прийняття рішення — реальною інформацією.

Прагматика — це найбільш конкретний рівень дослідженAня інформації. Її традиційний предмет — співвідношення міжповідомленнями (знаками) та їх одержувачами. Основним чинAником при цьому є те завдання, яке повинне вирішуватися задопомогою даних, що надходять. Щодо цього завдання окресAлюється, що є корисною інформацією, а що — ні (тобто є інфорAмаційним або прагматичним шумом). Прагматичний аспектдослідження інформації передбачає відбір інформації з урахуAванням її цінності з точки зору визначеного одержувача, щовирішує окреслене практичне завдання.

У теорії інформації застосовують кількісну оцінку інфор)мації на підставі статистичного підходу, де в основу міри кільAкості інформації покладено поняття ймовірності та невизначеAності (ентропії). На практиці застосовують інші вимірники,а саме: знаки, символи, слова, документи тощо. Однак ці одиAниці вимірюють не кількість інформації, а обсяг даних.

Центральною проблемою дослідження інформації є виявAлення її корисності для користувача, або її цінності.

Проблеми відбору інформації за цінністю характеризуютьсянадзвичайною складністю та невеликою вивченістю. Їхнє

353

вирішення вимагає глибинного аналізу всього комплексу факAторів, що впливають на цінність даних. Ці фактори можнаумовно поділити на дві великі групи. До першої групи відноAсять фактори, що зумовлюють за конкретних обставин відданAня переваги одним показникам перед іншими. Інша групафакторів впливає на споживацькі властивості окремих показAників, окреслюючи їхню якість.

Наразі немає об’єктивного підходу до вимірювання корисAності інформації. Оцінка корисності інформації містить суб’єкAтивні фактори. У вимірюванні корисності інформації значнемісце займають такі властивості даних: змістовність, доступAність сприймання, достовірність, актуальність, своєчасність.

25.2. Класифікація інформації системи менеджментуоргану публічної влади

Система менеджменту державного органу належить до клаAсу соціальних систем, оскільки вона стосується людськоїдіяльності, а також суспільства. Тому, насамперед, вона спиAрається на інтелектуальну інформацію, до якої відносятьсоціальну, демографічну, політичну, економічну інформацію.

Особливістю системи менеджменту в органах публічної влаAди є те, що вона має здійснюватися винятково в межах закону.Тому й інформація цієї системи має базуватися на відповідномузаконодавстві. Згідно зі статтею 4 Закону України «Про інфорAмацію», законодавство України про інформацію складають:Конституція України, названий Закон, законодавчі акти проокремі галузі, види, форми і засоби інформації, міжнародні доAговори й угоди, ратифіковані Україною, принципи та нормиміжнародного права.

Основними принципами інформаційних відносин, згідно зістаттею 5 Закону України «Про інформацію», є:

• гарантованість права на інформацію;• відкритість, доступність інформації та свобода її обміну;• об’єктивність, вірогідність інформації;• повнота і точність інформації;• законність одержання, використання, поширення та зберіA

гання інформації.Відповідно до статті 6 Закону України «Про інформацію»

в Україні здійснюється державна інформаційна політика, тобAто сукупність основних напрямів і способів діяльності держави

354

щодо одержання, використання, поширення та зберіганняінформації.

Головними напрямами та способами державної інформаційAної політики є:

• забезпечення доступу громадян до інформації;• створення національних систем і мереж інформації;• зміцнення матеріальноAтехнічних, фінансових, організаA

ційних, правових і наукових основ інформаційної діяльності;• забезпечення ефективного використання інформації;• сприяння постійному оновленню, збагаченню та збереженA

ню національних інформаційних ресурсів;• створення загальної системи охорони інформації;• сприяння міжнародному співробітництву в галузі інфорA

мації та гарантування інформаційного суверенітету України.Державну інформаційну політику розробляють і здійснюA

ють органи державної влади загальної компетенції, а такожвідповідні органи спеціальної компетенції.

До особливостей інформації системи менеджменту органівпублічної влади можна віднести наявність суб’єктів та об’єктівінформаційних відносин.

Суб’єктами інформаційних відносин, згідно зі статтею 7 ЗаAкону України «Про інформацію», є громадяни України; юриAдичні особи; держава. Суб’єктами інформаційних відносин,відповідно до цього Закону, можуть бути також інші держави,їхні громадяни та юридичні особи, міжнародні організації таособи без громадянства.

Об’єктами інформаційних відносин є документована абопублічно оголошувана інформація про події та явища в галузіполітики, економіки, культури, а також у соціальній, екоAлогічній, міжнародній та інших сферах.

Усі громадяни України, юридичні особи та державні органимають право на інформацію, що передбачає можливість вільногоодержання, використання, поширення та зберігання відомостей,необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законнихінтересів, здійснення завдань і функцій. Реалізація права наінформацію громадянами, юридичними особами і державою неповинна порушувати громадські, політичні, економічні,соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законніінтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Кожному громадянину має бути забезпечений вільний доступдо інформації, яка стосується його особисто, крім випадків,

355

передбачених законами України. Право на інформацію застаттею 10 Закону України «Про інформацію» забезпечується:

• обов’язком органів державної влади, а також органівмісцевого і регіонального самоврядування інформувати просвою діяльність та прийняті рішення;

• створенням у державних органах спеціальних інфорAмаційних служб або систем, що забезпечували б у встановленоAму порядку доступ до інформації;

• вільним доступом суб’єктів інформаційних відносин достатистичних даних, архівних, бібліотечних і музейнихфондів; обмеження цього доступу зумовлюються лише специAфікою цінностей та особливими умовами їх схоронності, щовизначаються законодавством;

• створенням механізму здійснення права на інформацію;• здійсненням державного контролю за додержанням закоA

нодавства про інформацію;• встановленням відповідальності за порушення законодавA

ства про інформацію.Мова інформації визначається Законом «Про мови в УкраїA

ні», іншими законодавчими актами України в цій галузі, міжAнародними договорами та угодами, ратифікованими Україною.

Види інформації системи менеджменту органів публіч�ної влади. Органи публічної влади мають користуватися клаAсифікацією інформації, що наведена в Законі України «Проінформацію», розділ 3 якого відображає галузі, види інфорAмації та режим доступу до неї.

Галузі інформації — це сукупність документованих абопублічно оголошених відомостей про відносно самостійні сфеAри життя і діяльності суспільства та держави.

Основними галузями інформації є політична, економічна, дуAховна, науковоAтехнічна, соціальна, екологічна, міжнародна.

Статтею 18 цього Закону визначені основні види інфорAмації, а саме:

• статистична інформація;• масова інформація;• інформація про діяльність державних органів влади та орA

ганів місцевого і регіонального самоврядування;• правова інформація;• інформація про особу;• інформація довідниковоAенциклопедичного характеру;• соціологічна інформація.Статистична інформація — це офіційна документована

державна інформація, що дає кількісну характеристику подій

356

і явищ, які відбуваються в економічній, соціальній, культурAній та інших сферах життя України. Державна статистичнаінформація підлягає систематичному відкритому публікуванAню. Забезпечується відкритий доступ громадян, наукових заAкладів та інших зацікавлених організацій до неопублікованихстатистичних даних, які не підпадають під дію обмежень, устаAновлених цим Законом. Система статистичної інформації, їїджерела і режим визначаються Законом України «Про державAну статистику» та іншими правовими актами в цій галузі.

Масова інформація — це публічно поширювана друкованай аудіовізуальна інформація. Друкованими засобами масовоїінформації є періодичні друковані видання (преса) — газети,журнали, бюлетені тощо і разові видання з визначеним тираAжем. Аудіовізуальними засобами масової інформації є радіоAмовлення, телебачення, кіно, звукозапис, відеозапис тощо.Порядок створення (заснування) та організація діяльності окAремих засобів масової інформації визначаються законодавчиAми актами про ці засоби.

Інформація державних органів та органів місцевого і регіо)нального самоврядування — це офіційна документована інфорAмація, що створюється у процесі поточної діяльності законоAдавчої, виконавчої та судової влади, органів місцевогоі регіонального самоврядування.

Правова інформація — це сукупність документованих абопублічно оголошених відомостей про право, його систему, джеAрела, реалізацію, юридичні факти, правовідносини, правопоAрядок, правопорушення і боротьбу з ними та їхню профілактиAку тощо. З метою забезпечення доступу до законодавчих таінших нормативних актів усім громадянам держава забезпечуєвидання цих актів масовими тиражами у найкоротші термінипісля набрання ними чинності.

Інформація про особу — це сукупність документованих абопублічно оголошених відомостей про особу. Основними даниAми про особу (персональними даними) є національність, освіта,сімейний стан, релігійність, стан здоров’я, а також адреса, даAта і місце народження. Забороняється збирання відомостей проособу без її попередньої згоди, за винятком випадків, передбаAчених законом. Кожна особа має право на ознайомлення з інAформацією, зібраною про неї. Інформація про особу охороAняється Законом.

Інформація довідниково)енциклопедичного характеру — цесистематизовані, документовані або публічно оголошені відомості

357

про суспільне, державне життя та навколишнє природне сереAдовище. Система цієї інформації, доступ до неї регулюютьсябібліотечним, архівним та іншим галузевим законодавством.

Соціологічна інформація — це документовані або публічнооголошені відомості про ставлення окремих громадян і соціальAних груп до суспільних подій та явищ, процесів, фактів.Соціологічні дослідження здійснюються державними органаAми, громадськими об’єднаннями, зареєстрованими у встановAленому порядку.

25.3. Джерела та методи збирання й опрацюванняінформації системи менеджменту державної організації

Джерелами інформації є передбачені або встановлені ЗакоAном носії інформації: документи та інші носії інформації, які явAляють собою матеріальні об’єкти, що зберігають інформацію, а таAкож повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи.

Документ — це установлена законом матеріальна формаодержання, зберігання, використання та поширення інфорAмації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіноA, відеоA, фоAтоплівці або на іншому носієві.

Первинний документ — це документ, що містить у собі виAхідну інформацію.

Вторинний документ — це документ, що являє собою реAзультат аналітикоAсинтетичної та іншої переробки одного абокількох документів.

Основні джерела інформації державної організації визнаAчені Законом України «Про інформацію». Так, основнимиджерелами інформації державних органів та органів місцевогосамоврядування є законодавчі акти України, акти ПрезидентаУкраїни, підзаконні нормативні акти, ненормативні акти дерAжавних органів, акти органів місцевого самоврядування.

Інформація державних органів та органів місцевого самоAврядування доводиться до відома зацікавлених осіб шляхом:

– опублікування її в офіційних друкованих виданнях абопоширення інформаційними службами відповідних державAних органів і організацій;

– опублікування її в друкованих засобах масової інформаціїабо публічного оголошення через аудіоA та аудіовізуальні засоAби масової інформації;

358

– безпосереднього доведення її до зацікавлених осіб (усно,письмово чи іншими способами);

– надання можливості ознайомлення з архівними матеріаAлами;

– оголошення її під час публічних виступів посадових осіб. Джерела і порядок одержання, використання, поширення

та зберігання офіційної інформації державних органів та орAганів місцевого і регіонального самоврядування визначаютьсязаконодавчими актами про ці органи. Законодавчі акти та іншінормативні акти, що стосуються прав, свобод і законних інтеAресів громадян, не доведені до публічного відома, не маютьюридичної сили.

Джерелами правової інформації є Конституція України,інші законодавчі і підзаконні нормативні правові акти, міжнаAродні договори та угоди, норми і принципи міжнародного праAва, а також ненормативні правові акти, повідомлення засобівмасової інформації, публічні виступи, інші джерела інфорAмації з правових питань.

Джерелами документованої інформації про особу є виданіна її ім’я документи, а також відомості про особу, зібрані дерAжавними органами влади та органами місцевого і регіональноAго самоврядування в межах своїх повноважень.

Основними джерелами соціологічної інформації є докуменAтовані або публічно оголошені відомості, в яких відображенорезультати соціологічних опитувань, спостережень та іншихсоціологічних досліджень.

Методи збирання й опрацювання інформації. Збиранняінформації проводиться залежно від управлінських завданьі потреб. Цим визначаються і відповідні методи збирань інфорAмації. Відтак у першу чергу визначається мета збирання інфорAмації, тобто необхідність усвідомлення, яка інформація (зазмістом), кому (якій категорії користувачів), коли (до якоготерміну або на якому етапі роботи) та в якій формі (на якомурівні згортання) слід її подавати, щоб користувач у той час,який у нього є, зміг би її з користю засвоїти. Питання доборувідповідного методу збирання інформації досить давно цікаAвить не тільки інформаційних фахівців, а й галузевих спеціаAлістів (зокрема державних службовців). Стоїть питання, щоб, з одного боку, в інформації, що надається спеціалістам, видативсю необхідну інформацію, а з другого — щоб це була потрібна,тобто корисна, для них інформація. Тому при доборі відповідAного методу збирання інформації насамперед слід визначитикористувачів інформації. Тобто, для системи державного

359

управління це може бути відповідний управлінський рівень,посада державного службовця, конкретні функції тощо. Такимчином, треба визначити інформаційні потреби відповідногокомпоненту системи державного управління.

Класифікація методів збирання інформації. Для визнаAчення кількісних параметрів інформації, що притаманна сисAтемі державного управління, можуть застосовуватися різні меAтоди. Кожен з них має свої особливості, виставляє специфічнівимоги. Але методами збирання інформації, що найбільше виAкористовуються в системі державного управління, є опитуванAня, спостереження, аналіз документів, експертне оцінювання,експеримент, соціометрія, вимірювання соціальних ставлень.

Метод опитування полягає в отриманні інформації шляAхом звернення до людини з запитаннями. Слід зауважити, щов комплексі методів збирання управлінської інформації опитуAвання стає найбільш популярним. Цей метод дедалі частішевикористовується в передвиборчих кампаніях, працівникамисфер соціального забезпечення тощо. Специфікою методу є те,що при його використанні джерелом первинної інформаціїє людина (респондент). Залежно від форми спілкування з ресAпондентами (письмова або усна) розрізняють такі різновидиопитування, як анкетування й інтерв’ювання. В їхньому підAґрунті лежить сукупність запитань, відповіді на які й утворюAють первинну інформацію. Метод опитування дає змогу в макAсимально стислий термін опитувати чималі сукупності людейй отримувати найрізноманітнішу інформацію.

Найпоширенішим на практиці видом опитування є анкету)вання. Воно може бути груповим або індивідуальним.

При груповому анкетному опитуванні анкети, як правило,роздають за місцем роботи, навчання або іншого цільового наAкопичення людей. Зазвичай один анкетер працює з групоюв 15–20 осіб. При цьому потрібно досягти стовідсоткового поAвернення анкет. Респонденти мають можливість отримати доAдаткову індивідуальну консультацію з техніки заповнення,а анкетер у міру збирання анкет може проконтролювати якістьїх заповнення.

При індивідуальному анкетуванні анкети роздають на роAбочих місцях, за місцем проживання респондента, або іншимчином, а час повернення обумовлюється.

Поштове опитування — як різновид анкетування — полягаєв розсиланні анкет і отриманні на них відповідей поштою.Важлива перевага поштового опитування — простота організації.

360

Немає потреби у доборі, навчанні, контролі за діяльністю велиAкої кількості анкетерів. До того ж, цей метод дає змогу одноAчасно провести опитування на великій території, зокрема —у важкодоступних районах. Перевагою цього методу збиранняінформації є те, що анкета заповнюється тільки респондентом.Таким чином, відсутній контакт респондента й анкетера(інтерв’юера), а відтак, і психологічний бар’єр, що спостерігаєтьAся іноді під час індивідуального очного опитування. Крім того,респондент може вибрати зручний для нього час, щоб заповниAти анкету. Але поштове опитування має й певні недоліки. ЗAпоміж основних з них — неповне повернення анкет, тобто невсі респонденти заповнюють анкети та відправляють їх дослідAникам. Із розвитком комп’ютерних мереж виникла можлиAвість використовувати опитування електронною поштою абочерез Інтернет.

Інтерв’ювання як метод опитування базується на контактідослідника й опитуваного. Дослідник ставить респонденту пиAтання, що були заплановані, організує та керує бесідою з кожAною окремою людиною і фіксує отримані відповіді згідно з інстAрукцією. Цей метод має свої переваги та свої недоліки. Дляотримання одного й того самого обсягу інформації при викоAристанні методу інтерв’ювання досліднику слід витратитибільше часу і засобів, ніж при анкетуванні. Однак розширюAються можливості підвищення надійності даних, що збираютьAся, завдяки зменшенню кількості тих, хто не дав відповіді, тапомилок при заповненні анкет. Вирізняють три види інтерв’ю:формалізоване, фокусоване та вільне. Останнім часом викорисAтовують телефонні та електронні інтерв’ю.

Метод спостереження використовується в разі, якщо даніпро досліджуваний процес, про діяльність індивідів, груп, коAлективу тощо, повинні бути максимально «очищені» відраціональних, емоційних та інших властивостей респондентів.Важлива перевага методу спостереження полягає в тому, щовін здійснюється водночас із розвитком подій і процесів, яківивчаються. Відкривається можливість безпосередньо сприйAмати поведінку людей в конкретних умовах та в реальномучасі. Докладно підготовлена процедура спостереження дає змоAгу фіксувати всі значущі елементи ситуації. Тим самим ствоAрюються передумови для її об’єктивного вивчення. Недолікиметоду спостереження можна звести в дві групи: об’єктивні(незалежні від спостерігача) та суб’єктивні (пов’язані з особисAтісними, професійними особливостями спостерігача). Залежно

361

від кількох підстав можна вирізнити такі різновиди методуспостереження, як структуроване і неструктуроване (залежAно від ступеня участі спостерігача в ситуації, що досліджуєтьAся), польове і лабораторне (залежно від місця проведення,умов організації спостереження), систематичне і несистема)тичне (за регулярністю проведення).

Метод аналізу документів — один із ефективних та широAко застосовуваних методів збирання первинної інформації. ДоAкументи з різним ступенем повноти відображають різні стороAни життя суспільства та держави. Вони містять відомості пропроцеси та результати діяльності окремих індивідів, колекAтивів, великих груп населення та суспільства загалом. Томудокументальна інформація має велике значення для державAних службовців. Існує низка підстав для класифікації докуAментів: наприклад, за статусом розрізняють документиофіційні і неофіційні; за функціональними особливостями доAкументи класифікують на інформаційні, регулятивні, комуні)кативні та культурно)естетичні.

Виокремлюють два основних види аналізу документів:якісний аналіз, іноді його називають традиційним, та фор)малізований, що має також назву контентAаналізу. Сутністьякісного (традиційного) підходу — в глибинному логічномудослідженні документів. Він служить передумовою для форAмалізованого вивчення документів. Як самостійний метод, вінмає особливе значення при вивченні унікальних документів.

Формалізований аналіз документів має справу з текстом, алеорієнтований, насамперед, на вивчення дійсності, що стоїть позатекстом. Слід підкреслити, що позатекстовою реальністю є нетільки події, факти, людські відносини, що відображені в тексті,але й принципи добору матеріалів при підготовці текстів.

Метод експертної оцінки базується на залученні компетентAних осіб — експертів. Їхні опитування мають назву експертAних, а результати опитувань є експертними оцінками. Можнавиділити три основні функції методу експертної оцінки: прогAноз тенденцій розвитку різних явищ і процесів суспільноїдійсності; оцінювання ступеня вірогідності даних масовихопитувань; атестування колективу (або його членів). Методекспертного оцінювання широко використовується в пілотнихі пробних дослідженнях для отримання попередніх відомостейпро об’єкт, предмет аналізу, для уточнення гіпотез і завданьосновного дослідження, для визначення умов проведення ексAперименту та при оцінюванні його ефективності.

362

Метод експерименту використовується з метою отриманняунікальної інформації, яку здобути іншими методами неможAливо. Експеримент дає можливість «програти» визначену сиAтуацію та «видати» цінну інформацію. Основна мета його проAведення — перевірка тих чи інших гіпотез, результати якихмають прямий вихід на практику, на різні за характером управAлінські рішення. Розрізняють такі види експериментів: польо)ві і лабораторні (залежно від характеру експериментальної сиAтуації); лінійні і паралельні (залежно від логічної структуридоведення).

Для успішного проведення експерименту велику роль відіAграє правильний добір його учасників. Вирізняють такі методивідбору експериментальних груп: метод попарного відбору, меAтод структурної ідентифікації та метод випадкового відбору.

Суть методу попарного відбору полягає в тому, що з генеAральної сукупності добираються дві групи таким чином, щобвони були ідентичні за нейтральними і контрольними характеAристиками, але відрізнялися за факторними характеристикаAми. Після цього для цих двох груп створюються однакові умоAви, а через деякий час вимірюється ефект експериментушляхом фіксування та порівнювання параметрів контрольниххарактеристик в обох групах.

Метод структурної ідентифікації радять використовуватив лінійному та в паралельному експериментах. Так, у лінійномуексперименті група добирається так, щоб вона відображала соAбою модель генеральної сукупності за нейтральними та контAрольними характеристиками. Цей відбір може бути здійсненимза принципом квотної вибірки. Своєю чергою, в паралельномуексперименті за тими самими характеристиками вирівнюютьсяструктури експериментальної та контрольної груп.

Метод випадкового відбору ідентичний методам імовірноївибірки з обсягом, наданим раніше. Як правило, його викорисAтовують у польових експериментах за великої (до кількох соAтень) кількості експериментальних груп.

Метод соціометрії використовується під час дослідженнямалих груп. Термін «соціометрія», до речі, вперше було викоAристано у зв’язку з вивченням впливу одних груп людей на іншінаприкінці XIX ст. У технічному аспекті соціометрія — це споAлучення методики опитування та алгоритмів для спеціальногоматематичного опрацювання первинних вимірювань.

Вимірювання соціального ставлення набирає підвищеноїактуальності в період, коли відбувається збурення політичної,

363

соціальної та іншої активності населення. Цей метод базуєтьсяна дослідженні взаємовідносин різних груп суспільства (націоAнальних, політичних, релігійних тощо), а також співвідноAшення між цими групами та різними інституціями (наприкAлад, державними органами влади, асоціаціями, засобамимасової комунікації тощо).

З наукових позицій поняття «ставлення» можна визначитияк загальну орієнтацію людини на визначений об’єкт, якавідбувається перед дією та виражає схильність діяти певнимчином відносно даного об’єкта. Для дослідження ставленнявикористовують спеціальні шкали, конструювання яких є проAцесом складним і трудомістким, що, зрештою, потребує висоAкого професіоналізму. Шкали, що найчастіше використовуAються, — це шкала самооцінки (може бути сконструйованав формі звичайного питання або у вигляді числової осі з позитивAними та негативними градаціями) та шкала ранжування (ранжуAвання респондентами тих об’єктів, ставлення до яких з їхньогобоку цікавить дослідника). Є й інші спеціалізовані шкали, наAприклад, для вимірювання ставлення до національних і расовихгруп чи вимірів у політичних, національних та інших аспектах.

Методи збирання інформації, що застосовуються, залежатьвід інформаційних потреб органів публічного управління. Длявиявлення методів збирання інформації, які б забезпечували тічи інші інформаційні потреби, необхідно знати структуру тавластивості цих професійних інформаційних потреб. Такі поAтреби виявляються, насамперед, місцем суб’єкта цих потреб нашляху, який охоплює кроки від отримання нового знанняв будьAякій сфері (наприклад, державного управління) до усвіAдомлення на його основі нового продукту в тій чи іншій сферісуспільного життя (виробництві, науці, політиці тощо).АдміністративноAуправлінському персоналу потрібна різна якза змістом, так і за формою інформація, якій притаманні такіскладові:

1) потреба в поточній і ретроспективній інформації;2) потреба у вузькоA та широкотематичній інформації;3) потреба в галузевій (спеціалізованій) та міжгалузевій

(неспеціалізованій, суміжній) інформації;4) потреба у фактографічній та концептуальній інформації.При доборі методів збирання інформації для задоволення інA

формаційних потреб службовців органів влади слід мати на увазі,що для них характерним є розмаїття (політична, економічна,

364

соціальна, міжнародна та інша інформація); службовці потреAбують ситуативних знань; службовці працюють (приймаютьрішення) в умовах суворого дефіциту часу; значна вага в баланAсі інформаційних потреб службовців належить інформаціїпрогностичного характеру або передчасно проінтерпретованимвідомостям. При цьому чим вище службовий статус службовAця, тим більше виявляються специфічні особливості його інAформаційних потреб. Можна виокремити три категорії служAбовців: 1) ті, хто відповідає за стратегічні рішення (керівникиорганів публічного управління); 2) ті, що відповідають заприйняття тактичних рішень (керівники управлінь, відділів);відповідальні за прийняття оперативних рішень (керівникинизових ланок).

Підходи до опрацювання інформації. Відомі два підходистосовно опрацювання інформації — це кількісне опрацюванAня і якісний аналіз.

Своєю чергою, кількісне опрацювання поділяють на перAвинне і вторинне. Первинне опрацювання інформації базуєтьсяна опрацюванні первинної інформації, яку отримують безпосеAредньо від різних джерел інформації (наприклад, населення,підприємств, тощо), використовуючи різні методи збирання.Роботу з отримання первинної інформації іноді називаютьпольовими дослідженнями.

Первинному опрацюванню може також підлягати вторин)на інформація, яку черпають у різних статистичних джерелах,періодичних виданнях, рекламі, а також з різних інституцій,що займаються збиранням і опрацюванням інформації.

Як правило, первинне опрацювання передбачає накопиченAня, збереження, сортування, систематизацію інформації таіншу роботу.

Вторинне опрацювання базується на даних, отриманихв результаті первинного опрацювання, та має назву кабінет)них досліджень. Воно використовується для підготовки варіанAтів рішень у сфері державного управління. Як правило, данікабінетних досліджень доповнюються результатами польовихдосліджень. Для кабінетних досліджень застосовують різні меAтоди кількісного опрацювання інформації, а також спеціальніметоди виконання розрахунків при виконанні конкретнихробіт відповідно до функцій державного управління.

Якісний аналіз базується на результатах кількісної обробкиінформації та виконується спеціалістами — державними

365

службовцями (адміністративними менеджерами, економістаAми, юристами тощо). Але відомі деякі загальні прийоми, якіможна порекомендувати — це, наприклад, логічний аналіз,ділові ігри, розгляд конкретних ситуацій, проведення семінаAрів, нарад, конференцій, «мозковий штурм» тощо.

25.4. Інформаційні системи органів публічного управління

Інформаційними системами (ІС) називають такі системи,в яких елементи поєднуються інформаційними зв’язками, тобAто процесами створення, передання, отримання, зберіганняй опрацювання інформації. Як і всі інші види систем, інформаAційні системи можуть бути природними і виконаними людиAною, фізичними та абстрактними, відкритими і закритими,простими та складними, статичними і динамічними.

У наш час термін «інформаційна система» використовуютьу двох значеннях. У вузькому розумінні — для визначення сисAтеми процедур під час роботи з даними, тобто технологічногопроцесу, що включає виконання таких функцій: 1) збиранняпервинних даних (спостереження); 2) підготовка даних до опAрацювання; 3) контроль; 4) опрацювання даних; 5) зберіганнята пошук даних; 6) випуск даних; 7) передання даних. СукупAність усіх перелічених функцій становить процес опрацюванняданих.

Друге визначення інформаційної системи (ІС) можна вивесAти, виходячи з наступного твердження: «Якщо система є засібвирішення завдання, то інформація — це відомості, корисні длявирішення цього завдання». Відомо, що кібернетика вивчає проAцеси управління у складних динамічних системах в інформаційAному аспекті. Звідси процес управління можна уявити як інфорAмаційний процес. А сукупність окремих інформаційних процесівбуде являти собою систему інформації. Тому в більш широкомузначенні термін «інформаційна система» використовують дляозначення системи, завданням якої є продукування інформації,яка необхідна для цілей управління.

ІС вивчають на основі системного підходу, оскільки для нихпритаманні усі ті ознаки, що притаманні будьAяким системам(про це вже йшлося в попередніх розділах).

Таким чином, визначення ІС в широкому та вузькому роAзумінні дають можливість підійти до розгляду одного й того саAмого явища з двох боків. Це необхідно для того, щоб правильно

366

розуміти процеси управління соціальноAекономічними систеAмами, а головне — щоб уміти правильно проектувати системиуправління цими системами.

Мета створення ІС полягає в наданні підтримки у процесіприйняття рішень, що мають стосунок до управління.

Спільними загальними характеристиками ІС і організацій є:1. БудьAяка ІС і організація є системою, яка може бути

піддана аналізу, побудована і керована на підставі загальнихпринципів побудови систем.

2. Обидва види систем є більш динамічними, ніж статичниAми, у зв’язку з чим треба враховувати їхню змінну природу.

3. Елементи кожної системи поєднані функціонально.Звідси виникає необхідність у побудові ІС таким чином, щобвона забезпечувала інтеграцію всіх елементів тієї організації,яку ця система обслуговує, що дістало назву «інтегрованого,або всеохоплюючого системного підходу».

БудьAяка організація або ІС видає вихідну продукцію, якастановить мету системи. Вихідною продукцією інформаційноїсистеми є інформація, на підставі якої приймається якесьрішення. Основна частка зусиль, спрямованих на побудову ІС,присвячена сприянню підготовки цих рішень.

Відмінність між інформаційними системами та системамиданих. ІС відрізняється від системи опрацювання даних ось чим:

1) система опрацювання даних оперує з даними, що виникAли, наприклад, на підприємстві, в установі тощо та зафіксованів певних носіях інформації. У таких системах не стоїть питанAня про те, для прийняття яких рішень можуть бути потрібні цідані. Система опрацювання даних виникла у зв’язку з упроваAдженням облікової техніки до сфери управління. Раціоналізаціясистеми опрацювання даних спрямована на пошук найефекAтивніших методів опрацювання зібраних даних, їх відбору танадання;

2) ІС основана на відборі інформації, а не на опрацюванні даAних. Тому вона повинна з усієї сукупності даних, що отриманіза допомогою системи опрацювання даних, відібрати інфорAмацію, яка потрібна для процесу управління. Таким чином,система опрацювання даних з функціонального погляду та засвоїм змістом є більш вузьким поняттям, ніж ІС.

Таким чином, під ІС розуміють сукупність видів діяльності,що забезпечують збирання, передання, зберігання, відбір, опраAцювання, видання та подання інформації таким чином, щобуправлінці могли виконувати відповідні управлінські функції.

367

Завданням ІС є забезпечення достатньої кількості достовірнихі докладних даних в потрібний час для підготовки рішення.

ІС може бути ручною, механізованою чи автоматизованою —залежно від того, які засоби використовуються для виконаннязавдань, що стоять перед нею.

В основі діяльності управлінської ІС лежить інформаційний проEцес, який, як зазначалось раніше, складається з таких процедур:

• збирання даних, реєстрації — метою цього є одержанняточного, своєчасного, достовірного і повного відображеннявсієї інформації про діяльність необхідних об’єктів;

• передання даних — здійснюється доставлення необхідноїінформації з різних носіїв, наприклад, пошти, можливо, кур’єAром тощо;

• збереження інформації — дана процедура пов’язана з багаAторазовістю, тривалістю використання умовноAпостійної інфорAмації в її опрацюванні, необхідністю нагромадження інфорAмації у зв’язку з розривом у часі її збирання й опрацювання;

• опрацювання інформації — йдеться про послідовністьарифметичних і логічних операцій для одержання результуюAчої інформації, наприклад, під час розрахунку відносних поAказників фінансової діяльності підприємства, установи, оргаAнізації на основі первинних даних;

• передання результативної інформації — здійснюється пеAредання інформації переважно у вигляді файлів;

• споживання результативної інформації — тобто викорисAтання результатів опрацювання інформації для діяльності безAпосередньо органів державного управління.

При проектуванні управлінської ІС одним із головних завAдань є раціональна організація потоків інформації. Це завданAня вирішують, виходячи з таких даних:

а) про потреби в інформації для управління — визначених заскладом показників, періодичністю їх подавання та якіснимихарактеристиками;

б) про ресурси — що маються, та можливі засоби технічного,математичного, інформаційного, фінансового, організаційногота кадрового забезпечення;

в) про технічні засоби і методи отримання інформації та їхнітехнічні характеристики;

г) про цільові настанови та критерії ефективності, вияви, якіпоказники (вхідні, проміжні, вихідні), де, яким чином та в якітерміни повинні отримуватися.

368

Таким чином, виявляють конфігурацію потоків інформації,технологічну схему її зберігання та перетворення, раціональнерозподілення функцій, які з цим пов’язані, поміж джереламиінформації, її користувачами та спеціальними інформаційниAми службами.

Питання побудови управлінської ІС передбачають досліAдження інформаційних потоків у системах, а також бар’єрів нашляху руху інформації; процедур руху та перетворення управAлінської інформації; взаємозв’язків між обсягами управлінсьAкої інформації, що виміряні в різних одиницях.

Основний компонент ІС — це автоматизоване робоче місце(АРМ) управлінця, яке дає змогу виконувати функції, ранішене властиві даному структурному підрозділу чи керівникові.У цьому сенсі АРМ — відкрита система, що безупинно розвиAвається. Основними функціями АРМ є збирання, збереженняй опрацювання інформації на робочих місцях фахівців, інфорAмаційне обслуговування апарату управління для підготовкий обгрунтування управлінських рішень. До АРМ пред’являAються такі вимоги: малі розміри, низька вартість, висока наAдійність, можливість роботи в автономному режимі й у складімережі АРМ, забезпечення розвинутого діалогу між користуAвачем і комп’ютером, можливість введення, редагування і виAведення текстових документів, таблиць, малюнків, графіків.Необхідно також враховувати технікоAекономічні характерисAтики об’єкта управління, склад, зміст і обсяг вхідної і вихідноїінформації, програмне забезпечення, принципи побудовиінформаційної бази тощо.

25.5. Виявлення потреб користувачів інформаційнихсистем

Для з’ясування інформаційних потреб службовців і менеджеAрів органів публічної влади застосовують прямі і непрямі методи.

Прямі методи базуються на безпосередньому аналізі завданьу сфері публічного управління, що вирішуються (або їх требавирішувати) на різних рівнях (в державних органах управлінAня, органах місцевого самоврядування, в управліннях, устаноAвах, відділах або окремими службовцями).

Непрямі методи базуються або на вивченні думок спеціалісAтів про їхні інформаційні потреби на основі запитів, або шляAхом застосування різних соціологічних процедур — анкетування,

369

аналізу тощо. Недолік непрямих методів — їхній великий суб’єкAтивізм: ми маємо судження про інформаційні потреби спеціалістівабо на підставі їхніх уявлень про їхні потреби, або на підставі пракAтики їх контактування з різними джерелами інформації. УявленAня про особисті потреби багато в чому залежне від знання, наAприклад, державним службовцем, інформаційної ситуації, інакшекажучи — від рівня його поінформованості з цього питання.

Залежності від методів вивчення інформаційних потребслужбовців говорять про методи виявлення інформації, базоAвані на аналізі проблемних ситуацій або на аналізі функціо)нально)посадових обов’язків державних службовців.

В основі методів, що базовані на аналізі проблемних си)туацій, лежить уявлення про те, що пошук інформації слідпроводити не стільки на основі подань (запитань) робітників,що виконують ту чи іншу працю в галузі державного упAравління, скільки на основі того, що треба виявити об’єктивніпотреби в інформації, оскільки пізнавальна можливість окреAмої особистості обмежена, запитання окремого спеціаліста часAто виявляється неадекватним ні його особистим потребам, ні суAто об’єктивній ситуації, в якій ці потреби виникають. Тому слідзробити набір проблемних ситуацій, що можуть виникнути підчас здійснення функцій державного управління, а потім з’ясуAвати, хто ці ситуації вирішуватиме та яка інформація потрібнадля їх вирішення. При цьому слід вирізняти такі масиви: норAмативні акти, вхідну, вихідну та внутрішню інформацію.

Сутність методів, базованих на аналізі функціонально)поса)дових обов’язків службовців, полягає в тому, що слід виходитиз того припущення, що потрібна інформація в тезаурусі державAного управління вже є (або надійде в найближчому майбутньоAму). Тому завдання щодо збирання інформації зводиться до того,щоб виявити, яка саме інформація потрібна спеціалісту з тим,щоб він міг відповідати своїй службовій посаді, компетентно таобґрунтовано приймати рішення в галузі своєї професійноїдіяльності. Для виявлення потреб цим методом слід спочаткувиявити посадові функції того чи іншого спеціаліста в галузіпублічного управління, потім потрібно встановити потрібний обсягзнань, якими повинен володіти спеціаліст відповідної категорії.Це робиться за методологією системного аналізу, який дає змогусформувати перелік посадових обов’язків і перелік посадових завAдань, що виходять з нього, які потім трансформуються в типовіпитання, упорядкована сукупність яких утворює інформаційнумодель спеціаліста, тобто його інформаційний паспорт.

370

25.6. Комунікаційні процеси

Комунікація. Процес управління взагалі та публічного управAління зокрема вимагає ефективного обміну інформацією міжменеджерами, з одного боку, та співпрацівниками, громадянаAми, споживачами тощо для досягнення мети організації. Такийобмін інформацією між людьми у процесі управління діставназву комунікації. Якісний обмін інформацією — невід’ємначастина всіх основних видів управлінської діяльності. ЗважаAючи на це, здійснення комунікації є об’єднуючим процесом.Комунікаційний процес у менеджменті — це процес обмінуінформацією. Це акт спілкування, під час якого сторони відіAграють активну роль: одна пропонує інформацію, інша — їїсприймає. В органах державного управління та місцевого саAмоврядування об’єднавчі процеси особливо важливі, оскількидля здійснення основних функцій та формування цілей органупублічного управління, а також для забезпечення процесу їхдосягнення необхідні ефективні комунікації.

Комунікації здійснюються між установою і зовнішнім сереAдовищем, між рівнями і підрозділами по вертикалі та по гориAзонталі всередині організації, між керівником і робочою групою,між окремими державними службовцями всередині робочоїгрупи тощо. Згідно з різними дослідженнями, в більшості люAдей процеси комунікації займають до 70% часу, а службовецьорганів управління витрачає на комунікації від 50 до 90% усьоAго робочого часу. Для поліпшення якості управління необхіднопостійно вдосконалювати міжособистісні комунікації, підвиAщувати рівень спілкування.

У процесі обміну інформацією розрізняють чотири основніскладові:

1. Відправник — суб’єкт (особа, організація), що надсилає(надає) інформацію.

2. Відомості, тобто інформація, надана в певній формі.3. Канал, засіб передання інформації.4. Одержувач — суб’єкт (особа, організація), якому інфорA

мація призначена і який інтерпретує її.При обміні інформацією відправник і одержувач проходять

кілька взаємопов’язаних етапів, що створюють процес обмінуінформацією, або комунікаційний процес. У комунікаційномупроцесі виокремлюють такі основні етапи:

1) створення або добір інформації, розроблення ідеї тощо;

371

2) підготовка (оформлення) інформації для передання і виAбору каналу (способу) передання;

3) передання інформації та її розшифрування.Перший етап обміну інформацією розпочинають з форму)

лювання ідеї або добору інформації з урахуванням конкретноїситуації та мети. Потім ідея трансформується в слова абов іншу форму, придатну для обміну інформацією. Ефективнийобмін інформацією передбачає врахування низки чинників,які мають до неї безпосередній стосунок.

Другим етапом комунікаційного процесу є підготовка(оформлення) інформації для передання та вибору каналу (споAсобу) передання інформації. Процес підготовки інформації дляпередання технічними засобами раніше потребував досить труAдомісткої операції, що називалась кодуванням. Вибір засобівповідомлення не обов’язково обмежується одним каналом, часAто є сенс поєднувати застосування двох чи більше засобів комуAнікації. Наприклад, одночасне використання засобів обмінуусною та письмовою інформацією ефективніше, ніж тількиодин письмовий обмін.

Третій етап передання інформації передбачає доведення ідеї,рішення тощо у вигляді необхідної інформації і за певним каAналом до споживача інформації. На цьому етапі відбуваєтьсяінтерпретація інформації та/чи її розшифрування (розкоду)вання).

Необхідною умовою ефективного обміну інформацією є йогодвосторонній характер (зворотний зв’язок). Зворотний зв’язок —це реакція одержувача, яка показує, чи зрозумів він отримануінформацію. Така реакція допомагає запобігти можливим пеAрекрученням змісту інформації. Незадовільний зворотнийзв’язок перешкоджає ефективному інформаційному обміну.

До найпоширеніших перешкод в обміні інформацією в дерAжавній установі належать такі: недостатній обсяг відібраної(фільтрованої) службовцем інформації, що до нього надходить;перевантаження інформаційної мережі; нераціональна струкAтура установи.

Мультимедіа. Інформація, що напрацьовується в органахпублічної влади, є предметом комунікації. Сучасні методи коAмунікації базуються на мультимедійних технологіях, які заAзвичай використовують для ефективної презентації — поданняінформації для групи людей. У загальному випадку мультиAмедіа — це ефективна інформаційна технологія, що дає змогуоб’єднувати створені за допомогою комп’ютерних засобів текстові

372

та графічні елементи із відео і звуком. Серед найважливішихпереваг мультимедіа насамперед слід назвати можливість ствоAрення за їхньою допомогою інтерактивних презентацій. У цьомуразі одержувач інформації перестає бути пасивним споживаAчем інформації і стає активним учасником процесу. А розробAник має освоїти технологію мультимедіа в обсязі, необхідномудля створення комп’ютерних презентацій, в яких використоAвують окремі елементи руху або основні анімаційні ефекти.

Мультимедіа — новітня інформаційна технологія, що є однієюз найбільш перспективних для використання у сфері комунікації.Слід пам’ятати, що технології — це переважно інструментарій.Справді, комп’ютер не може розробити сценарії представленняінформації (презентації) за допомогою технічних засобів абопідказати, наприклад, яким чином і коли варто застосовуватина екрані рухливі елементи (анімацію) або звук. Таким чином,замінити людину він не в змозі, і якнайбільше, що може датибудьAяка техніка, — це полегшити працю людини і надати неAобхідне підґрунтя для створення і проведення ефективних преAзентацій. Разом з тим вірним є й зворотне твердження: нові техAнології, створюючи нові можливості, впливають на вирішенняпроблем і, тим самим, на розвиток у всіх його аспектах: соціальAному, економічному, культурному, політичному тощо.

Інформація, яку потрібно зробити надбанням широкої аудиAторії, повинна бути подана в найбільш наочній і переконливійформі. Однак тут не варто надто захоплюватися зовнішньоюстороною справи. Презентація мусить бути передусім інформаAтивною, а різного роду ефекти є лише засобами візуальногоі звукового оформлення матеріалу, привернення уваги до деяAких її аспектів.

25.7. Застосування сучасних інформаційноEкомунікаційних технологій у публічному менеджменті

Застосування інформаційних систем у діяльності органів пубAлічного управління пройшло певну еволюцію, пов’язану з техноAлогічним прогресом. Цей процес схематично зображено у табл. 5.

Останній етап характеризується упровадженням у практиAку управлінської діяльності Інтернету. Поєднання концепціїінформаційних систем окремих органів чи організацій і розвиAток комунікаційних технологій, насамперед, Інтернету та

мобільного зв’язку, а також узагальнення накопиченогодосвіду застосування інформаційних і комп’ютерних техноAлогій у діяльності органів публічної влади, призвело до появиконцепції «електронного урядування», «електронного уряду»,«електронної держави».

Електронне урядування — це управлінська діяльність, щосуттєво базується на сучасних комунікаційноAкомп’ютернихпрограмноAтехнічних комплексах (інформаційних системах).Система електронного урядування передбачає що є внутрішняурядова інформаційна інфраструктура, аналог корпоративноїмережі, та зовнішня інформаційна інфраструктура, що забезпеAчує взаємодію з громадянами, підприємствами та організаціями.

373

Таблиця 5Еволюція інформаційних систем

Домінуюча коAмунікаційноAкомп’ютерна

технологія

ФункціоAнальна

орієнтаціяінформаційAної системи

Основнацільова група

Провідна наукова

дисципліна

Доступнеохоплення

1960–1970 рр.Лампові та наAпівпровідниAкові обчислюAвальні машини

Електроннеопрацювання

даних

Конторськийперсонал

ОбчислюAвальна техA

ніка

Окремі підAрозділи та

окремі техAнологічніпроцеси

1970–1980 рр.МініAкомп’юAтери

Управлінськіінформаційні

системи

КваліфікоAвані фахівці,

службовці

Менеджмент Організація

1980–1990 рр.Персональнікомп’ютери,автоматизованіробочі місця

ОпрацюванAня даних

кінцевимикористуAвачами

Фахівці таслужбовці

Теорія оргаAнізацій, поA

ведінка в орAганізації Організації,

сукупностіорганізацій 1990–2000 рр.

Комп’ютернімережі

Стратегічніінформаційні

системи

Фахівці,службовці та

менеджери

Теорія мереж,

стратегічнеуправління

2000 — по тепеAрішній час.Інтернет,електроннеурядування

ІнформаційAні системи

із відкритимдоступом

Фахівці,службовці,менеджери,

клієнти, гроAмадяни

СуспільстAвознавчі науки;

залученнягромадян до управління

Організації,сукупності

організацій,суспільство

374

У межах концепції «електронної держави», або «електронно)го уряду», інтегруються інформаційні ресурси органів державAної влади (передусім, виконавчої влади) та органів місцевогосамоврядування, забезпечується доступ до них, а також ствоAрюється система онAлайнових послуг (зокрема тих, що маютьвартісне вираження).

Поняття «електронне урядування» містить у собі три основAні складові:

• доступ громадян, організацій і службовців відповідно дорівня їхньої компетентності до будьAякої інформації, зокремаоперативної, якою володіють, збирають або створюють органипублічної влади. У цьому аспекті такий засіб, як єдиний вебAпортал місцевої влади і є тим інструментом, який забезпечуєтакий доступ з будьAякої точки в будьAякий час. Безумовно, туті далі не йдеться про інформацію, яка, відповідно до чинногозаконодавства України, не може бути оприлюднена, насампеAред та, що становить державну таємницю;

• збирання, опрацювання й аналіз інформації передусім чеAрез максимальну автоматизацію всіх процесів і процедур в орAганах виконавчої влади та місцевого самоврядування, введенAня електронного документообігу, створення баз даних тощо;

• надання органами публічної влади всіх рівнів своїх послуггромадянам, підприємствам та організаціям в онAлайновому реAжимі. Цей аспект передбачає можливість подання ними в електAронному вигляді всієї звітності, інформації про себе, як нової, такі тієї, що змінилася, направлення звернень і запитів (наприклад,на реєстрацію/перереєстрацію, для отримання довідок, інформаAції тощо). Тут знову інструментом виступає єдиний вебAпортал,на якому розміщуються відповідні бланки для заповнення.

Відповідно до вітчизняного та закордонного досвіду, резульAтати, які дає впровадження системи «електронного уряду»,можна розділити на три сегменти: для органів публічної влади;для приватного та громадського секторів, зокрема, безпосеAредньо для жителів міста, району чи місцевості.

Що дає публічній владі діюча система електронного урядуAвання? Це:

– удосконалення системи управління, оптимізацію струкAтури управлінського апарату, значне зниження фінансовихі матеріальних витрат на його утримання;

– єдиний захищений простір інформаційних ресурсів і доAкументообігу між усіма органами виконавчої влади та місцевоAго самоврядування;

375

– введення системи постійного контролю за ситуацією тарозвитком регіону загалом і окремих районів за всіма параметAрами життєдіяльності міста, регіону або місцевості;

– підвищення інвестиційної привабливості та конкурентоAспроможності регіону;

– введення дієвої системи внутрішнього контролю за робоAтою органів публічної влади і окремих посадових осіб з бокукерівництва цих органів, а також їхніх підрозділів;

– доступ державних і муніципальних службовців у режиміреального часу до необхідної інформації в межах їхньої компеAтенції, можливість підвищувати їхню кваліфікацію без відриAву від місця роботи;

– об’єднання інформаційних ресурсів і послуг органів викоAнавчої влади та місцевого самоврядування;

– зміцнення довіри до органів публічної влади і до державизагалом з боку громадян і суб’єктів підприємницької діяльності;

– більш ефективні взаємодія і співробітництво з державниAми органами зарубіжних країн і міжнародних неурядових орAганізацій.

Приватний бізнес також виграє від запровадження цієї сисAтеми. Це:

– ефективне підтримання економічної діяльності місцевихсуб’єктів підприємницької діяльності, що дасть змогу ефекAтивно інтегруватись у загальнонаціональний і світовий екоAномічний простір;

– створення єдиної платформи регіону чи міста для просуAвання інвестиційних та інноваційних проектів;

– значне зменшення рівня бюрократії і рівня корупції шляAхом переведення державних послуг, що мають вартісне вираAження, у систему державних мережевих (онAлайнових) послуг(реєстрація і перереєстрація компаній, надання статистичнихданих, подання звітності, митне декларування тощо);

– вільний доступ до об’єктивної, достовірної та оперативноїінформації про діяльність органів державної влади і місцевогосамоврядування та прийняті ними рішення;

– можливість проходження всіх процедур звітності в податAкові та інші органи влади в онAлайновому режимі за допомогоюєдиного інтерфейсу спілкування;

– публічні, відкриті процедури проведення державних заAкупівель і конкурсів;

– контроль за роботою органів публічної влади й окремихпосадових осіб.

376

Запровадження системи електронного урядування матиметакі позитивні наслідки для громадян:

– створення інтерфейсу спілкування громадянина з органаAми державної влади та місцевого самоврядування;

– надання в онAлайновому режимі всіх публічних послуг(реєстрація за місцем проживання, замовлення довідок, іншихособистих документів, реєстрація автомобіля тощо);

– доступ до необхідної інформації, зокрема до матеріалівгромадських бібліотек;

– можливість отримання освіти шляхом онAлайнового дисAтанційного навчання;

– можливість отримання невідкладної та планової медичноїдопомоги і консультацій;

– вільний доступ до об’єктивної і достовірної інформації продіяльність органів державної влади і місцевого самоврядуванAня та прийняті ними рішення;

– контроль за роботою органів виконавчої влади та місцевоAго самоврядування і окремих посадових осіб;

– пошук роботи, зокрема в органах виконавчої влади та місAцевого самоврядування через відкриті кадрові конкурси назаміщення вакантних посад;

– можливість брати активну участь у суспільноAполітичноAму житті міста, району або місцевості.

Додатково слід відзначити політичні дивіденди, які отримаєвлада внаслідок запровадження системи «електронного уряду».Насамперед, мова йде про зростання рівня довіри та популярAності серед населення, громадськості та представників бізнесуу такої влади після запровадження системи електронного уряAдування.

Наразі в Україні діє понад 50 законодавчоAнормативних актів,починаючи із законів України, указів Президента України, посAтанов Кабінету Міністрів до зареєстрованих в Міністерстві юстиAції нормативноAправових актів міністерств і відомств, які пов’яAзані зі створенням та функціюванням систем електронногоурядування. У січні 2007 року парламент України затвердивпрограму розвитку інформаційного суспільства до 2015 р. ДеAякі базові нормативноAзаконодавчі документи наведені у списAку джерел в кінці книги.

ІС ранніх поколінь реалізували, як правило, розрахункові,облікові функції, передання повідомлень або функції найAпростішого опрацювання. Збільшення продуктивності досягалоAся при цьому завдяки тому, що в полі зору системи менеджменту

377

знаходилася значно більша кількість партнерів, клієнтів, проAцесів виробництва, товарів, одиниць збереження й обліку. СуAчасні ІС є системами підтримки прийняття рішень. ПризнаAчення таких систем переслідує мету не автоматизації функційменеджера, а підтримку його дій для пошуку ліпшого рішення.Особлива увага в системах підтримки приділяється діалогуй «дружності» інтерфейсу системи особи, що приймає рішення.

Системи першого покоління мало відрізнялися від траAдиційних інформаційних систем. Тому замість терміна «систеAма підтримки прийняття рішень» почасту використовувавсятермін «системи управлінських рішень».

Проблемні ситуації — джерело управлінських рішень.

Поява проблемної ситуації перед управлінцями, що вимагаєвід них ухвалення рішення, може бути поєднана з двома різниAми фазами управління державним органом:

– стан органу відхиляється від наміченого (запланованого),що може зірвати досягнення кінцевої мети;

– проблемна ситуація виникає через необхідність визначенAня майбутнього стану об’єкта управління, що забезпечує мету,задану особою, яка приймає рішення, а також сукупність проAміжних станів, які формують найбільш ефективну траєкторіюруху до заданого кінцевого стану.

Проблему трактують, звичайно, як ситуацію, в якій є двастани — реальний і бажаний. У кожному з цих двох станівє набір об’єктів, властивостей і зв’язків, що об’єднуються в деAякому процесі. Для переходу від наявного до бажаного станунеобхідно змінити існуючий набір об’єктів, зв’язків і властиAвостей, спочатку прийнявши про це рішення, а потім реалізуAвавши його.

Прийняття рішення є актом вольової дії, який передбачаєздійснення низки інтелектуальних процесів: усвідомлення меAти і засобів дії, уявного моделювання дії, обґрунтованого вибоAру найкращого варіанту дій. Такий підхід до розуміння рішеннядає можливість показати його з різних точок зору. У широкомусенсі рішення розглядається як процес вибору однієї (у визнаAченому змісті найкращої) альтернативи дій або деякої припусAтимої їхньої підмножини з безлічі можливих альтернатив.У вузькому ж сенсі рішення можна трактувати як результатконкретного вибору альтернативи дій.

Одним із різновидів систем підтримки прийняття рішеньє експертні системи, які акумулюють досвід фахівців у данійпроблемній царині. Між тим практика показала, що експертні

378

системи виявляються ефективними тільки для проблем, щомають обмежену безліч причинноAнаслідкових зв’язків на елеAментах системи або процесу і які мають незначний обсяг факAтографічної інформації про елементи соціальноAекономічноїсистеми або процесу.

БудьAяка система підтримки прийняття рішень, незалежновід її призначення, внутрішньої структури і прийнятихпідходів до побудови, має забезпечувати такі характеристи)ки: інтерактивність; інтегрованість; потужність; доступність;гнучкість; надійність; робастність; керованість.

Інтерактивність означає, що система відгукується нарізного роду дії, на процес вирішення якої людина хоче вплиAвати в діалоговому режимі. Інтегрованість — це властивістьзабезпечувати сумісність складових частин системи у процесіпідтримки ухвалення рішення. Потужність означає здатністьсистеми відповідати на найістотніші запитання. Доступ)ність — це здатність забезпечувати видачу відповідей на запитикористувача в необхідній формі і в необхідний час. Гнучкістьхарактеризує здатність системи адаптуватися до змін вимогі ситуацій. Надійність полягає у здатності системи виконуваAти необхідні функції протягом заданого періоду часу. Робаст)ність — це міра здатності системи відновлюватися при виникненAні помилкових ситуацій як зовнішнього, так і внутрішньогопоходження. Керованість означає можливість користувачаконтролювати дії системи і втручатись у хід вирішення завдання.

У досконалій системі підтримки прийняття рішень реалізоAвано низку загальних принципів створення (архітектури) таAких систем. Зокрема це: погодженість, ортогональність, відпоAвідність, економічність, прозорість, спільність, відкритість,повнота. Узгодженість означає, що гарна архітектура узгоAджена, коли часткове знання системи дає змогу передбачатиінше. Ортогональність — цей принцип вимагає, щоб функціїбули незалежні одна від одної і специфіковані по окремості.Відповідність означає, що в архітектуру варто включати тільAки ті функції, що відповідають істотним вимогам до системи (у гарній архітектурі немає непотрібних функцій). Економіч)ність: жодна функція в описі архітектури не повинна ні в якоAму вигляді дублювати іншу. Прозорість — коли функції, знайAдені у процесі виконання, повинні бути відомі користувачу.Спільність — знову введена у систему функція повинна вводиAтись у такому вигляді, щоб вона відповідала якомога більшійкількості призначень. Відкритість — користувачу має бути

379

дозволено використовувати функцію інакше, ніж це передбачаAлося під час проектування. Повнота — принцип, за якоговведені функції повинні з урахуванням економічних і технолоAгічних обмежень щонайповніше відповідати вимогам і побаAжанням користувача.

Тема 26. ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇВЛАДИ ІЗ ГРОМАДСЬКІСТЮ

26.1. Суть «паблік рілейшнз»

Репутація, або імідж, та похідні від цього — добре ставленAня з боку оточення та добрі відносини із оточенням, для будьAякої організації чи особи є важливим ресурсом її діяльності. Цестосується також органів, організацій, установ, керівників таслужбовців сектора публічного управління. Проблематикасвідомого впливу на імідж є предметом спеціальної діяльності,яку називають «паблік рілейшнз» або піар (ПР), що в переAкладі з англійської «рublic relations», або PR означає «відносиAни з публікою» або «зв’язки з громадськістю». Тут терміном«громадськість» позначено всі групи, прошарки й категорії наAселення, які живуть у тому регіоні чи місті, де діє відповіднийорган влади чи організація. PR є однією з функцій управління,яка сприяє встановленню та підтриманню спілкування для виAявлення спільних інтересів та досягненню взаєморозумінняй співпраці між відповідною організацією та представникамиїї оточення. Наразі PR сприймається як важливий елементділових відносин усіх сфер повсякденного життя.

Сьогодні відомо, що без добрих PR, не може ефективно впроAваджуватися і демократія, яку визначають як «влада народу,що створена народом для народу». Громадяни мають знати, яквлада працює, мати інформацію про прийняті від їхнього іменірішення, бути освіченими, щоб повністю використовуватинадавані їм можливості та послуги. PR повинно допомогти гроAмадянам знати про їхні права та обов’язки за будьAякого уряду.Це вимагається як від місцевих органів управління, так і відцентральних органів влади.

За понад 60 років існування PR напрацьовані універсальніпідходи, що можуть бути застосовані в будьAякій країні — як у суспільному, так і в приватному секторах.

380

Мета взаємодії із громадськістю органу публічної влади —встановлення двостороннього спілкування для виявленняспільних інтересів та досягнення взаєморозуміння між громаAдянами та цим органом чи організацією. Батьківщиною PRвважаються США і за останні 60 років ця діяльність знайшласвоє визнання в багатьох країнах світу. В Україні цей термінпочав входити у практику управління з кінця 80Aх років XX ст.

Сутність PR пояснюють такі визначення:1. «Паблік рілейшнз» — це плановані тривалі зусилля, спряA

мовані на створення та підтримку доброзичливих відносині взаєморозуміння між організацією та її громадськістю»(Інститут суспільних відносин, Великобританія, 1987).

2. PR — це мистецтво і наука аналізу тенденцій, передбаAчення їхніх наслідків, надання порад керівництву організаційта здійснення програм дій в інтересах і організацій, і громадсьAкості.

3. PR — це одна з функцій управління, що сприяє встановAленню та підтримці спілкування, взаєморозуміння, приваблюAвання та співпраці між організацією та громадськістю. Цяфункція включає в себе вирішення різних проблем: забезпеAчення керівництва організації інформацією у громадській думAці та надання йому допомоги у виробленні відповідних заходів;забезпечення діяльності керівництва в інтересах громадсьAкості; підтримування його в стані готовності до різних зміншляхом своєчасного передбачення тенденцій; відкрите спілкуAвання як основний засіб діяльності.

4. PR — це сприяння встановленню взаєморозуміння і добAрозичливості між особою, організацією та іншими людьми,групами людей або суспільством загалом за допомогою розповAсюдження роз’яснювального матеріалу, розвитку обміну(інформацією) та оцінка суспільної реакції.

В основі PR лежить теорія спілкування. Недоліки спілкуAвання породжують безліч випадків непорозуміння, і тому поAліпшення каналів спілкування, розроблення нових засобівстворення двостороннього потоку інформації та порозумінняє головним завданням будьAякої програми PR. Недолікамиспілкування пояснюється багато складнощів у публічномууправлінні. Керівники державних установ та службовціпостійно чують заклики та вимоги оперативніше, регулярнішеінформувати громадян і громадськість. У цій сфері, як підAкреслюють спеціалісти, можна досягти багато чого за допомоAгою методів PR.

381

Піар і пропаганда. Слід чітко відрізняти PR від пропаганди.Зокрема, у пропаганді слово використовують в основному длятого, аби щось довести чи роз’яснити з особистої вигоди чиінтересів певної структури. Для досягнення мети застосовуютьперекручення або фальсифікацію фактів. У PR, навпаки, наAмагаються переконати і досягти взаєморозуміння через доброAвільне прийняття думок та ідей. PR можуть бути успішнимилише тоді, коли вони базовані на етичних нормах і коли вониздійснюються чесними засобами. У PR мета ніколи не виправAдовує використання неправдивих, шкідливих або сумнівнихзаходів. Мета PR — досягнення згоди; мета пропаганди —створення руху. PR прагне до досягнення чесного діалогу, проAпаганда до цього не прагне. Методи PR убачають повнувідкритість; пропаганда за необхідності приховує факти. PRпрагне до розуміння; пропаганда — до схильності прибічників.В українській практиці, особливо під час політичної боротьбиз опонентом, бажаючи створити йому негативний імідж, доситьшироко використовують методи пропаганди, називаючи їх«чорним піаром».

Якщо розглядати PR як функцію управління, то для систеAми публічного управління об’єктом управління PR становитиAме громадськість в особі громадян, виборців, партій, громадсьAких організацій, корпорацій тощо. Суб’єктом цих відносинвиступають державні органи та органи місцевого самоврядуAвання.

Етика PR. Фактично всі службовці органів публічної владимають займатися PR. Тому незалежно від їхньої вузькоїспеціалізації або посади, яку вони обіймають, вони повиннізасвоїти базові знання та мати досвід володіння методами та заAходами PR, додержуватися певних правил і норм професійноїповедінки у цій галузі діяльності. Такі норми і правила як проAфесійний кодекс прийняті Міжнародною Асоціацією суспільAних відносин (ІPRA) у 1962 р. На зустрічі в Афінах у травні1965 року ІРRА прийняла міжнародний етичний кодекссуспільних відносин — «Афінський кодекс». Ці кодекси регуAлюють професійну поведінку всіх тих, хто займається PR, повідношенню до інших громадян, а тому повинні відповідати закоAнам, традиціям і звичаям відповідної країни. Тому в більшостікраїн були прийняті відповідні національні кодекси. Кодексиокреслюють моральні норми, яких слід додержуватись усім,хто бере участь у суспільних відносинах з тим, щоб захиститизагальнолюдські цінності та цілісність вільного спілкування

382

між народами. Дотримання відповідного кодексу професійноїповедінки значною мірою сприяє досягненню якості PRAдіяльності.

26.2. Засоби та інші аспекти PR

У науці «паблік рілейшнз» є істини, що їх підтвердила багаAторічна світова практика. Вони стали вже аксіомами. Одназ них звучить так: «Дехто докладає багато зусиль до створеннясвого іміджу, а хтось працює над цим менше. Можна взагалі незвертати уваги на створення свого іміджу, але чи варто аж такризикувати? Імідж організації все одно сформується — сам соAбою, стихійно. Та чи буде цей «некерований» імідж кориснимдля репутації вашої організації?.. Може, краще свідомо поAстійно «вибудовувати» цей образ?» Дуже важлива річ — усвіAдомити, що процесом формування іміджу організації можнаі треба керувати! Імідж організації — важлива річ, якій требаприділяти постійну увагу. Належить планувати час і докладаAти відповідних зусиль для створення та підтримання потрібноAго іміджу.

Паблік рілейшнз спирається на певну сукупність засобів,прийомів та інструментів, за допомогою яких суб’єкт управлінAня взаємодіє з громадськістю. До загальноприйнятих засобівPR відносять: засоби масової інформації, друковане слово; фоAтографії; виставки та ярмарки; кіно; аудіовізуальні засоби; виAкористання усної мови; реклама «престижу»; вивчення гроAмадської думки; конференції; гостинність.

Цільова група. Кожен орган чи кожна організація має своєособливе оточення, до якого належать: 1) споживачі (одержуAвачі) продуктів чи послуг організації; 2) партнери по діяльAності — структури, що працюють у цій самій чи близькій цаAрині (серед них можуть бути і структури недержавногосектора); 3) органи публічної влади, з якими взаємодіє орAганізація і від оцінки яких залежить стабільність становищаорганізації та її ресурсне забезпечення. Останнім часом органіAзації публічного сектора мають можливість через взаємодію з міжнародними спонсорами залучати ресурси для своєї діяльAності. Рішення про виділення відповідного ресурсу приймаєтьAся на основі іміджу відповідної організації в очах донора чиспонсора. Тобто до оточення організації слід віднести також і цю (четверту) категорію суб’єктів. Усі ці названі відмінні одна

383

від одної групи суб’єктів є цільовими групами організації. ВзаAгалі, цільова група позначає певну групу людей чи організацій,думка яких є важливою для організації.

Способи впливу на цільові групи. Організації провадять PRAдіяльність через чотири головних канали комунікацій. НавеAдемо перелік найпоширеніших форм PRAдіяльності, розчленуAвавши їх на чотири групи.

1. Інформування через засоби масової інформації: укладанAня та поширення пресAрелізу; пресAконференції і брифінги;пресAтури; участь представників організації в різноманітнихтелеA й радіопрограмах, передачах тощо; створення тематичAних телеA та радіопрограм, власних рубрик у газетах; інфорAмаційне спонсорування рубрик (надання авторам рубрик своєїексклюзивної інформації); «прямі ефіри»; інтерв’ю; написанAня та розміщення спеціалізованих публікацій; комплексниймедіаAсупровід надзвичайно важливих подій організації.

Дуже важливо усвідомити, що слід подавати пресі інфорAмацію про події так, щоб вони зацікавили читачів, глядачіві слухачів.

2. Лобіювання своїх інтересів в органах публічної влади —офіційні та неформальні контакти, спрямовані на ухваленнярішень на користь вашої структури, наприклад: пряме інфорAмування посадовців (у будьAякій формі); особисті офіційні таробочі зустрічі; створення лобістських коаліцій; виступи на заAходах органів державної влади та місцевого самоврядування,активна участь у будьAяких заходах цих органів; ініціюваннягромадських звернень, громадських зборів, громадських слуAхань, місцевих референдумів, масових акцій тощо.

3. Організація власних PRAзаходів. Йдеться про так званіспеціальні події: зустрічі з громадськістю; виставки, презенAтації, конкурси, фестивалі; церемоніальні події (нагородженAня, пам’ятні вечори, урочистості з нагоди вшанування певноїособи тощо); різноманітні «аукціони»; оприлюднення резульAтатів «публічних рейтингів» (осіб чи інституцій); засідання«круглих столів»; різноманітні розважальні заходи; спортивAноAмасові чи культурноAпізнавальні заходи (походи, марафоAни, рейди, екскурсії тощо); телеA чи радіоA марафони; церемоніївідкриття нових об’єктів.

4. Загальне інформування всіх своїх цільових аудиторій: вигоAтовлення та поширення власних презентаційноAінформаційнихматеріалів (представницьких буклетів, річних звітів, бюлетеAнів тощо); електронні та поштові розсилання за заздалегідь

384

укладеними списками (так званий «директAмейл»); виготовAлення та поширення популяризаційних атрибутів (наприклад,ручок з логотипами, календарів, плакатів, наклейок, інших«дрібничок», що мають на меті «нагадувати про присутність»);«позначення присутності»: обов’язкове відвідування заходів,що їх здійснюють інші організації (інституції), виступи,привітання тощо.

Інтернет)діяльність у PR. До наведеного переліку можнадодати діяльність в Інтернеті. PRAдіяльність у всесвітнійелектронній мережі полягає у створенні своїх вебAсайтів тапорталів, використанні електронної пошти, організації конфеAренцій тощо. Зауважимо, що PRAдіяльність організацій в ІнAтернеті має свої специфічні особливості.

Створивши власний вебAсайт, ви маєте постійне «представAництво» у світовій електронній мережі, зрештою ви можете наAдавати свій інформаційний ресурс до послуг іншим користуваAчам. Завдяки власному вебAсайту чи порталу ви (та іншікористувачі) одержуєте можливість спілкуватись із цільовимигрупами «в реальному режимі часу» та для комунікацій з ексAпертами і засобами масової інформації (ЗМІ). У відносинах зіспонсорами, експертами та ЗМІ Інтернет як інструмент PRAдіяльності вже дає вагомі результати.

На жаль, користуватися електронною мережею мають можAливість за різними оцінками, лише від 0,3 до 3% населенняУкраїни, тобто у суспільстві є, як іноді висловлюються, «цифAрова нерівність». Отже, розглядати Інтернет як повноціннийсамодостатній PRAінструмент впливу на громадську думку чидонесення інформації поки що передчасно. Натомість всесвітAня ІнтернетAмережа може відігравати неоціненну роль у медіаAсупроводі найважливіших заходів. Виходячи з наведенихміркувань і даних, у питаннях інформаційної взаємодії з насеAленням не слід покладатися винятково на Інтернет, навіть якAщо мова йде про центральні чи регіональні органи публічноївлади, що мають можливість створити і підтримувати власнийпортал чи сайт.

Планування PR)діяльності. Як і будьAякий вид діяльності,PRAдіяльність дасть результат лише в разі, якщо вона буде добAре спланована. У сфері «паблік рілейшнз» існують свої принAципи планування.

Планування складається з послідовності, що включає шістьтаких кроків: 1) з’ясувати, що є PRAпроблемою? Слід чіткосформулювати проблему (наприклад: «Нашій організації важко

385

співпрацювати з правозахисними громадськими організаціяAми»); 2) з’ясувати: Чого необхідно досягти? Тут слід сформуAлювати конкретну мету (наприклад: «Треба «зламати кригунедовіри» у стосунках з районною радою. Бажано, щоб співAпраця з цими владними структурами відбувалась у формі ділоAвих взаємин як між рівними партнерами); 3) вияснити, хтоскладає цільову аудиторію; якими є головні мотивації цієїцільової аудиторії.» Необхідно виявити потенційних партнерів(наприклад, депутатський корпус обласної ради, та зрозуміти,як зацікавити депутатів у співпраці); 4) з’ясувати, якими коAмунікаційними каналами варто скористатися, щоб налагодитиPRAзв’язки з цією цільовою групою. Важливо обрати ті канали,які є характерними, звичними для цільової групи, наприклад,застосувати прийоми прямого та непрямого лобіювання чи розAгорнути висвітлення діяльності в ЗМІ. Важливо чітко визначиAти, які саме ЗМІ мають вплив на цю цільову аудиторію; 5) на цьоAму кроці визначають і здійснюють конкретні PRAзаходи(публікації, передачі, пресAконференції, спеціальні публічні заAходи тощо); 6) оцінка результатів PRAкампанії. Зазвичай на цьоAму етапі виявляють допущені помилки та роблять належні висAновки на майбутнє. Як і будьAякий життєздатний план роботи,PRAплан має визначати орієнтовні терміни проведення заходів і вказувати, хто буде відповідальним за їхнє виконання.

PR)кампанія, як комплексний дієвий механізм зв’язкуз громадськістю, проводиться тоді, коли є потреба змінити гроAмадську думку (або ставлення однієї чи кількох цільових аудиAторій) щодо певного, чітко визначеного явища, щодо того чиіншого питання. Як і будьAяка кампанія, PRAкампанія є низAкою послідовних конкретних заходів, що відбуваються в певAній хронологічній і логічній послідовності.

Перед плануванням цих заходів належить відповісти (бажаAно в письмовій формі) собі на такі запитання:

– Навіщо здійснюється PRAкампанія? Чого необхідно доAмогтись у результаті її проведення? (потреба в кампанії).

– Хто має змінити свою думку щодо предмета кампанії чиставлення до нього? (Цільові аудиторії кампанії).

– Який конкретний результат необхідно одержати? (КінцеAва мета кампанії).

– Контрольне запитання: наскільки реальним є те, чого баAжано домогтися? Чи беруться до уваги інші суттєві об’єктивнічинники? Чи можливо подолати їхній вплив? (Реалізм у виAробленні концепції кампанії).

386

– Що треба сказати своїм цільовим аудиторіям? Які думкичи ідеї слід застосувати для їх переконання? (Основні повідомAлення — «меседжі» кампанії).

– Якими шляхами мають бути доведені до цільових аудиAторій ідеї — «меседжі»? (Комунікаційні канали кампанії).

Відповіді на ці запитання підкажуть конкретні крокиAзахоAди, до яких належить вдатися під час кампанії.

26.3. Правові основи відносин із громадськістю

Кожен державний службовець при здійсненні PR має спираAтися на законодавство.

У чинному законодавстві України правові аспекти PR регуAлюються низкою законів України, зокрема: «Про друковані заAсоби масової інформації (пресу) в Україні» від 16.11.92 р.,«Про інформацію» від 02.10.92 р.; «Про інформаційні агентства»від 28.02.95 р.; «Про телебачення та радіомовлення» від21.12.93 р., «Про порядок висвітлення діяльності органів дерAжавної влади та органів місцевого самоврядування в Українізасобами масової інформації» від 23.09.97 р.

До цього переліку слід долучити законодавство щодо діяльAності організацій громадянського суспільства, зокрема, це закони«Про об’єднання громадян», «Про політичні партії в Україні»,«Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», «Про орAгани самоорганізації населення», «Про молодіжні та дитячі гроAмадські організації», «Про звернення громадян», «Про блаAгодійництво та благодійні організації», «Про соціальні послуги».

Крім того, питанням взаємодії із громадськістю та прозоросAті діяльності органів публічної влади присвячено кілька указівПрезидента України та постанов Кабінету Міністрів України.

26.4. Організація служб «паблік рілейшнз» в установах публічної влади

На практиці здійснення PR у державній установі здійснюєтьAся за трьома основними схемами. А саме: шляхом створеннявідділів або управлінь зв’язків з громадськістю та шляхом заAлучення консультантів з PR, або використовуючи й те і інше.

В Україні поки що практично відсутні консультативні агентAства в галузі PR, а також далеко не в усіх органах публічного

387

управління (навіть на рівні районних адміністрацій) створенівласні служби PR. Тому при виборі між створенням власноїслужби PR або зверненням до послуг стороннього консультаAтивного агентства корисні поради відомого американськогоPRAфахівця Сема Блека.

Аргументи на користь залучення консультативного агент)ства: 1) плата за послуги безпосередньо пов’язана с обсягомцих послуг, і кошторис можна щороку переглядати; 2) співAробітники, що працюють за підрядом, виконують замовленнябагатьох різних клієнтів у різних сферах PR і тому накопичуAють значний досвід. До того ж, можна використовувати групоAвий досвід співробітників для розв’язання особливо складнихпроблем; 3) керівники консультативних агентств незалежніі тому можуть дати неупереджену і об’єктивну пораду. До поAрад незалежних фахівців прислуховуються, як правило, уважAніше, ніж до таких самих якісних порад свого штатного конAсультанта; 4) якщо організацію не влаштовує робота агентства,завжди можна розірвати контракт після відповідного попереAдження.

Аргументи проти використання консультативного агент)ства: 1) чужа фірма може не мати достатньої інформації прополітику і повсякденну діяльність організації, і тому її довеAдеться посвящати в кожну деталь структури і роз’яснюватисуть кожного намічуваного заходу; 2) можлива і непостійністьобслуговування, оскільки штат консультативних фірм більшсхильний до плинності, ніж власні спіробітники; 3) запити заAсобів масової інформації різної складності доведеться передаAвати вищим керівним співробітникам фірми, що негативнопозначиться на оперативності відповіді.

Аргументи на користь створення власної служби PR:1) власні співпрацівники сприймають себе частиною організаціїі мають зацікавленість в успіху; 2) вони можуть самостійно, беззалучення керівних кадрів, співпрацювати із засобами масовоїінформації; 3) їхній статус повноправних членів організації даєїм змогу вільно рухатися в межах організації і встановлюватидружні відносини з усіма співробітниками на усіх рівнях. Цестворює сприятливі умови для здійснення внутрішніх заходівPR; 4) залежно від розмірів організації можна підвищити ефекAтивність власної служби PR шляхом організації відділів з різнихнапрямів по PR — преси, публікацій, фотоінформації тощо.

Ураховуючи досвід західних країн, а також специфікудіяльності органів державної виконавчої влади та місцевого

388

самоврядування, які повинні проводити постійні кампанії зізв’язків із громадськістю, доцільно при установах публічноївлади створювати власні підрозділи, які відповідали б за PR.

Цілі та завдання служб «паблік рілейшнз» в органах дерAжавної виконавчої влади і місцевого самоврядування полягаAють у такому:

• постійно інформувати громадськість про політику державAного органу і його повсякденну діяльність;

• надавати громадськості можливості виголошувати своюдумку про нові важливі проекти і плани до прийняття остаточAних рішень;

• просвіщати громадськість щодо діяльності системи місцеAвого самоврядування, інформувати людей про їхні права таобов’язки;

• розвивати в людей почуття громадянської гідності.Із досвіду закордонної та вже й вітчизняної практики віддіA

ли міських рад та місцевих районних державних адміністраційзі зв’язків із громадськістю — це зазвичай дуже невеликіпідрозділи, які складаються зі спеціаліста, одного або кількохпомічників та секретаря. Тому найбільш важливим аспектомPR завжди залишається особистий контакт членів і співпраAцівників місцевого органу влади з громадськістю, яка їх обраAла і якій вони зараз служать. Якщо відвідувача, що прийшов зісвоєю проблемою, прийняли погано та неуважно, жодні зусилAля, що потім настануть, вже не зможуть усунути недобре враAження. Саме тому місцева влада повинна бачити основне завAдання своїх зв’язків з громадськістю в тому, щоб докластимаксимальних зусиль для встановлення дружніх відносин міжспівпрацівниками апарату відповідного органу та відвідувачаAми. Усі види контактів — особисті, листування, спілкуваннятелефоном — повинні бути максимально чемними та невимуAшеними.

Коли відвідувач приходить до органу публічного управлінAня, він повинен без зайвих труднощів знайти потрібний йомувідділ або службу. Однак будівлі, в яких містяться державніустанови, нерідко спроектовані таким чином, що не даютьможливості розташувати різні відділи та служби в будьAякійлогічній послідовності. Надзвичайно важливо розмістити всеAредині споруди відповідні вказівки.

Основними функціями відділу PR при органах державноївиконавчої влади та місцевого самоврядування є зв’язки із заAсобами масової інформації; зв’язки з місцевим населенням;

389

взаємозв’язки з інформаційними центрами; створення тапідтримування узагальненого іміджу органу публічного управAління; організація виставок; організація зборів і лекцій; добиAватися підвищення ролі та авторитету органу публічногоуправління.

У Секретаріаті Кабінету Міністрів України працює ДепартаAмент комунікації влади та громадськості, який регулярно провоAдить PRAзаходи у вигляді консультацій із громадськістю з проAектів законів для громадянського суспільства та прозорості дійвлади, випускає друкований бюлетень «Влада для громадян»,інформує громадськість через сайт Кабміну www.kmu.gov.ua.

У всіх ЦОВВ та обласних адміністраціях створені спеціальніструктури взаємодії з громадськістю. Часто на них покладеноі співпрацю із ЗМІ.

Крім того, в усіх центральних відомствах і місцевих дерAжавних адміністраціях утворені та діють Громадські Ради, дояких входять представники інститутів громадянського суспільAства за профілем відомства чи регіону діяльності відповідно.Їхнім завданням є попередній розгляд проектів нормативнихактів відповідних структур.

26.5. Про урядову Концепцію взаємодії органів виконавчої влади з інститутами громадянськогосуспільства

Ця Концепція створювалась урядом за участю громадсьAкості впродовж 2005–2007 років.

Взаємодія виконавчої влади із громадськістю, згідно із КонAцепцією, має базуватися на партнерстві, взаємній зацікавлеAності у досягненні цілей, пов’язаних з процесами демократизаціївсіх сфер життя держави і суспільства, соціальноAекономічнимі духовним прогресом, всебічним забезпеченням прав і свободлюдини і громадянина, і здійснюватись на принципах:

• «соціального партнерства — налагодження конструктивAної взаємодії між органами виконавчої влади, інститутами гроAмадянського суспільства та суб’єктами господарювання під часвирішення питань державного і суспільного життя;

• забезпечення рівних можливостей усім інститутам грома)дянського суспільства (ІГС) — удосконалення законодавстваз метою унеможливлення надання пільг чи переваг окремим

390

ІГС, формування прозорого механізму конкуренції між ІГС підчас провадження діяльності у сфері захисту прав і свобод людиниі громадянина та надання соціальних послуг;

• взаємовідповідальності — органи виконавчої влади маютьздійснити розроблення та забезпечення дієвого механізму гроAмадського контролю за їхньою діяльністю і прийняттямрішень, пов’язаних із дотриманням прав і свобод людини і гроAмадянина, бюджетним процесом, розробленням моделі звітуAвання органів виконавчої влади перед громадськістю.

Інститути громадянського суспільства, своєю чергою, маютьвиконувати взяті зобов’язання під час реалізації програм з наAдання соціальних послуг, установлених законодавством вимогщодо оприлюднення даних про фінансування та витрати тощо;

• невтручання органів виконавчої влади у діяльність інс)титутів громадянського суспільства за винятком випадків,передбачених законодавством;

• участь інститутів громадянського суспільства у форму)ванні та реалізації державної політики: органи виконавчоївлади створюють умови для реалізації конституційного правагромадян щодо участі в управлінні державними справами таздійснюють заходи, спрямовані на вдосконалення форм взаAємодії з інститутами громадянського суспільства у процесіформування та реалізації державної політики. Інститути гроAмадянського суспільства розглядаються органами виконавчоївлади як безпосередні, активні і зацікавлені сторони, що маAють право брати участь у процесі вироблення, прийняття та реAалізації рішень державного значення;

• інформаційної відкритості, що означає обов’язок органіввиконавчої влади забезпечити інститутам громадянськогосуспільства доступ до інформації шляхом:

– визначення прозорих і доступних способів спілкуванняз громадськістю;

– проведення роз’яснювальної роботи щодо своєї діяльAності;

– надання об’єктивної інформації, за винятком інформаціїз обмеженим доступом;

– популяризації через засоби масової інформації політикиспівробітництва;

– визнання органами виконавчої влади різноманітностівидів діяльності інститутів громадянського суспільства.Органи виконавчої влади створюють умови для функAціювання різноманітних за видами діяльності інститутів

391

громадянського суспільства, а також підтримують розвиAток взаємодії з інститутами громадянського суспільствана професійноAпрофільній основі;

– ефективності, який полягає в досягненні запланованихцілей та максимального позитивного результату в процесівзаємодії органів виконавчої влади та інститутів громаAдянського суспільства, що відповідає інтересам громадяні суспільства загалом;

– гнучкості — державна політика формується, виходячи з реальних суспільних потреб та інтересів і з урахуваннямгромадської думки. Управлінські рішення мають приймаAтися своєчасно, а механізм їхньої реалізації має бутигнучким, тобто адекватно реагувати на зміни, що відбуваAються в суспільному житті;

– поваги та толерантності, адже органи виконавчої владита інститути громадянського суспільства відіграють підчас формування та реалізації державної політики різні,але взаємодоповнюючі ролі. Органи виконавчої влади поAважають право громадян та їхніх об’єднань самостійноставити перед собою мету і спрямовувати свою діяльністьна її досягнення.

Толерантність у взаємовідносинах органів виконавчої влади таінститутів громадянського суспільства означає сприйняття, роAзуміння та повагу до плюралізму думок, різноманіття культур».

Доцільним є включення до концепції також «принципу пов)сюдності», який можна сформулювати таким чином: «Органи виAконавчої влади та інститути громадянського суспільства спільнопрацюють над втіленням положень цієї Концепції на усіх рівняхорганізації центральної і місцевої виконавчої влади та адміністраAтивноAтериторіального устрою і сприяють втіленню Концепції орAганами місцевого самоврядування у територіальних громадах».

Тема 27. ДЕЯКІ НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯСИСТЕМИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

При розгляді системи та органів публічної влади в Українінеодноразово зверталась увага на певні недоліки організаціївлади, що пов’язані, насамперед, із проблемами та особливостямипереходу від квазідержавного існування до незалежності, відавторитаризму до демократії, від адміністративної економіки

392

до ринкової, від безправ’я до свободи, із включенням до глоAбальних цивілізаційних потоків, із формуванням сучасноїполітичної української нації, із переходом від індустріальноїдо інформаційної фази розвитку тощо. І нарешті, головне —з потребою докорінної зміни ментальності громадян в сторонупідвищення їхньої відповідальності за власну долю та стансправ у сім’ї, будинку, громаді, місті, регіоні, державі.

Зрозуміло, що будьAякі зміни завжди викликають опір і відAбуваються у безперервній боротьбі нового зі старим, зіткненнюінтересів різноманітних соціальних груп, тобто у політичнійборотьбі. Унаслідок цього суспільна модернізація ґрунтуєтьсяна компромісах між політичними силами і має суперечливийнепослідовний характер, оскільки компроміс не є оптимальAним з позиції усіх сторін, що його досягли. Цим пояснюєтьсятривалість стадії реформування, що відбувається в Україні.Наприклад, перша Концепція адміністративної реформи булазатверджена вже у 1998 р., через два роки після ухваленняКонституції, саме введення якої стало значним кроком у суспільAній трансформації. Актуальність реформування публічноїадміністрації залишається актуальною і після конституційнихзмін 2004 р. При цьому суспільство зрозуміло, що реформавлади неможлива без зміни адміністративного устрою країни,особливо на місцевому та регіональному рівнях.

Сучасна (грудень 2006 року) Концепція реформи публічноїадміністрації, що запропонована Секретаріатом ПрезидентаУкраїни та Центром політикоAправових реформ, спрямованана виконання суспільного замовлення, на ефективні, відповіAдальні та відкриті інститути виконавчої влади і територіальноAго самоврядування, а відтак і на належне врядування.

Метою реформи є створення ефективної системи публічноїадміністрації, що надаватиме якісні публічні послуги.

Відповідно до Концепції для досягнення мети адміністративAної реформи, в ході її проведення повинна впроваджуватись ідеоAлогія «служіння суспільству» як принципу функціюванняпублічної адміністрації та мають бути вирішені завдання щодо:

• формування стабільної та ефективної організації і діяльAності виконавчої влади;

• організації професійної, політично нейтральної та відкриAтої публічної цивільної служби (служби в органах виконавчоївлади та місцевого самоврядування);

• створення системи спроможного місцевого самоврядуAвання;

393

• зміцнення статусу громадянина у відносинах з органамипублічної адміністрації;

• гарантування підконтрольності публічної адміністраціїполітичній владі та суспільству.

Означені завдання повинні вирішуватися шляхом:1) законодавчого розмежування на основі Конституції УкA

раїни повноважень між Урядом та главою держави; раціональAного інституційного розмежування політичних та адміністраAтивних функцій в системі виконавчої влади; удосконаленняпроцедур діяльності органів публічної адміністрації;

2) відмежування політичних посад від сфери публічноїцивільної служби та встановлення правових механізмів захисAту цивільних службовців від незаконних політичних впливів;запровадження відкритого конкурсного прийняття на цивільAну службу та службового просування; удосконалення системиуправління державною цивільною службою;

3) децентралізації публічних функцій і ресурсів; створенняекономічно самодостатніх суб’єктів місцевого самоврядуванняшляхом укрупнення сільських і селищних громад; запровадженAня повноцінного місцевого самоврядування на рівні району якдодаткового (субсидіарного) рівня місцевого самоврядування;

4) справедливого правового регулювання адміністративноїпроцедури (процедур); спрямування діяльності публічнихінституцій передусім на надання публічних послуг; упроваAдження нових організаційних форм і стандартів якості послуг;удосконалення механізмів правового захисту громадян у відAносинах з органами публічної адміністрації;

5) посилення контрольних функцій парламенту, місцевихрад, а також державного фінансового контролю; розвитку сисAтеми адміністративного судочинства; залучення громадськостідо участі в управлінні публічними справами та контролю зафункціюванням публічної адміністрації.

В основу реформи публічної адміністрації має бути покладеAно засади організації та діяльності публічної адміністрації праAвових демократичних країн, зокрема принципи:

• верховенства права як пріоритету прав та свобод людиниі громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності пубAлічної адміністрації;

• законності як діяльності публічної адміністрації відповідAно до повноважень і в порядку, визначених законом;

• відкритості як оприлюднення та доступності для громадянінформації про діяльність та рішення публічної адміністрації,а також надання публічної інформації на вимогу громадян;

394

• пропорційності як вимоги щодо обмеження рішеньпублічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умоваAми її досягнення, а також обов’язку публічної адміністраціїзважати на наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності;

• ефективності як обов’язку публічної адміністрації забезAпечувати досягнення необхідних результатів у вирішенні поAкладених на неї завдань при оптимальному використанніпублічних ресурсів;

• підконтрольності як обов’язкового внутрішнього тазовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації,зокрема судового;

• відповідальності як обов’язку публічної адміністрації несAти юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії табездіяльність.

При проведенні реформи публічної адміністрації важливонаголосити на обов’язковості дотримання принципу законності,який має особливе методологічне значення. Досвід реформуванAня органів виконавчої влади України впродовж 1999–2004 рр.переконує, що недотримання вимог легітимності призводитьдо спотворень, непослідовності та зворотних процесів. Тому неAобхідно неухильно дотримуватися вимог Конституції Українищодо врегулювання повноважень; організації та порядкудіяльності органів виконавчої влади; органів місцевого самоAврядування, їхніх посадових та службових осіб виключно заAконом. Лише закон може делегувати врегулювання певних пиAтань у сфері виконавчої влади Кабінетові Міністрів та у сферімісцевого самоврядування — місцевим радам.

Такий підхід не створить необґрунтованих бар’єрів дляпостійного вдосконалення системи врядування, врахуваннянаявних фінансових і кадрових ресурсів і при цьому дасть змоAгу забезпечити стабільність інститутів публічної адміністрації,які гарантують демократію, верховенство права та забезпеченAня прав людини, що є стандартом повсякденного життя в євроAпейських країнах, в яких вже значною мірою реалізована укAраїнська конституційна мета — демократична, соціальна,правова держава.

395

Засвоєні поняття

Управлінський інструментарій, методи управління, управ)лінське рішення, економічні методи, соціальні дослідження,мотивація, мотиваційні інструменти органів публічної вла)ди, інформаційно)комунікаційні технології, інформаційна сис)тема, тезаурус, прагматика, державна інформаційна політи)ка, суб’єкт інформаційних відносин, галузі інформації,респондент, експериментальні групи, соціометрія, функціо)нально)посадові обов’язки, комунікація, комунікаційний про)цес, мультимедіа, електронне урядування, паблік рілейшнз,PR, пропаганда, соціальне партнерство.

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. Розкрийте суть поняття інформації.2. На прикладі одного з органів публічної влади покажіть

особливості використання відомих вам аспектів дослідженняінформації.

3. На прикладі одного з органів публічної влади зробітькласифікацію інформації.

4. Охарактеризуйте інформаційну систему одного з органівмісцевої виконавчої влади, розробіть класифікацію його джеAрел інформації та виявіть потреби державних службовців —користувачів інформаційної системи, використовуючи відоміВам методи.

5. Сформулюйте вимоги до інформаційної системи.6. Проаналізуйте інформаційну систему виконавчого оргаA

ну місцевого самоврядування найближчого міста чи району яксистему підтримки прийняття рішень та на предмет її відповідAності бажаним характеристикам таких систем.

7. На прикладі однієї з державних установ продемонструйAте схематичне зображення її зовнішнього оточення (прямогоі непрямого впливу) і охарактеризуйте його основні фактори.

8. На прикладі однієї з державних установ розробіть піраAміду її цілей.

9. На прикладі однієї з державних установ охарактеризуйAте процеси і системи операцій та інновацій.

10. Проведіть функціональний аналіз одного зі структурнихпідрозділів державного органу, результати якого зафіксуйтев таблиці з трьох стовпчиків: «Перелік завдань, визначених

396

законодавством», «Перелік завдань, визначених положеннямпро підрозділ», «Перелік завдань, що здійснюються в підрозAділі».

11. Здійсніть аналіз посадових інструкцій державних служAбовців одного зі структурних підрозділів державного органу,результати якого зафіксуйте в таблиці із такими колонками:«№№ завдань структурних підрозділів», «Прізвище, ініціали,посада працівника відповідального (згідно з посадовоюінструкцією) за виконання завдання».

12. На прикладі одного з органів державного управлінняпровести аналіз діючої структури управління та розробитипропозиції щодо її удосконалення, використовуючи сучасніпідходи та методи до побудови структури управління державAної установи.

13. Розробити систему організаційних повноважень у оргаAні державного управління відповідно до його нової структури,розробленої в попередньому завданні.

14. На прикладі однієї з державних установ сформулюйтереальну стратегію організації.

15. З’ясуйте систему планів державної установи, що можезабезпечити реалізацію її реальної стратегії.

КОНТРОЛЬНІ ТЕСТИ

Тест 1. За змістом і характером переважного впливу на ке)ровані об’єкти методи управління поділяються на такі групи:

а) економічні;б) організаційноAрозпорядчі;в) політичні;г) соціальноAпсихологічні.Вкажіть хибний варіант відповіді.

Тест 2. Характеристика методів управління «...є сукупніс)тю засобів правового і адміністративного впливу на стосун)ки людей в організації. Застосування таких методів гаран)тується чинною системою законів і нормативних актів,положеннями, інструкціями та наказами» стосується та)ких методів:

а) організаційноAрозпорядчих;б) соціальноAпсихологічних;в) економічних.

397

Тест 3. При вивченні явищ, пов’язаних з інформацією, ко)ристуються певними підходами. Визначення: «Це найбільшабстрактний рівень вивчення інформації. Згідно з цим напря)мом розвинулось статистичне розуміння інформації» сто)сується такого з нижчезазначених підходів:

а) синтаксичного (кількісного);б) семантичного (змістового);в) прагматичного (корисного).

Тест 4. Закон України «Про інформацію» не відносить доосновних галузей інформації таку:

а) політичну;б) економічну;в) науковоAтехнічну;г) статистичну;д) міжнародну.

Тест 5. Суб’єктами інформаційних відносин, згідно зі стат)тею 7 Закону України «Про інформацію», не можуть бути:

а) громадяни України; б) персональні комп’ютери;в) юридичні особи; г) особи без громадянства;д) міжнародні організації.

Тест 6. Статтею 18 Закону України «Про інформацію»визначені основні види інформації. Визначення «...системати)зовані, документовані або публічно оголошені відомості просуспільне, державне життя та навколишнє природне середо)вище. Система цієї інформації, доступ до неї регулюютьсябібліотечним, архівним та іншим галузевим законодав)ством» стосується такого виду інформації:

а) статистична інформація;б) масова інформація;в) інформація довідниковоAенциклопедичного характеру;г) соціологічна інформація;д) інформація про особу.

Тест 7. Положення: «Дані про досліджуваний процес, продіяльність індивідів, груп, колективу тощо максимально«очищені» від раціональних, емоційних та інших властивос)тей респондентів. Важлива перевага методу полягає в тому,

398

що він здійснюється водночас з розвитком подій і процесів, яківивчаються» стосується такого з нижчезазначених методівзбирання інформації, що найбільше використовуються в сис)темі державного управління:

а) поштове опитування;б) метод спостереження;в) метод опитування;г) метод аналізу документів;д) інтерв’ювання.

Тест 8. До класифікації видів документів за функціональ)ними особливостями не входять документи:

а) інформаційні;б) регулятивні;в) комунікативні;г) офіційні;д) культурноAестетичні.

Тест 9. У процесі обміну інформацією виділяють таку кіль)кість основних складових:

а) дві;б) сім;в) чотири.

Тест 10. До найпоширеніших із зазначених перешкод в об)міні інформацією у державній установі належить:

а) індивідуальна інтерпретація інформації;б) недостатній відбір службовцем інформації;в) перевантаження інформаційної мережі;г) нераціональна структура установи.

Тест 11. Зайвою серед наведених характеристик системпідтримання прийняття рішень є:

а) інтерактивність;б) статистичність;в) інтегрованість;г) надійність.

Тест 12. Міжнародний етичний кодекс суспільних відно)син «Афінський кодекс», який регулює професійну поведінкувсіх тих, хто займається PR, був прийнятий:

а) у липні 1983 року;

399

б) у травні 1965 року;в) у грудні 1998 року;г) у травні 2004 року.

Тест 13. Канал впливу організації на населення, який покищо передчасно розглядати в Україні як повноцінний самодос)татній PR)інструмент — це:

а) Інтернет;б) інформування через засоби масової інформації;в) лобіювання своїх інтересів в органах публічної влади;г) організація власних PRAзаходів;д) загальне інформування всіх своїх цільових груп.

Тест 14. Найважливіший спосіб контактування членів і спів)працівників місцевого органу влади з громадськістю — це:

а) особистий;б) листування;в) спілкування телефоном;г) дошки оголошень.

Тест 15. «Зайвим» серед принципів, на яких базується Уря)дова Концепція взаємодії органів виконавчої влади з інститу)тами громадянського суспільства, що створював уряд за учас)тю громадськості упродовж 2005–2007 рр., є:

а) соціальне партнерство;б) забезпечення рівних можливостей всім інститутам громаA

дянського суспільства;в) повсюдність взаємодії;г) взаємовідповідальність;д) участь інститутів громадянського суспільства у формуA

ванні та реалізації державної політики.

ЗАВДАННЯ ДО МОДУЛЬНОЇ КОНТРОЛЬНОЇ РОБОТИ № 6

1. Написати реферат на одну з тем, що наведені в переліку(див. Тематику рефератів) і визначену викладачем.

2. Користуючись тлумачним словником, дати тлумаченнядвох термінів з такого переліку: функціональноAпосадові обоAв’язки державного службовця, тезаурус державного управління,суб’єктивізм методу, кібернетика, «мозковий штурм», соціометAрія, атестація колективу, стиль праці керівника, нормативи, моAральноAпсихологічний клімат, публічний сектор, інформаційне

400

суспільство, ненормативні правові акти, інформаційний сувеAренітет України, ідея, інформаційна інфраструктура, політичнідивіденди, громадська думка.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ТА РЕКОМЕНДОВАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Блэк Сэм. Паблик рилейшнз. Что это такое?— М.: НоAвости, 1989.

2. Бойко)Бойчук О., Хорунжий А. Практикум ефективноївлади (Стратегії впровадження адміністративної реформи намісцевому рівні).— Миколаїв: Центр соціальноAекономічногорозвитку Українського Причорномор’я, 2002.— 187 с.

3. Гордієнко Л. Ю. Менеджмент державної установи: Навч.посіб.— Х.: Вид. ХДЕУ, 2001.— 152 с.

4. Державне управління, державна служба і місцеве самоAврядування: Моногр. / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О. Ю. ОбоAленського.— Хмельницький: Поділля, 1999.

5. Децентрализация: Эксперименты и реформы / Под ред.Томаша М. Хорвата. Институт открытого общества.— БудаAпешт, 1999.— 484 с.

6. Доступ до інформації та електронне урядування / Авт.Aупоряд. М. С. Демкова, М. В. Фігель.— К.: Факт, 2004.— 336 с.

7. Ефективна публічна адміністрація (довідник для міністAрів) // Авт.Aупоряд. І. Коліушко, В. Тимощук.— К., 2006.— 32 с.

8. Коліушко І. Виконавча влада та проблеми адміністраAтивної реформи в Україні.— К.: Факт, 2002.— 260 с.

9. Куліш А. Public relations для громадських (недержавних)організацій. Практичні поради на щодень.— К.: Українськийосвітній центр, 2004.— 125 с.

10. План дій з реформування системи органів виконавчоївлади в Україні. ЦППР.— К.: КонусAЮ, 2006.— 215 с.

11. Декларація принципів. Побудова інформаційного суAспільства — глобальне завдання нового тисячоліття. ДокументWSISA03/GENEVA/DОС/4AR, прийнятий на Всесвітній зустріAчі на вищому рівні з питань інформаційного суспільства.

12. Реформування публічної адміністрації в Україні: МісцеAвий та регіональний рівні. Документ для консультацій щододержавної політики (Зелена книга). Національна рада з питань

401

державного управління та місцевого самоврядування.— ВереAсень, 2006.

13. Реформа публічної адміністрації в Україні: Проектиконцепції та законів / Упоряд. І. Коліушко, В. Тимощук.— К.: КонусAЮ, 2005.— 192 с.

14. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора /Пер. с англ.— М.: ИздAво МГУ: ИНФРАAМ, 1997.

15. Фалмер Р. М. Энциклопедия современного управления:В 5 т.— М.: ВИПИКэнерго, 1992.

402

ТАБЛИЦЯ ПРАВИЛЬНИХ ВАРІАНТІВ ВІДПОВІДЕЙ НА КОНТРОЛЬНІ ТЕСТИ

Номертесту

Модуль 1

Модуль2

Модуль3

Модуль4

Модуль5

Модуль6

Номери правильних відповідей

1 г а б г г в

2 в а б г б а

3 а г г а в а

4 г г г а в г

5 в а в в а б

6 г б а а г в

7 в в в б а б

8 а а а в в г

9 в в б а г в

10 б в б б б а

11 б б г а г б

12 в г б в а б

13 г г а б в а

14 г а в а а а

15 а в а в б в

403

ОРІЄНТОВНИЙ ПЕРЕЛІК ЗАПИТАНЬ ДО ІСПИТУ

1. Поняття, сутність і основні ознаки держави.2. Держава як суспільноAправове явище.3. Конституційний проект М. Драгоманова.4. Конституційний проект М. Грушевського.5. Конституція Української Народної Республіки.6. Конституція ЗахідноAУкраїнської Народної Республіки

(ЗУНР).7. Конституція Української Соціалістичної Радянської РесA

публіки (УСРР) 1919 р.8. Конституція УСРР 1929 р. та 1937 р.9. Конституція УРСР 1978 р.

10. Конституційний процес періоду відновлення незалежності.11. Правова держава.12. Демократична держава.13. Соціальна держава.14. Громадянське суспільство.15. Сучасна українська конституційна мета.16. Визначення і зміст влади.17. Політична система і роль держави в політичній системі.18. Влада у державі як складова державноAвладного механізму.19. Адміністративні аспекти управління в державі.20. Суб’єктивні фактори у публічному управлінні та об’єкти

управління з боку влади в державі.21. Відносини держави та людини.22. Політична система.23. Державна політика як фактор формування цілей.24. Соціальне та політичне партнерство.25. Засоби і напрями державної політики.26. Основні теорії та школи управління.27. Управління як суспільне явище.28. Сутність і зміст державного управління.29. Принципи державного управління.30. Адміністративний аспект державного управління.31. Об’єкти управлінської діяльності виконавчої влади.32. Цілі державного управління, їхнє юридичне та ресурсне заA

безпечення.33. Поняття й види функцій державного управління.34. Функціональна структура державного управління.

404

35. Характерні риси організаційної структури державного управAління.

36. Основи побудови організаційних структур публічного управAління.

37. Централізація та децентралізація у структурній організаAції державного управління.

38. Унітарна і федеративна організації державного управління.39. Поняття та загальні риси управлінської діяльності.40. Форми та методи управлінської діяльності.41. Стадії управлінської діяльності.42. Управлінські технології: поняття та види.43. Поняття і суть управлінського рішення.44. Процес підготовки та технологія процедури прийняття

рішень у державному управлінні.45. Зміст законності і забезпечення законності в державному

управлінні.46. Дисципліна і відповідальність у забезпеченні законності.47. Відповідальність державних службовців.48. Поняття і види контролю.49. Контроль, інституціалізований за гілками державної влади.50. Громадський контроль.51. Загальна соціальна ефективність державного управління.52. Ефективність організації і функціювання суб’єктів державA

ного управління.53. Ефективність діяльності управлінських органів і посадоA

вих осіб.54. Економічна оцінка ефективності функціювання органу дерA

жавної влади.55. Засоби підвищення ефективності діяльності державної оргаA

нізації.56. Реалізація концепції поділу влади в Україні.57. Поняття, система та види державних органів в Україні.58. Місце Верховної Ради України в системі державного упA

равління.59. Інститут Президента в системі державного управління УкA

раїни.60. Єдина система органів виконавчої влади.61. Управлінські зв’язки в системі органів виконавчої влади.62. Кабінет Міністрів України.63. Міністерства України.64. Державні комітети та інші центральні органи виконавчої

влади.

405

65. Територіальні органи центральних органів виконавчої влади.66. КонституційноAправовий статус і організація діяльності

місцевих державних адміністрацій.67. Повноваження місцевих державних адміністрацій.68. Взаємодія місцевих державних адміністрацій по горизонA

талі та вертикалі.69. Структура місцевих державних адміністрацій.70. Сутність і правовий статус місцевого самоврядування в УкA

раїні.71. Система, органи і посадові особи місцевого самоврядування

в Україні.72. Засади правосуддя в Україні.73. Система судоустрою.74. Система прокуратури та її завдання.75. Організаційні структури публічного сектора.76. Суть, мета та завдання публічного менеджменту.77. Служба в органах державної влади та органах місцевого саA

моврядування.78. Складові загального менеджменту.79. Особливості управлінського процесу в публічному секторі.80. Функції менеджменту.81. Складові процесу управління.82. Функціональний аналіз діяльності органу публічної влади.83. Підходи до формування організаційної структури.84. Система організаційних повноважень в органах публічної

влади.85. Повноваження та складові апарату органів публічного

управління.86. Основні поняття стратегічного управління.87. Організація як об’єкт стратегічного управління.88. Планування як функція управління.89. Суть управлінського інструментарію.90. Економічні методи управління.91. ОрганізаційноAрозпорядчі методи управління.92. СоціальноAпсихологічні методи управління.93. Методи управління об’єктами державної та комунальної

форми власності.94. Мотивування як управлінський інструмент.95. Інформація, її властивості та роль у менеджменті.96. Класифікація інформації системи менеджменту органу

публічної влади.

406

97. Джерела та методи збирання й опрацювання інформаціїсистеми менеджменту державної організації.

98. Інформаційні системи органів публічного управління.99. Комунікаційні процеси та застосування сучасних інфорA

маційноAкомунікаційних технологій у публічному менеAджменті.

100. Засоби і застосування «паблік рілейшнз» у публічномуменеджменті.

407

ТЕРМІНОЛОГІЧНИЙ СЛОВНИК

Авторитаризм — недемократичний політичний режим, дляякого характерна сильна особиста диктатура однієї людини абовузької групи осіб, яка встановлена недемократичними процеAдурами і непідконтрольна громадянам. Для авторитарних деAмократичних режимів характерні такі риси: зосередження влаAди в руках лідера, влада, базована на авторитеті, рекрутуванняполітичної еліти шляхом кооптації, тобто призначення згоришляхом спеціальних процедур. На відміну від тоталітаризмузберігається автономія особистості і суспільства в неполітичнихсферах, не проводяться масові репресії, хоча застосовуєтьсявибірковий політичний терор, можуть використовуватися приAмусові заходи щодо населення за допомогою сили, провадитися«чистки» державного апарату, може діяти обмежене числопартій, профспілок, інших організацій. За авторитарного реAжиму не відбувається радикальної перебудови суспільства наоснові ідеології, немає тотального контролю над населенням, незачіпається чинна соціальноAкласова стратифікація, режимзагалом сумісний з економічним, соціальним, культурнимі частковим ідеологічним плюралізмом. Існують такі різновидиавторитарних режимів: традиційноAавторитарні, військовоAавAторитарні (військові хунти, диктатури), військовоAбюрокраAтичні, авторитарноAбюрократичні, популістські режими, автоAритарноAдемократичні і демократичноAавторитарні режими.

Адміністративна етика — сукупність правил і форм повоAдження з людьми у службовоAпосадових взаєминах, що даєзмогу виявити повагу до них, сприяючи встановленню міжкерівниками і підлеглими атмосфери взаємного визнання і роAзуміння, поваги одне до одного. Державний службовець маєвиконувати свої посадові обов’язки чесно, неупереджено, ненадавати будьAяких переваг та не виявляти прихильності доокремих фізичних і юридичних осіб, політичних партій, рішуAче виступати проти антидержавних проявів і сил, які загрожуAють порядку в суспільстві або безпеці громадян. Він повиненшанобливо ставитися до громадян, керівників і співпрацівниAків, дотримуватися високої культури спілкування, не допускаAти дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державноїслужби. Державний службовець має з належною повагою стаAвитися до прав, обов’язків і законних інтересів громадян, їхніх

408

об’єднань, а також юридичних осіб, не повинен виявлятисвавілля або байдужості до їхніх правомірних дій і вимог, допусAкати прояви бюрократизму, відомчості та місництва, нестримаAність у висловлюваннях або іншим чином поводитись у такийспосіб, що дискредитує орган державної влади або ганьбить реAпутацію державного службовця. Він має виявляти толерантAність і повагу до різних релігійних організацій, шанування тадотримання народних звичаїв і національних традицій, устаAновленого протоколу у відносинах із представниками міжнародAних організацій, іноземних установ та з іноземцями.

Адміністративна реформа — вид реформи державного управління, що здійснюється переважно у сфері виконавчоївлади і стосується як її організаційної структури, функцій,кадрового забезпечення, так і взаємовідносин із місцевим самоAврядуванням. В Україні проведення адміністративної реформипов’язується зі створенням нової, ефективної та демократичноїсистеми державного управління. Під час її проведення має бутивирішено низку таких завдань: децентралізація і деконцентAрація державноAвладних відносин; організація дійової системивиконавчої влади як на центральному, так і на місцевомурівнях управління; формування сучасної системи місцевого саAмоврядування; запровадження нової ідеології функціюваннявиконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності іззабезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання дерAжавних і громадських послуг; організація на нових засадахдержавної служби та служби в органах місцевого самоврядуAвання; створення сучасної системи підготовки та перепідготовAки управлінських кадрів; запровадження раціонального адмініAстративноAтериторіального устрою та регіонального управління.А. р. має здійснюватись у таких напрямах: створення новоїправової бази, що регламентуватиме державне управлінняв Україні; формування нових інститутів, організаційнихструктур та інструментів здійснення державного управлінняна центральному, регіональному та місцевому рівнях; кадровоAго забезпечення нової системи державного управління; зміцAнення та формування нових фінансовоAекономічних основфункціювання державного управління; наукового та інфорAмаційного забезпечення системи державного управління, форAмування механізмів наукового та інформаційного моніторингуїї функціювання.

409

Аналітичне забезпечення державноEуправлінської діяльEності — вид діяльності, що передбачає дослідження певнихпроцесів, явищ, об’єктів державного управління шляхом їхрозкладання на простіші складові, встановлення взаємозв’язAків та взаємодії між ними з метою виявлення закономірностейі принципів, завдяки яким міркування щодо вибору управAлінських методів і рішень стають доказовими. Розуміння важAливості та необхідності проведення великих обсягів такої робоAти привело до створення у вищих і центральних органахдержавної влади спеціальних структурних підрозділів —аналітичних та інформаційноAаналітичних служб, відділів тоAщо. Аналітична робота в апараті органів державної влади стаAла обов’язковою складовою управлінської діяльності. Вонапотребує максимального зосередження уваги на певному завAданні, досконалого знання предметної галузі, оперативноговивчення ситуації, розуміння конкретної проблеми і процесівїї розвитку, застосування різноманітних методів і прийоміваналізу, певного часу тощо. Для формування сучасних державAноAуправлінських рішень (програмноAцільових, нормативноAправових, організаційноAрозпорядчих) найчастіше застосовуAються системний аналіз, який спирається на системний підхід,загальну теорію систем та низку дисциплін, зокрема матемаAтичних, а також аналіз політики, який трактується як її виAвчення й осмислення та базується на численних сучасних метоAдах управління. ЗAпоміж сучасних засобів аналізу широкозастосовують: моніторинг, тобто цілеспрямоване спостереженAня й оцінювання, що зумовлено проблемами та завданнями осAновної діяльності об’єкта аналізу; індикатори для вимірюванAня характеристик (параметрів) об’єкта аналізу; експертнісистеми, що являють собою комп’ютерні системи, які акумуAлюють знання експертів, а також деякі фундаментальні знанAня щодо певної проблемної сфери, передбачають можливістьформування логічних висновків і відіграють роль електроннихконсультантів для осіб, що приймають рішення; соціальні ексAперименти, за допомогою яких у визначених і контрольованихумовах досліджуються процеси управління, що безпосередньовпливають на розв’язання проблеми. Ефективність аналітичAної роботи значною мірою залежить від досвіду, здібностей тазнань її виконавців, що необхідно обов’язково враховуватиу процесі добору й атестації працівників як аналітичнихслужб, так і взагалі апарату. Особливості аналітичної роботидають змогу сформулювати ще одну вимогу до претендентів на

410

посади державних управлінців — це вміння системно мислити,зокрема структурувати управлінські проблеми. Важливою умоAвою ефективної аналітичної роботи є оперативне забезпеченнярелевантною достовірною інформацією. Найпоширенішимиджерелами отримання останньої є: офіційні видання органівдержавної влади; статистичні дані; засоби масової інформації;бібліотечні фонди; різноманітні інформаційноAдовідкові електAронні системи, зокрема нормативноAправові; спеціальні соціолоAгічні опитування (на замовлення), професійні консультації таекспертизи. Для обгрунтованого формулювання певних висAновків необхідно також забезпечити систематичне довгострокоAве відслідковування інформації з альтернативних джерел. Щобзадовольнити потребу в інформації на сучасному рівні, необхідAно створити і ввести проблемноAорієнтовані інформаційноAметоAдичні ресурси, які є впорядкованими множинами документівабо даних, до яких є індивідуальний доступ.

Антимонопольна політика — державна політика у сферірозвитку економічної конкуренції та обмеження монополізмув господарській діяльності, здійснення заходів щодо демоноAполізації економіки, фінансової, матеріальноAтехнічної, інфорAмаційної, консультативної та іншої підтримки суб’єктів госпоAдарювання, які сприяють розвитку конкуренції. В Українідержавний контроль за дотриманням законодавства про захистекономічної конкуренції, захист інтересів суб’єктів господарюAвання та споживачів від його порушень здійснюються органамиАнтимонопольного комітету України. Останній, відповідно допокладених на нього завдань, контролює дотримання антимоноAпольного законодавства у процесі економічної концентрації, зокAрема, при створенні, реорганізації, ліквідації суб’єктів госпоAдарювання; придбанні чи набутті будьAяким іншим способом у власність, одержанні в управління (користування) часток(акцій, паїв), активів (майна); при оренді цілісних майновихкомплексів суб’єктів господарювання або їхніх структурнихпідрозділів; при здійсненні господарської діяльності суб’єктаAми господарювання та при реалізації повноважень органамивлади, органами місцевого самоврядування, органами адміAністративноAгосподарського управління та контролю щодосуб’єктів господарювання. Органи влади, органи місцевого саAмоврядування, органи адміністративноAгосподарського управAління та контролю зобов’язані сприяти Антимонопольномукомітету України у здійсненні його повноважень.

411

Базові цінності демократичного суспільства — явища, процеAси, норми життя, утвердження й розвиток яких має найвагомішезначення для демократичного суспільства. Найважливіші з нихтакі: державність, добробут населення та національна безпека;відданість загальнолюдським цінностям, ідеалам свободи та гаAрантованої демократії; людина, її права та свободи, відповіAдальність перед собою, своєю сім’єю та суспільством; послідовнеутвердження демократичних засад розвитку суспільства, забезAпечення прав і свобод національних меншин, побудова правовоїдержави, становлення громадянського суспільства.

Громадська думка — тип масової суспільної свідомості, якийвиявляється в сукупності уявлень і оцінних думок із загальнознаAчущих проблем. Виникає і змінюється як стихійно (на основідосвіду, традицій, непередбачених подій тощо), так і шляхомцілеспрямованого формування. Діє як у межах суспільства загаAлом, так і в межах соціальних груп. Буває позитивним, негативAним, нейтральним тощо. Містить в собі як приховане, так і явнеставлення до суспільних подій, різних соціальних груп, органіAзацій, окремих осіб. Є проявом позиції схвалення або засудженняз тих чи інших питань, регулює поведінку індивіда, соціальнихгруп й інститутів, стимулює певні норми суспільних відносин.Активність і значущість Г. д. визначаються характером структуAри суспільства, рівнем його розвитку, культури, демократичнихінститутів і свобод. У плюралістичному суспільстві звичними каAналами та формами її вираження є вибори органів влади, участьу законодавчій, виконавчій, судовій і контрольній діяльності,друковані засоби масової інформації та інші засоби соціальної коAмунікації, збори, маніфестації тощо. Необхідно виокремити рользасобів масової інформації (ЗМІ) (періодичні видання, радіо, телеAбачення, Інтернет тощо), які виробляють і поширюють інфорAмацію, що має загальне значення. Тому ЗМІ закономірно вклюAчені до системи державного управління, мають суспільний статус«четвертої влади». Набули поширення також і способи висловлюAвання Г. д., що відображають політичні, економічні та інші інтеAреси, які озвучуються за допомогою суспільноAполітичних заAходів (мітингів, демонстрацій), або відбуваються у форміреферендумів, масових обговорень, вибіркових опитувань групнаселення тощо. Як об’єкт висловлювання громадськості висAтупають лише ті факти і події дійсності, які становлятьсуспільний інтерес, вирізняються значущістю й актуальністю.

412

Громадянське суспільство — поняття, що вживають дляпозначення всієї сукупності існуючих у суспільстві відносин,які не є державноAполітичними, тобто для позначення такогоаспекту життєдіяльності суспільства та окремих індивідів,який перебуває поза сферою впливу держави, за межами її диAрективного регулювання й регламентації. Серед основних ознакгромадянського суспільства можна навести такі: визнання якголовної цінності суспільства людини, її інтересів, прав, своAбод; рівноправність і захищеність усіх форм власності; екоAномічна свобода громадян та їхніх об’єднань, інших суб’єктіввиробничих відносин у виборі форм і здійсненні підприємницьAкої діяльності; свобода і добровільність праці на основі вільноAго вибору форм і видів трудової діяльності; надійна й ефективAна система соціального захисту кожної людини; ідеологічнаі політична свобода, наявність демократичних інститутів і меAханізмів, які забезпечують кожній людині можливість впливаAти на формування та здійснення державної політики. Г. с. — цесфера вільної, творчої життєдіяльності особистості, колекAтивів і спільнот людей. Різноманітність поглядів і підходів, моAтивів і інтересів, індивідуалізація форм спілкування та поAведінки у громадянському суспільстві не тільки допустимі, алей необхідні та бажані. Лише повне і слушне самовираженнякожної людини породжує в суспільстві той потенціал, якийзабезпечує його динамічний розвиток. Тому плюралізм (мноAжинність) діє передусім у громадянському суспільстві і здійсAнюється в його межах засобами, властивими цивілізованимвзаємовідносинам між людьми. Тут особлива роль належитьконсенсусу і компромісу між різними політичними силамиз приводу основоположних суспільних цінностей. Г. с. передAбачає не особистий суверенітет, а навпаки — радикальне розAмежування особистості та суверенітету, тобто особистості тавлади. Нерозвиненість інститутів громадянського суспільствата громадянської самосвідомості людей і неврахування органаAми державної влади інтересів громадян призводить до того, щоапарат державного управління перебирає на себе владніфункції і, таким чином, замість ефективного надання управAлінських послуг населенню превалює бюрократична тяганинау вирішенні питань організації громадського життя. Процесиформування Г. с. передбачають створення умов для реальногопідтримання народної ініціативи та вільного волевиявленнягромадян, що є запорукою побудови сучасної демократичної,правової, соціально орієнтованої держави, основною передумовою

413

успішного здійснення суспільних реформ: економічної,соціальної, політичної, адміністративної. Г. с. знаходять прояву приватному житті громадян, в існуванні вільного ринку, безAперешкодному поширенні духовних, релігійних, моральних,національних цінностей тощо.

Демократія — поняття, яке має безліч відтінків, а саме:один з основних політичних режимів; тип політичної і соціальAної організації суспільства, що розвивається в історії; формаорганізації держави, політичної системи і влади, коли не однаособа, а всі громадяни, які користуються рівними правами, беAруть участь в управлінні державою; форма устрою будьAякоїорганізації, основаної на рівноправності її членів, періодичнійвиборності та звітності органів управління, прийнятті рішеньза принципом більшості (партійна, профспілкова, виробничадемократія); ідеал суспільного устрою, певний тип світогляду;соціальні рухи, спрямовані на досягнення демократичного ідеAалу. Історично розрізняють пряму первіснообщинну, гроAмадську та військову демократії. Державні форми демократіїбули добре відомі античному світу. У Стародавній Греції триваAлий час вони чергувалися з різними формами монократії (тиAранії, деспотії). У Середньовіччі також виникали демокраAтичні містаAдержави (Венеція, Женева, Генуя, Новгород).У сучасній політичній науці вирізняють дві основні концепціїта дві основні форми демократії: пряму (ідентитарну, безпосеAредню) і представницьку (репрезентативну). Є також модерніAзовані концепції демократії: плебісцитарна, консенсусна деAмократія, або демократія узгодження, участі тощо.

Державна політика у сфері державної служби — політикадержави у сфері державної служби, головною метою якої є заAбезпечення її високого професіоналізму та залучення до всіхланок державного управління висококваліфікованих, ініціаAтивних, сумлінних, відданих справі працівників, патріотівсвоєї батьківщини. Серед основних напрямів Д. п. с. д. с. — виAзначення основних цілей, завдань і принципів функціюванняінституту державної служби, забезпечення ефективної роботивсіх державних органів відповідно до їхньої компетенції.Д. п. с. д. с. є складовою загальної державної кадрової політиAки. Остання передбачає вироблення стратегії і тактики щодозабезпечення країни висококваліфікованими кадрами, розробAлення та реалізацію відповідних програм діяльності в цій

414

сфері, становлення та зміцнення системи державної служби.В Україні проводиться широкомасштабна адміністративна реAформа, невід’ємною складовою якої є реформування системидержавної служби, а саме: вдосконалення кадрового поAтенціалу, створення оновленого, потужного і дієздатного дерAжавного апарату, становлення професійної, політично нейтAральної та авторитетної державної служби. Розроблено тазатверджено Стратегію реформування системи державноїслужби та Комплексну програму підготовки державних служAбовців, які визначають напрями реформування системи дерAжавної служби, вдосконалення її кадрового забезпечення надовгострокову перспективу. Першочерговими завданнями,згідно із зазначеними концептуальними документами, є: удосAконалення структури управління та правових засад державноїслужби: забезпечення професіоналізму державних службовціві сумлінного виконання ними своїх посадових обов’язків;здійснення дієвого контролю в системі державної служби,включаючи заходи щодо запобігання корупції та іншим зловAживанням; поліпшення інформаційного, фінансового, маAтеріальноAтехнічного забезпечення державної служби; орAганізація наукових розробок і аналітичного супроводженняреформи державної служби. З метою визначення шляхів, споAсобів і форм реалізації основних напрямів Д. п. с. д. с.,об’єднання зусиль органів державної влади щодо підвищенняефективності державної служби утворено консультативноAдоAрадчий орган — Координаційну раду з питань державної служAби, основними завданнями якої є вивчення та узагальненнястану додержання законодавства, розроблення пропозицій ізйого вдосконалення, а також скоординованих заходів щодопідвищення ефективності державної служби, оптимізації упAравління державною службою, використання інтелектуальногота управлінського потенціалу держави, системи підготовки, пеAрепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів.

Державна служба — особливий інститут сучасної держави,через який здійснюється діяльність держави, функціювання їїуправлінського апарату. Д. с. — це спеціально організованапрофесійна діяльність громадян, які обіймають посади в дерAжавних органах та їхньому апараті, з реалізації конституційнихцілей і функцій держави. Система Д. с. складається з інституAційних (правових, організаційних) і процесуальних структур,а також державних службовців — осіб, які спеціально

415

підготовлені і професійно зайняті в системі державних оргаAнів. До головних функцій Д. с. можна віднести: забезпеченняреалізації державної політики в управлінні суспільними проAцесами; залучення до державної служби та утримання на нійнайбільш компетентних і відданих справі кадрів; побудовукар’єри та просування по службі на основі особистісних якосAтей, заслуг і результатів роботи державних службовців; проAфесійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікаAції персоналу державної служби; здійснення ефективногоуправління державною службою; забезпечення зв’язків із гроAмадськістю. Побудову Д. с. здійснюють відповідно до функційдержавних органів, розподілу цих функцій між певними оргаAнами, визначення повноважень органів загалом і кожного окAремо, а також повноважень їхніх працівників. На підставі узаAгальнення предметноAцільових характеристик, функційі повноважень здійснюється функціональна класифікація дерAжавних органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілоквлади. Це дає змогу розмежувати державні органи за специфіAкою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільAний функціональний розподіл між структурними підрозділаAми та штатними посадами. З урахуванням цього здійснюєтьсякласифікація посад у державних органах за змістом і характеромдіяльності, способами обіймання посади і надання повноваAжень, а також розробляються реєстри і типові професійноAкваAліфікаційні характеристики посад. Основними принципамиД. с. є політична нейтральність на державній службі, конкурсAність, об’єктивність, правова захищеність, прозорість і гласAність у прийнятті на державну службу та просуванні щодослужбової кар’єри.

Державний апарат — основна ланка механізму держави,що забезпечує повсякденну роботу системи органів влади й управAління щодо здійснення практичних заходів, спрямованих нареалізацію функцій держави. Д. а. має певну структуру і склаAдається з державних службовців, які працюють у державнихорганах, наділених владними повноваженнями для реалізаціїфункцій державної влади всіх типів — законодавчої, виконавAчої, судової. У широкому розумінні Д. а. включає не тількивласне органи державної влади, а й такі важливі органи влади,як військові сили, правоохоронні та інші органи примусу.У вужчому розумінні Д. а. — це сукупність державних органів

416

влади, що виконують виконавчоAрозпорядчі функції управліннядержавою. Як допоміжний інститут влади Д. а. втілює в життяїї рішення, забезпечує виконання прийнятих у суспільстві нормі правил, вживає заходів, що забезпечують функціювання якусієї системи державних органів (окремо кожного і в їх сукупAності), так і самої держави. Через нього проходять відповідніреакції, взаємозв’язки суспільства і влади, виробляються неAобхідні засоби державного регулювання в усіх сферах життя.Основними рисами Д. а. є такі: володіння владними повноваAженнями; здійснення від імені держави її завдань і функцій;наявність компетенції і сфери життєдіяльності, яка характеAризується певною структурою та утворюється в порядку, встаAновленому законодавством. У межах структурного розглядуД. а. постає як сукупність взаємопов’язаних органів.

Державний бюджет — річний план державних витрат і джеAрел їх фінансового покриття. Бюджетне планування являєсобою визначення тієї частини фінансових ресурсів, яка в майAбутній період (один рік) може бути мобілізована до Д. б. і викоAристана на загальнодержавні цілі. Бюджетна система Українибудується на засадах справедливого й неупередженого розAподілу суспільного багатства між громадянами і територіальAними громадами. БудьAякі видатки держави на загальноAсуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатківвизначаються виключно Законом про Державний бюджет УкAраїни. Останній затверджується щорічно Верховною РадоюУкраїни на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обстаAвин — на інший період. Кабінет Міністрів України не пізніше15 вересня кожного року подає до Верховної Ради УкраїниПроект закону про Державний бюджет України на наступнийрік. Держава прагне до збалансованості бюджету України.Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до ВерAховної Ради України звіт про виконання Державного бюджетуУкраїни. Регулярні звіти про доходи і видатки Державногобюджету України мають бути оприлюднені. Регламентовананормами права діяльність, пов’язана зі складанням, розгляAдом, затвердженням бюджету, його виконанням і контролем завиконанням, розглядом звітів про виконання бюджету, назиAвається бюджетним процесом.

Державний службовець — особа, яка обіймає посаду в дерAжавному органі або його апараті щодо практичного виконання

417

завдань і функцій держави та отримує заробітну плату за раAхунок державних коштів. Правовий статус державного служAбовця виникає на основі законодавства у зв’язку із заміщенAням державної посади. Посада — це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державноAго органу та його апарату, на яку покладено встановлене норAмативними актами коло службових повноважень. ПосадовиAми особами вважають керівників та заступників керівниківдержавних органів та їхнього апарату, інших державнихслужбовців, на яких законами або іншими нормативними акAтами покладено здійснення організаційноAрозпорядчих таконсультативноAдорадчих функцій. Саме посада в державноAму апараті є базовою характеристикою правового положеннядержавного службовця. Поведінка державних службовців маєвідповідати очікуванням громадськості та забезпечуватидовіру суспільства і громадян до державної служби, сприятиреалізації прав і свобод людини і громадянина. Відповідно доЗакону України «Про державну службу» Д. с. повинен:сумлінно виконувати свої службові обов’язки; шанобливо стаAвитися до громадян, керівників і співпрацівників, дотримуваAтися високої культури спілкування; не допускати дійі вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної службичи негативно позначитися на репутації державного службовAця. Д. с. заборонено: брати участь у діях, що суперечатьнаціональним інтересам України, ускладнюють функціюванAня державних органів; вчиняти дії, що можуть бути розціненіяк використання свого службового становища в корисливихцілях у власних інтересах, а також дії, які, відповідно до чинAного законодавства, вважаються корумпованими; виявлятивсупереч інтересам справи упередженість або прихильність добудьAякого підприємства, установи, організації, органу,об’єднання громадян чи конкретної особи; проявляти бюрокAратизм, відомчість і місництво.

Державні соціальні стандарти — гарантований державоюрівень послуг на душу населення в межах усієї території країни,які надають органи влади і які фінансують за рахунок державAних бюджетів. Показники, які використовують для розрахункумінімального місцевого бюджету, широко застосовують у пракAтиці бюджетного планування зарубіжних країн. Розробленнядержавних соціальних стандартів здійснюють й в Україні.

418

ДержавноEвладні повноваження — компетенція державнихорганів щодо здійснення правотворчої, правозастосовної й праAвоохоронної діяльності, що практично реалізується у відповідAних владноAуправлінських рішеннях, які закріплюються в юриAдично обов’язкових нормативних і розпорядчих правовихактах, що видають державні органи від імені держави, а такожзнаходять своє відображення в конкретних діях і заходах навиконання цих рішень. Державні органи здійснюють контрольза неухильним виконанням правових актів шляхом застосуAвання різноманітних заходів адміністративного примусу, виAховання, переконання, роз’яснення та заохочення. До компеAтенції державних органів належать й інші дії, що маютьюридичне значення, наприклад, видання документів, засвідAчення юридичних фактів, реєстрація громадських об’єднань,ліцензування видів діяльності тощо. Для реалізації Д.Eв. п.державні органи спираються на інтелектуальну, організаційAну, матеріальну і примусову силу держави.

Джерела вдосконалення державного управління — будьAякий чинник, що призводить до вдосконалення державногоуправління. До джерел і ресурсів, здатних удосконалити дерAжавне управління, належать такі: територіальний чинник,пов’язаний із раціональним розподілом державної влади і дерAжавного управління на території держави; соціальний чинник,що передбачає орієнтацію державного управління на інтересивсіх класів, соціальних прошарків, професійних груп, націоAнальних і конфесійних структур суспільства, а також можливешироке залучення громадян в управлінські процеси (демокраAтизм державного управління); технологічний чинник, що поAлягає у використанні нових технологій управління, створеннілокальних автоматизованих систем управління та формуваннієдиної інформаційної системи державного управління; право)вий чинник, що дає змогу упорядковувати за допомогою правоAвого регулювання та виконання відповідних норм поведінкуй діяльність учасників управлінських процесів, а також сисAтемну взаємодію управлінських елементів; організаційнийчинник, викликаний високою динамікою організаційнихвідносин і необхідністю постійної зміни організаційних струкAтур під впливом економічних, соціальних і духовних інноваційта зміни цілей державного управління; кадровий чинник,зумовлений актуальністю залучення до державного апарату виAсококваліфікованих фахівців і необхідністю розвитку їхніх

419

навичок при здійсненні управлінської діяльності; чинникзміцнення взаємозв’язків із суспільством і подолання відчу)ження державного апарату (влади) від громадян.

Документообіг у системі державного управління — процеспереміщення документів, що використовуються у службовійдіяльності державних органів, починаючи з моменту створенняабо отримання до завершення їх використання з подальшою пеAредачею на зберігання або знищення. Документообіг необхіднийдля зв’язку державних органів при здійсненні ними владноAупAравлінських функцій за допомогою офіційних інформаційнихпотоків. В основі документообігу лежить документування, щоявляє собою запис ділової інформації за встановленими формами.Первинним елементом документообігу є документ — матеріальAний об’єкт, що містить інформацію у фіксованому вигляді і призAначений для тієї чи іншої управлінської дії в ході здійсненняприйнятого рішення. Сукупність однорідних, взаємопов’язанихдокументів з певних питань утворює документацію. Організаціядокументообігу будується на основі певних вимог: доцільності,оперативності, несуперечності, адресності тощо. Відповідно до адAресата документи бувають вхідні, вихідні, внутрішньослужбові.Згідно з ієрархією управлінської структури можна виокремиAти документообіг конкретної посадової особи, структурногопідрозділу, державного органу, галузі державного управління,держави загалом. Порядок поводження з документацією виAзначає інструкція з діловодства, яка в сучасних інструктивнихдокументах і положеннях здебільшого є частиною регламентівдіяльності відповідних державних органів.

Ефективність державного управління — один з основнихпоказників досконалості управління, що визначається за допоAмогою зіставлення результатів управління і ресурсів, витрачеAних на їх досягнення. Про ефективність державного управлінAня можна говорити за таких умов: витрати на управлінняскоротилися, а показники управління не змінилися або навітьполіпшилися; витрати на управління не змінилися, а якістьуправлінської діяльності поліпшилася; витрати на управліннязбільшилися, але значно підвищилися показники якостіуправління. Е. д. у. може бути не тільки економічною, але й соAціальною, соціальноAекономічною, політичною, соціальноAпсихологічною тощо. Методологія дослідження Е. д. у. базується

420

на зіставленні результатів із витратами, пов’язаними з їх доAсягненням. За висловом Й. Кхола, «ефективність управлінсьAких рішень і дій найбільше залежить від характеру вирішуваAних проблем; від управлінських ситуацій; від умов, особливоорганізаційного характеру, в яких приймаються рішення тавідбуваються управлінські дії, і менше — від характеристикособистості та становища управлінського працівника». У теоAрії та практиці державного управління використовуються різніметоди визначення ефективності управління. НайпоширеAнішими з них є оцінювання ефективності управління за отриAманим ефектом та за обсягом і характером (включаючи якість)дій. Й. Кхол запропонував вважати визначальним критеріємефективності управлінської праці якість вирішення управAлінських ситуацій, а також кількість якісно вирішених управAлінських ситуацій певним керівником або колективом, якийвін очолює.

Ієрархія рішень у державному управлінні — системарішень в ієрархічній структурі державного управління. В осAтанній можливі різні тенденції зв’язків і потоків рішень. ПерAша з них відображає рух потоку рішень знизу вгору, тобтоприйняття рішень на верхньому рівні на підставі рішень нижAчих рівнів (наприклад, при формуванні державних програм).Така тенденція характерна для рішень, що потребують ґрунAтовної інформації про стан справ або пропозицій щодо нього.Друга тенденція відображає рух потоку рішень згори вниз, тобAто прийняття рішень на нижчих рівнях на підставі рішень виAщих рівнів (наприклад, рішення на виконання правових актіві доручень). Ця тенденція характерна для організаційнихрішень. Третя тенденція відображає рух потоків рішень наAзустріч один одному, коли рішення на нижчих рівнях розвиваAють і реалізують рішення вищих рівнів, а рішення на вищихрівнях приймаються з урахуванням раніше прийнятих нанижчих рівнях (наприклад, при формуванні державного бюAджету, програми уряду тощо). Така тенденція характерна длятехнологічних (функціональних) рішень.

ІнформаційноEметодичний ресурс — упорядкована множиAна документів чи будьAяких інших даних. У державноAуправAлінській діяльності найчастіше використовується проблемноAорієнтований І.Eм. р., спрямований на забезпечення управління

421

певними сферами діяльності всією необхідною інформацією.Він складається з таких основних розділів: нормативноAправоAвого, до якого входить постійно оновлювана правова база; науAковоAметодичного, який містить інформацію щодо пріоритетAних напрямів та результатів наукових досліджень у певнійсфері діяльності, підходів, методів і методик проведення науAкових досліджень й оцінки їхніх результатів; матеріалів науAкових конференцій, симпозіумів, семінарів; навчальноAметоAдичного, який включає освітньоAпрофесійні та професійніпрограми, програми функціональної спеціалізації, кваліфікаAційні тести й анкети для оцінювання та контролю рівня профеAсійних знань і навичок фахівців у даній сфері діяльності, баAзові підручники та навчальні посібники; реєстрового розділу,що містить державні реєстри центральних і місцевих органівдержавної виконавчої влади, матеріали статистичної звітносAті; зведеного каталогу бібліотечних фондів за напрямами в даAній сфері діяльності; довідкового, який включає різноманітнідовідники, інформаційні матеріали з питань певної діяльностів різних країнах, інформаційноAдовідкові системи, бази данихлокального та віддаленого доступу. І.Eм. р. і система його компAлектування мають відповідати таким вимогам: повноти; досAтовірності, актуальності та різноманітності форм поданняінформації; багатоаспектності класифікації документів; можAливості зберігання та доступу до структурованої і неструктуроAваної інформації (даних); застосування природної мови поданAня текстової інформації; використання гіпертекстового зв’язкуданих у неструктурованих або слабкоструктурованих масивахданих; ведення і використання класифікаторів, рубрикаторів;контролю достовірності даних, що заносяться в підсистему. ТеAоретичну основу І.Eм. р. становить модель ідентифікаційногоопису, базовим набором параметрів якої є зміст інформації, їїджерело, віднесення до певної організаційної або інформаційAної системи, характер використання (призначення), обсяг інAформаційного масиву, відкритість інформації, форма поданняінформації, носії інформації, мова подання інформації, назвата адреса інформаційного масиву, тип інформаційної системи,вид джерела та опис змісту документа. Для роботи з даними суAчасного І.Eм. р. використовують WЕВAорієнтовану технологію.Це спрощує доступ до інформації на локальному і глобальномурівнях та підвищує продуктивність праці, дає змогу запровадиAти ІнтернетAподібні технології роботи з інформацією, завдяки

422

чому з’являється можливість інтегрувати в єдину інформаційAну систему різні системи опису та пошуку даних і їхні джереAла. Загальні вимоги до функцій бази даних І.Eм. р. полягаютьу вирішенні комплексу завдань щодо збирання, збереження,індексації, пошуку, редагування та виведення динамічнопов’язаної інформації; забезпеченні розподілу роботи щодовведення та пошуку інформації кількома операторами; підAтримці цілісності даних; забезпеченні багаторівневої системизахисту від несанкціонованого доступу; можливості конверAтації форматів даних; здатності до подальшого розвитку.

Контроль у сфері державного управління — важлива функAція державної влади та управління, яка дає змогу не тільки виAявити, але й запобігти помилкам і недолікам у діях суб’єктівдержавного управління, відшукувати нові резерви та можлиAвості. К. с. д. у. передбачає всебічне та постійне відслідковуAвання й коригування різних заходів державного управління,зокрема розроблення та здійснення державної політики, викоAнання державних цільових програм, реалізацію нормативноAправових актів. Ці заходи включають контроль як за прийнятAтям рішень, так і за їхнім виконанням. У процедурі контролюприйнято вирізняти три основні етапи: встановлення стандарAтів (цілей, що мають вимір), зіставлення з ними реальних реAзультатів, а також вжиття необхідних коригуючих заходів з метою попередження або зменшення відхилення від поставлеAних цілей. За сучасною концепцією, К. с. д. у. має здійснюватиAся протягом усього процесу управління, починаючи з плануванAня та до досягнення поставлених цілей. Це дає можливістьсвоєчасно попередити суттєве відхилення від очікуваних резульAтатів. Вирізняють три види контролю: попередній (на стадії форAмування планів, програм, нормативноAправових актів), поточAний (у процесі реалізації планів, програм, нормативноAправовихактів) і кінцевий (за результатами виконання планів, програм,нормативноAправових актів). В основу К. с. д. у. покладенопринцип зворотного зв’язку, за допомогою якого шляхоманалізу ситуації до і після реалізації певного плану, програми,нормативноAправового акта можна скоригувати останні з меAтою досягнення визначених цілей. Зворотний зв’язок необхідAний для запобігання розбіжностям між метою і досягнутимирезультатами. У соціальних системах, зокрема у сфері державAного управління, цей принцип ще можна сформулювати як

423

принцип контролю. Однією з основних його форм є узгодженAня та затвердження рішень. Іншою його модифікацією є принAцип контролю за критичними точками, тобто за фактами, що є критичними для оцінювання ступеня виконання планів. НеAобхідно пам’ятати, що К. с. д. у. взагалі виправданий лишетоді, коли процес державного управління у певній сфері чіткосплановано й відхилення від плану піддаються коригуванню.Як правило, К. с. д. у. забезпечується взаємодією всіх гілокдержавної влади і потребує створення єдиної системи державAного контролю. Остання потребує взаємоузгодженого провеAдення управлінського (переважно зовнішнього), фінансового й адміністративного (переважно внутрішнього) контролю; неAзалежності підрозділів контролю в органах управління, що моAже бути досягнуто їхнім безпосереднім підпорядкуванням перAшим керівникам цих органів і добором високопрофесійних тавідданих справі кадрів; надання контрольній діяльності сисAтемності та плановості, запровадження вхідного (з напрацюAванням чітких доручень і завдань), проміжного (за станом виAконання доручень і завдань) та підсумкового (за кінцевимирезультатами діяльності) контролю; диференціації документівза необхідним ступенем глибини контролю; зіставлення та відAповідність ієрархії рішень та ієрархії контролю, розподіл і конкAретизація контрольних завдань та відповідальності з усіх рівнівтакої ієрархії; установлення стандартів контролю (загальнихвимог до очікуваних результатів, термінів, регламентів, видів,форм, засобів і методик проведення, форм і термінів звітностітощо) як найважливішого засобу оцінювання результатів виAконання завдань і доручень; чіткого й не надмірного докуменAтування як результатів діяльності, що контролюються, так і контрольної документації; спрощення контролю за процедуAрою і формою, оскільки він значно обтяжує роботу виконавця,відволікає його на чималий термін від виконання основногозавдання і навіть інколи заважає цьому процесу; запровадженAня електронної системи контролю з використанням сучаснихінформаційних технологій з метою зведення до можливогомінімуму операцій з паперами та скорочення часу й обмінузвітною інформацією; реальної відповідальності посадовихосіб не тільки за належне виконання завдань і доручень, але й,насамперед, за подання недостовірних даних, приховуванняреального стану виконання завдань. Ефективна робота системиконтролю можлива тільки за умови позитивного ставлення донеї керівників органів державної влади.

424

Конфлікти у сфері державного управління — об’єкт конфAліктів у сфері державного управління — розпорядження влаAдою. К. с. д. у. мають системний характер і становлять формувзаємодії державноAполітичних інститутів, організацій і осіб,що здійснюють владу в межах певної державної системи. СфеAру державного управління можна розглядати як складну сисAтему, що містить у собі низку суперечностей. Конфлікти є осAновою механізму адаптації галузі державного управління,оскільки, з одного боку, вони дають змогу відслідкувати наAявні суперечності, а з другого — уможливлюють підвищенняефективності усієї системи, якщо вміло ними управляти. КонAфліктність криється вже в самій природі державної влади, поAкликаній погоджувати, координувати різні інтереси, визначаAти чіткі стратегічні й тактичні цілі, розподіляти дефіцитніресурси. Первинне джерело конфліктів полягає в ієрархічнійструктурі управлінських статусів і ролей, що породжує неAрівність у розподілі влади між самими суб’єктами управління.Не менш важливим джерелом К. с. д. у. є нечітка організаціясамої структури влади і, відповідно, нечітке розмежуванняповноважень різних державних органів і службовців. Серйознісуперечності можуть породжувати відсутність системи ротаціїкадрів або їхнього продуманого просування службовими сходаAми, відсутність органів арбітражу або апеляції, недосконалістьпроцедур з’ясування відмінностей у думках і підходах, ігноруAвання засобами попередження розростання конфліктів. ПриAчиною конфліктів можуть виступати різні позиції державнихслужбовців у визначенні базових цінностей і політичних ідеAалів, в оцінках поточних подій. Здебільшого це стосуєтьсяпроблем і шляхів реформування суспільства та держави, спраAведливості або обгрунтованості прийняття рішень. Серйознеджерело конфліктів ми знаходимо і в технологіях управлінсьAких комунікацій, передусім у неповноті, або помилковості інAформації, або навмисному маніпулюванні нею. БудьAяке споAтворення інформаційного потоку або навмисно ускладненийдоступ до каналів інформації можуть викликати конфлікт.У межах опису типології К. с. д. у. в полі зору повинні перебуAвати такі реалії: конфлікти між державою і суспільством(проблема легітимності); конфлікти між різними гілками влаAди (законодавчої, виконавчої і судової); конфлікти між держаAвою й окремими інститутами політичної системи (наприклад,між державою і політичною партією); конфлікти між державAноAправовою системою й опозицією, яка прагне цю систему

425

змінити; конфлікти між державою й особистістю (проблемидотримання прав людини).

Криза як соціальноEполітичний феномен — тимчасове приAзупинення або припинення функціювання окремих елементівчи інститутів політичної системи; значне поглиблення і загостAрення наявних політичних конфліктів, політичної напружеAності; тимчасове припинення функціювання будьAякої системиз позитивним чи негативним для неї наслідком. Суспільні сисAтеми переживають багато різного виду криз, зокрема й поліAтичних, які, своєю чергою, багатоманітні і включають, скажіAмо, кризи даної конкретної політики, влади загалом, уряду,парламенту, відносин між гілками влади, довіри тощо. Кризав усіх випадках означає, що чинна система досягла межі, даліякої вона існувати або розвиватись не може, вичерпала ресурAси та зміст існування, наштовхнулася на суцільний спротивіззовні, серйозні перешкоди. Як будьAяке соціальне явище,кризи у своєму розвитку проходять певні фази. Перша фаза —передкризова, коли виявляються перші симптоми і причиниможливої кризи, система вичерпала свої потенційні можлиAвості. Друга фаза — кульмінація кризи, система досягла межісвого розвитку. Третя фаза — руйнація системи, перехід до ноAвого стану або створення нової системи. Криза може зумовлюAватися причинами внутрішнього чи зовнішнього характеру,давнішніми чи щойно виниклими умовами. Криза може бутиабо неминучою, або випадковою, якої можна своєчасно уникAнути. В усіх випадках кризу можна розглядати як перехід сисAтеми до нової якості або утворення якісно нової системи як моAмент розвитку. В такому розумінні криза принципововідрізняється від катастрофи, тобто цілковитої руйнації систеAми й утворення нової системи нижчої якості, або взагалі повноAго призупинення розвитку. Найхарактернішими вважаютькризи політичної системи та уряду. Політична криза може наAбувати різних форм (відставка уряду, розпуск парламенту,запровадження надзвичайного стану тощо) і є наслідком загостAрення суперечностей і конфліктів у суспільстві між складовиAми політичної системи. Урядова криза може бути зумовленаекономічними ускладненнями, внутрішньополітичними конфAліктами (міжпартійними чварами, конфліктами між гілкамивлади), особливо у перехідний період. Урядова криза — особAливо часте явище, що призводить до зміни уряду, форм правлінAня. Здебільшого наслідками політичної кризи є модернізація

426

політичних структур, примирення інтересів різних соціальнихгруп або наступ реакції і реставрація попередніх владнихструктур збройним шляхом. Політична криза — складне явиAще у суспільному житті, але за умови її успішного перебореннявона слугує початком нового етапу розвитку суспільства та йоAго політичної системи.

Культура державного управління — комплексне поняттяуніверсального характеру, що відображає конкретні формивзаємодії людей та організацій у процесі здійснення владноAуправAлінських відносин, які виявляються в різноманітних ситуаAціях. Основними елементами К. д. у. є метод і стиль державноAуправлінської діяльності. Вона проявляється через комплексуявлень про систему цінностей і цілі державного управління,у ставленні політиків і державних службовців до справи, у праAвилах і нормах ділової поведінки і, як наслідок, у характеріі змісті державноAуправлінських рішень та відповідних дерAжавноAуправлінських впливів. Як духовне явище, що істотновпливає на всі сторони суспільного життя, К. д. у. визначаєтьAся характером організації влади, мірою демократичностісуспільних відносин, їхньою цивілізованістю, гуманністю.Зміст К. д. у. повніше розкривається через її соціальну спрямоAваність, а також особисту культуру і стиль керівництва держаAви, що безпосередньо позначається на визначенні її внутрішніхі зовнішніх цілей у певний історичний період та шляхів їх доAсягнення, вмінні поєднати основні політичні сили країни таспрямувати їх на вирішення актуальних завдань державногобудівництва, забезпеченні умов для ефективного функціюванAня системи державного управління, створенні відповідного моAральноAпсихологічного клімату у суспільстві. Одним із проявівсучасного стилю керівництва на державному рівні є реалізаціяфункції зв’язків із громадськістю, тобто інформування останAньої про діяльність системи державного управління та з’ясуAвання оцінки нею цієї діяльності.

Легітимність державної влади — законне, правомірне форAмування та здійснення державної влади. Якщо законність —це показник відповідності вчинків або дій вимогам юридичнихнорм, то легітимність є основою відповідності самого законусуті права, відображенням того, наскільки закон відображаєі відтворює об’єктивну основу суспільної життєдіяльності і тимсамим визнається суспільством, а державна влада отримує від

427

останнього повноваження й стає легітимною. Проблемалегітимності державної влади, різних державних структурі посадових осіб, а відповідно й функцій державного управлінAня, що реалізовуються ними, має серйозне політикоAправовезначення, її загострення призводить до відчуження влади, неAдовіри до політичних лідерів країни, відриву державного апаAрату від реальних потреб суспільства, розквіту бюрократизму,прагненню до придушення опозиційної критики та інших пеAрекручень законності.

Моніторинг — спеціальна підсистема системи управління,пов’язана з отриманням й аналізом інформації щодо певногооб’єкта управління. М. є механізмом реагування на зовнішнізагрози і відхилення в роботі організації. При формуванні підAсистеми М. визначаються його мета, об’єкт, суб’єкт, періодичAність і методи. Для того, щоб М. був ефективним, він має бутивключений до системи управління, а рекомендації та рішення,що приймаються в його структурах, мають доходити до керівAників і враховуватись в їхніх рішеннях із питань стратегії та поAлітики організації. Однією з основних складових підсистемиМ. є інформаційна система, що дає змогу збирати і передаватинеобхідну інформацію. Вона має забезпечити мінімум необхідAної релевантної інформації для кожного підрозділу організації.Іншою складовою частиною М. є аналітична система, де зібраAна інформація аналізується, щоб визначити, наскільки органіAзація справляється з досягненням поставлених цілей. Унаслідоканалізу виявляються відхилення в роботі, їхній характер і впливна досягнення цілей організації. Ці узагальнені дані надходятьв оперативну систему М., де виробляються рекомендації і ріAшення щодо внесення змін до стратегії, змісту роботи, показAників оцінок і системи моніторингу загалом. Потім рекомендаціїяк оперативна інформація або аналітичні довідки надходять докерівника організації або підрозділу, який має повноваженняіз прийняття рішення в цій сфері діяльності. Без сучасної сисAтеми М. неможливе проведення ефективної державної політиAки і розроблення стратегічних планів держави.

Наука державного управління — самостійний напрям наукиуправління, об’єктом дослідження якого є державне управлінAня як певний вид діяльності. Держава відрізняється від іншихорганізацій вирішенням більш масштабних і різноманітних заAгальносуспільних проблем, монопольним правом регулювання

428

правових відносин, суверенітетом, унікальністю, а також наAявністю специфічного апарату влади, який діє в дуже зримомуі політизованому середовищі, що безпосередньо впливає наприйняття ним управлінських рішень. У зв’язку з цим йдетьAся про специфічні моделі, схеми, класифікацію, типологіюі систематику, тенденції розвитку, закономірності побудови тафункціювання державного управління. Складність суспільстAва як об’єкта управління і системи державної влади яксуб’єкта управління, які є відкритими, динамічними, самокеAрованими, імовірнісними, багатопараметричними системами,не дає змоги керуватися в державній управлінській діяльностілише накопиченим досвідом і здоровим глуздом, а й потребуєширокого використання на всіх його рівнях і ланках науковихдосягнень і обґрунтувань. Дослідження в цій галузі охоплюAють теоретичні, методологічні та практичні проблеми становAлення та розвитку державного управління й спрямовані на виAявлення законів, закономірностей, принципів, тенденцій,а також розроблення на їхній основі підходів, методів і техноAлогій вирішення цих проблем. Чільне місце серед них відведенодослідженню системних характеристик державного управлінAня, теорії організації та менеджменту в державноAуправлінсьAкій діяльності, і технології розроблення, прийняття та впроваAдження управлінських рішень. Одним з основних завданьН. д. у. є створення реальних передумов здійснення переходувід емпіризму до науковості державного управління, наданняйому характеру випереджального управління. В Україні дерAжавне управління фактично дістало визнання як 25Aта галузьнауки в 1996 р., коли Постановою Президії ВАК України від16 листопада 1996 року № 2/1 був затверджений перелікспеціальностей наукових працівників, серед яких: 25.00.01 —теорія та історія державного управління; 25.00.03 — організаціята управління в державних установах; 25.00.04 — регіональнеуправління; 25.00.05 — галузеве управління та 25.00.06 —місцеве самоврядування.

Організаційні відносини — відносини координації і суборAдинації в організаційних структурах. Перші з них — це відноAсини управлінських ланок і виконавців за управлінською гориAзонталлю, а другі — відносини між вищими та нижчимиланками системи управління, між тими, хто приймає рішення,і тими, хто їх виконує, тобто за управлінською вертикаллю.О. в. забезпечують стан упорядкованості суб’єкта й об’єкта

429

управління, системи інформації, прямих і зворотних зв’язків.Із досягненням певних О. в. процес управління не вичерпуєтьAся. Виникає нове завдання: зберегти і підтримати, вдосконалиAти та розвинути стан упорядкування, організованості системи,що вирішується функцією регулювання. Відповідно до цього,у найпоширенішій нині концепції функцій управління, що заAпропонована М. Месконом, М. Альбертом та Ф. Хедоурі, функAція організації охоплює й функцію регулювання.

Політична воля — найважливіша соціальноAфілософськаі політикоAправова проблема, що має велике значення дляпрактики механізму здійснення державного управління. ДерAжавноAуправлінський вплив містить владноAвольову вимогусуб’єктів державного управління (державного органу, посадоAвої особи), виконання якої забезпечується на основі відповідAних повноважень силами та ресурсами держави. У таких вплиAвах поєднуються воля як вищих і центральних органівдержавної влади, так і всієї її системи на різних рівнях управAління, що свідчить про складний процес волеутворення та воAлествердження в управлінській діяльності держави. Це полоAження має важливе практичне значення, оскільки показує,чому повинні виконуватися ті або інші управлінські вимоги(команди), чим вони забезпечуються і як продиктовані загальAні й одиничні управлінські рішення та дії. Політична безвільAність дезорганізує роботу державного апарату. Відсутністьполітичної волі особливо згубна у періоди криз і реформ.

Прийняття рішень в державному управлінні — результатдіяльності суб’єктів державного управління, спрямованої нарозв’язання певних проблем державного рівня, які, своєючергою, асоціюються з відповідними управлінськими ситуAаціями. На ситуаційний характер рішень вказує й усталенеїхнє визначення як вибору однієї з альтернатив. Саме виявленAня таких ситуацій, їхній аналіз (діагностування), формуванняобмежень і критеріїв для оцінювання рішень, формування (виAявлення) і оцінювання альтернативних варіантів рішень, а таAкож вибір одного з них є класичним процесом прийняттярішень. Діяльність із прийняття рішень є центральним пункAтом теорії управління. Вона має характер сполучної щодоінших загальних функцій управління — планування, органіAзації, мотивації, контролю. За висловом відомого американсьAкого вченого Г. Гордона, прийняття рішень є «основою основ

430

державного управління, як і всієї організованої людської поAведінки». На особливе значення прийняття рішень у державноAму управлінні вказує те, що їхнє прийняття та реалізація є двоAма з трьох основних компонентів управлінської діяльності, детретім компонентом є збирання, накопичення, обробка, збереAження і передавання інформації, необхідної для здійсненняуправління. Рішення приймає керівник (так звана особа, щоприймає рішення) відповідного рівня компетенції. Але цьомупередує підготовка цього рішення, що може бути дуже складAною, вимагати залучення різної кількості та кваліфікаціїфахівцівAуправлінців, а також відповідних витрат часу. Цейетап називають підготовкою рішення. Якщо рішення прийAмають у формі якогось документа, то йдеться про підготовкупроекту цього документа. Його затвердження є прикладомприйняття рішення. Прийняття управлінських рішень наразістає одним з основних об’єктів удосконалення систем упAравління, оскільки якість рішень є визначальним фактором упAравління. П. р. д. у. слід розглядати в комплексі з іншими етаAпами управлінського процесу, а саме: 1) підготовки дорозроблення управлінського рішення: отримання інформаціїпро ситуацію (аналітичний матеріал) → визначення цілей (поAбудова дерев цілей та визначення критеріїв, ранжируванняцілей за пріоритетами) → розроблення системи оцінювання(формування індексів та індикаторів, розрахунок рейтингів,розроблення умов тендерів, визначення порівняльних оцінокта пріоритетів) → аналіз ситуації (виявлення факторів, що визAначають розвиток організації, зокрема можливостей ресурсноAго забезпечення) → діагностування ситуацій (виділення основAних проблем та визначення їхнього впливу на досягненнябажаного стану організації) → розроблення прогнозу розвиткуситуації (застосування методів експертного прогнозування);2) розроблення управлінського рішення: розроблення й обгAрунтування альтернатив рішень (безпосередньо або за допомоAгою спеціальних експертних процедур) → відбір основнихваріантів управлінських впливів → розроблення сценаріїв розAвитку ситуації (визначення альтернативних варіантів із викоAристанням технологій ситуаційного аналізу та експертногооцінювання) → експертне оцінювання основних варіантів упAравлінських впливів (із використанням системи оцінювання);3) власне прийняття управлінського рішення: колективна ексAпертна оцінка (узгодження рішення) → прийняття рішеннявідповідальною особою; 4) реалізації управлінського рішення:

431

розроблення плану дій (склад і послідовність дій, терміни, ресурAси, стимулювання виконання рішень) → контроль реалізації плаAну (моніторинг, коригування планів) → аналіз результатів розAвитку ситуації після управлінських впливів (слабкі та сильністорони, додаткові можливості й перспективи; додаткові ризикита цілі).

Принципи організації роботи керівника — вихідні полоAження та норми поведінки, на яких базується організація роAботи керівника. ЗAпоміж них можна виділити принципи єдиAноначальності; першого керівника; функціональної дефініціїта скалярний; лідерства, згідно з яким більше шансів на успіхі лідерство має той, хто першим починає використовувати новінаукові напрацювання та технології. Принцип єдиноначаль)ності передбачає отримання працівником наказів тільки відодного безпосереднього начальника. Чим кращий взаємоAзв’язок підлеглого з керівником, тим менша ймовірність отриAмання ним суперечливих вказівок і глибше почуття персональAної відповідальності за результати роботи. Відповідно допринципу першого керівника, під час організації виконанняважливих завдань контроль залишається за першим керівниAком організації, оскільки тільки він має право і можливістьвирішувати будьAяке питання або передоручати його підлегAлим. Згідно з принципом функціональної дефініції, чимчіткіше визначені для організації, підрозділу, працівника наAпрями й очікувані результати діяльності, повноваження, посаAдові та інформаційні зв’язки, тим більший внесок слід очікуваAти в реалізацію цілей організації. Близький до цього принципуі скалярний, за яким чим чіткіше лінія зв’язку керівниказ кожним із підлеглих, тим ефективніші процеси прийняттярішень та комунікації. Серед характерних рис і навичок хороAшого державного керівника слід назвати такі: гарні навичкиведення переговорів і здатність переконувати; завоюванняй збереження довіри громадськості, зокрема через викорисAтання засобів масової інформації; здатність швидко вчитисяй не баритися з рішеннями, оскільки час перебування на поAсаді може бути коротким; навички в керівництві й управлінніперсоналом для підвищення продуктивності та підвищенняякості праці підлеглих; готовність до нелегкого життя за умовпереходу на вищі рівні управління.

Програма економічного та соціального розвитку — докуAмент, в якому визначаються цілі та пріоритети економічного

432

та соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, форAмується взаємоузгоджена комплексна система заходів органівзаконодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самовряAдування, спрямованих на ефективне розв’язання проблем екоAномічного та соціального розвитку, досягнення стабільногоекономічного зростання, а також характеризуються очікуванізміни в економіці та соціальній сфері. В Україні щороку розAробляється Державна програма економічного і соціальногорозвитку, яка узгоджується з проектом Державного бюджетуУкраїни на відповідний рік. У цій програмі конкретизуютьсязаходи, передбачені Програмою діяльності Кабінету МіністрівУкраїни, та завдання, визначені у щорічному посланні ПрезиAдента України до Верховної Ради України про внутрішнєі зовнішнє становище України. Зокрема, у Державній прогAрамі економічного і соціального розвитку України мають бутивідображені: аналіз соціальноAекономічного розвитку країниза минулий і поточний роки, характеристика головних пробAлем розвитку економіки і соціальної сфери; вплив очікуванихзмін зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуаціїна економіку країни; цілі та пріоритети економічного тасоціального розвитку в наступному році; система заходів щодореалізації державної політики з визначенням термінів викоAнання та виконавців; основні макроекономічні показники, обAсяги капітальних вкладень, показники державного замовленнята інші необхідні показники і баланси економічного та соціальAного розвитку, зокрема в розрізі галузей економіки, АвтономAної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя; пеAрелік державних цільових програм, що фінансуватимутьсяв наступному році за рахунок коштів Державного бюджету УкAраїни; показники розвитку державного сектора економіки,зокрема отримання та використання доходів від розпорядженAня державним майном, ефективності використання об’єктівправа державної власності, розвитку державних підприємств.

Програмний аналіз — дослідницький процес перевіркиобґрунтованості тверджень щодо причинних взаємозв’язківміж заходами органів державного управління та їхніми реAзультатами. Він застосовується при дослідженнях альтернаAтивних рішень за програмами в різних формах і на основі різAноманітного методичного інструментарію, що доповнюєтьсяостаннім часом «програмною оцінкою» й «аналізом політики»та деякими іншими новими засобами. Наразі програмний

433

аналіз залишається одним з основних елементів програмноAцільового підходу поряд із побудовою програмних структур і використанням програмноAцільових систем управління. Такийаналіз охоплює всі етапи програмного проектування, а саме:формулювання проблеми; визначення мети та основних параAметрів (показників) відповідної програми; виявлення альтернаAтив; визначення витрат; оцінювання результатів; порівнянняальтернатив і вибір однієї з них для наступної реалізації. Дляпорівняння альтернатив використовують методи, що ґрунтуAються на докладному вивченні «входів» і «виходів» програми(проекту, рішення). Найчастіше використовують методи типу«витрати – користь», які передбачають кількісне відображенAня витрат та їхнє зіставлення з очікуваними результатами.Серед інших методів порівняння альтернатив можна назватиметоди «витрати – мета» і «витрати – обмеження». За допомоAгою першого можна простежити, як кількісні зміни резульAтатів впливають на величину витрат для їх досягнення, за доAпомогою другого — як внесення до програми обмеженьсоціального, економічного, правового або іншого характерувпливають на розмір витрат на неї.

ПрограмноEцільовий підхід у державному управлінні —найпоширеніший наразі засіб реалізації державної політики,який пов’язує цілі політики (плани, проекти) з ресурсами за доAпомогою цільових програм. Такі програми створюються дляефективного вирішення завдань у галузі державного, економічAного, екологічного, соціального та культурного розвитку відпоAвідно до визначених цілей. П.Eц. п. д. у. охоплює такі етапиі дії: структурування проблеми, тобто її поділ на підпроблеми;визначення конкретних заходів щодо реалізації підпроблем, щодає змогу сформувати програму розв’язання проблеми; оцінюAвання пріоритетності та послідовності програмних заходів, а таAкож розподіл ресурсів між ними; розробка механізму упAравління виконанням програми розв’язання проблеми;створення організаційної системи управління програмою; виAкористання на різних етапах реалізації програми широкогоспектра сучасних аналітичних і проектних засобів, зокремаекономікоAматематичного моделювання, сітьових засобів плануAвання й управління, фінансового аналізу та інвестиційного проекAтування, програмного аналізу. На рівні держави з її владнимиповноваженнями П.Eц. п. д. у. уможливлює централізацію, більAшу обґрунтованість і контроль використання ресурсів для

434

стабілізації та розвитку соціальноAекономічних процесів, коорAдинацію діяльності органів державної влади для пріоритетногорозв’язання певних проблем подолання наслідків економічноїкризи та попередження такої ситуації у майбутньому. Саме тоAму П.Eц. п. д. у. ефективно використовують у багатьох країнахсвіту, особливо в найбільш розвинутих із них — таких якСША, Японія, Франція та ін. Програми державного рівня доAвели свою ефективність в Японії, Кореї, інших країнах длявідродження повоєнної економіки, виходу з економічнихкриз, здійснення економічних реформ.

Регламент органу державного управління — документ,який встановлює порядок організації та регулює організаційAноAпроцедурні питання діяльності певного органу державногоуправління. Здебільшого він містить сукупність норм, настаAнов і правил, які регулюють організацію роботи; порядок проAведення сесій, з’їздів, конференцій, нарад, зборів, процедурувиборів членів керівних органів, порядок внесення та обговоAрення питань порядку денного, а також вироблення і прийнятAтя рішень з цих питань, утворення допоміжних органів, наданAня прав, обов’язків і повноважень їхнім представникам.

Ресурси державної влади й управління — ресурси як носіївлади (суб’єкти державного управління) використовують длязабезпечення керованості інших учасників державноAуправAлінських відносин (суб’єктів і об’єктів державного управління)з метою досягнення цілей держави. Найголовнішими з нихє кадрові ресурси державної влади й управління. Як правило,державні діячі, політики й чиновники отримують ресурси влаAди, обіймаючи керівні посади в системі державного управлінAня. Р. д. в. у. — це фундаментальне джерело управління. Їхнєпершорядне значення відображено в теорії соціального обміну,згідно з якою в основі влади, а отже, й державного управління,лежить нерівномірний розподіл дефіцитних ресурсів. Люди,які не мають ресурсів, отримують їх в обмін на виконання наAказів і доручень їхніх розпорядників. Розподіл і перерозподілсоціальних ресурсів відбувається у процесі державного управAління. Можна виокремити такі типи ресурсів: утилітарні ре)сурси — матеріальні та інші соціальні блага, пов’язані з повAсякденними інтересами, турботами та побутовими потребамилюдей; примусові ресурси — заходи державного примушуванAня; нормативні ресурси — засоби впливу на ціннісні орієнтації

435

і норми поведінки людини; політичні ресурси — політичні регуAлятори відносин між людьми, групами, суспільноAполітичнимиоб’єднаннями, рухами, партіями тощо; правові ресурси — базоAвані на правосвідомості громадян країни, вони характеризуAються якістю законів і підзаконних актів, їхнім виконанням,дотриманням режиму законності; економічні ресурси містятьAся і використовуються у процесі матеріального виробництватоварів і послуг, необхідних для суспільного й особистого споAживання; мотиваційні ресурси характеризують здатністьпідвищення або зниження соціального статусу як суспільнозначущої ролі людини відповідно до соціальної стратифікації;культурно)інформаційні ресурси — духовні цінності, знанняй інформація, а також засоби їх отримання й поширення; сило)ві ресурси — засоби й апарат фізичного впливу; демографічніресурси — люди як універсальне джерело інших ресурсів; люд)ські ресурси — кадрові ресурси, безпосередньо зайняті у проAцесі здійснення державного управління.

Світська держава — держава, в якій відсутня офіційна, дерAжавна релігія і жодне з вірувань не визнається обов’язковим,переважним і не впливає на державний устрій та діяльністьдержавних органів та їхніх посадових осіб.

Соціальна держава — призначення терміна «соціальна дерAжава» — підкреслити здатність держави здійснювати сучаснусоціальну політику, спрямовану на створення системи соціальAного захисту, соціальних гарантій, соціального партнерства.Це держава сучасного демократичного типу, що формуєтьсяв умовах відносно стабільної і розвинутої економіки. Базовимицілями С. д. є досягнення рівноваги, стабільності, цілісності тадинамізму суспільного розвитку. В сучасних умовах поєднанAня цих тенденцій означає, що держава має бути соціальноющодо цілей і правовою за формою взаємовідносин між особисAтістю, суспільством і державою. Цілеспрямована діяльністьдержавних органів з управління соціальноAкультурною сфеAрою суспільства спрямована на задоволення його потреб,підвищення добробуту населення й дотримання принципівсоціальної справедливості. Соціальна політика в С. д. нерозAривно пов’язана з уявленнями та цінностями, що притаманнісуспільству. Вона впливає на відносини між державою і людиноючерез регулювання взаємодії держави і суспільства, що склаAдається з певних соціальних груп, належність до яких визнаAчає зміст соціальних інтересів людей.

436

Стиль державного управління — система засобів, форм і меAтодів повсякденного функціювання посадових осіб та органівдержавної влади й місцевого самоврядування, базована навідповідних принципах, що забезпечують раціональне й деAмократичне ведення управлінських справ. Відмінність С. д. у.від стилю роботи в інших сферах суспільства полягає переAдусім в такому: соціальна активність посадових осіб і відповідAних органів пов’язана із застосуванням державноAвладних повAноважень або опорою на них; така активність чітко й доситьповно нормативно регламентована і перебігає в установленихформах і процедурах; за мету ця активність має формуванняй реалізацію керуючих впливів. С. д. у. повинен складатисяз таких обов’язкових елементів: цільових, функціональних таорганізаційних характеристик органів державної владий місцевого самоврядування, що визначають їхнє місце і правоAвий статус в ієрархії системи державного управління; юридичнозакріплених форм, методів і процедур управлінської діяльносAті органів управління та їхніх посадових осіб; загальнокультурAних, професійних і особистих якостей посадових осіб, за допоAмогою яких формуються соціальноAпсихологічні механізмиуправління. Властивостями демократичного стилю державноAго управління є такі глибокі, органічні взаємозв’язки органівдержавної влади та місцевого самоврядування із громадянами,що сприяє пізнанню керованих об’єктів, потреб, інтересіві цілей життєдіяльності людей, розвитку в них розуміння сутіта значення управлінських рішень і дій; стимулювання в усійсистемі державного управління ініціативності, творчості, активAної співучасті у справах суспільства та держави; широкі можлиAвості для введення наукового знання в управлінські процеси і надання їм необхідної цілеспрямованості, діловитості та вплиAвовості; становлення та підтримка в усій системі державногоуправління гуманних взаємовідносин між керівниками тапідлеглими, членами керівництвом і керованими об’єктами,колективами, посадовими особами та громадянами, внаслідокчого права і свободи людини насправді будуть реалізовані. У суAчасному управлінні йдеться про науковість С. д. у., що передбаAчає: широке використання в державному апараті досягненьсуспільних, природних і технічних наук; послідовне дотриAмання в діяльності апарату встановлених наукою об’єктивнихзакономірностей суспільної життєдіяльності; сприяння з бокуапарату розвиткові науковоAтехнічного прогресу й широкомувпровадженню його досягнень у практику; співвідношення

437

рівня діяльності апарату з обґрунтованими наукою положенняAми, висновками та рекомендаціями.

Суспільні проблеми — потреби, що набули значущості длявеликих груп населення. Є два підходи до виділення суспільAних проблем: на підставі чисельності людей, яких вони зачіпаAють, або з урахуванням підтримки, відгуку, інтересу населенAня до них. Одне із завдань політичної системи полягає в тому,щоб виявляти суспільні проблеми і виробляти стратегію їхвирішення. Наявність певної суспільної проблеми не привоAдить автоматично до того, щоб цією проблемою почали опікуAватися органи державної влади. Необхідний механізм, якийдає змогу ставити питання перед державою, надавати їм харакAтеру державних проблем. Це нерозривно пов’язано з іншим,дуже важливим елементом державного управління — постійAним складанням переліку найактуальніших проблем, що слуAгують орієнтиром для дій системи державного управління. Наоснові з’ясування пріоритетності розв’язання суспільних пробAлем відбувається визначення цілей і пріоритетів державноїполітики.

Територіальна громада — це спільнота мешканців населеAних пунктів (сіл, селищ, міст), об’єднана загальними інтересамивласного життєзабезпечення, самостійного, у межах законів,вирішення питань місцевого значення — як безпосередньо, такі через органи місцевого самоврядування. Комунальне об’єдAнання територіальних громад означає соціальноAполітичне, теAриторіальне утворення, що одночасно виступає територіальAною спільністю людей — суб’єктів місцевого самоврядуванняі низовою одиницею в системі адміністративноAтериторіальноAго поділу.

Управлінська культура — суттєва складова сучасного управAління, основні елементи якої — метод і стиль управлінськоїдіяльності. У. к. виявляється через комплекс уявлень про сисAтему цінностей і цілі організації, у ставленні до справи, у праAвилах і нормах ділової поведінки і, як наслідок, — у характеріта змісті управлінських рішень і відповідних управлінськихвпливів. Одним із проявів сучасного стилю управління на дерAжавному рівні є реалізація функції зв’язків із громадськістю,тобто інформування останньої про свою діяльність та з’ясуванAня оцінки нею цієї діяльності.

438

Урядова криза — стан у здійсненні державноAвладних повAноважень урядом країни, коли він увесь або його частинавідходить від виконання узгодженої і схваленої парламентомпрограми дій. При цьому У. к. не зводиться до суто організаAційних проблем, пов’язаних із виходом з уряду частиниміністрів. Уряд фактично втрачає опору в суспільстві, у дерAжавному апараті й у парламенті, що означає втрату водночас і соціальної, і політичної підтримки, ставить під питання йоголегітимність. У. к. найчастіше виникає в тих країнах, де урядиформуються на багатопартійній основі. Розбіжності між предAставленими в уряді партіями легко можуть викликати розривичинних домовленостей і вихід частини міністрів з уряду.Складні консультації з представленими в парламенті партіямине завжди допомагають подолати кризу, що виникла саме тоAму, що введення до складу уряду нових членів не звільняє йоговід необхідності отримати вотум довіри з боку парламенту.Найяскравіші приклади У. к. є в Італії, багатопартійна систеAма якої зумовлює коаліційний склад уряду. Водночас частіурядові кризи в цій країні, створюючи певні незручності й виAборцям, і правлячій еліті, загалом не впливають на ставленнягромадян до політичної системи в країні. В умовах президентсьAкої форми республіканського правління конфлікт законодавAчої і виконавчої влади, яку втілює президент, може обернутисяна вотум недовіри президентові, що означатиме перестановкуабо відставку в його уряді, а можливо, і його особисту відставAку. хоча до процедури імпічменту, тобто звільнення президенAта з посади, вдаються порівняно рідко і лише в екстраординарAних випадках, можливі непопулярні рішення та дії президентаможуть налаштувати проти нього парламент і збільшитиймовірність звільнення його з посади.

Формування структури органів державної влади — здійсAнюється за відомим принципом Г. Чандлера «стратегія визнаAчає структуру» шляхом виділення цілей держави, визначеннянеобхідних функцій для їх реалізації та побудови відповіднихорганів державної влади для виконання окреслених функцій.Таким чином, державна влада реалізується через організацію,яка стає її матеріальною силою. Визначення спектра цілей, пеAреліку основних функцій, виокремлення з них окремих підAфункцій є важливими факторами впливу на вибір структурицентральних і місцевих органів виконавчої влади. Після форAмування структури органів державної влади визначаються

439

повноваження, чисельність штату та концепції діяльностікожного з таких органів та закріплюються у відповідних полоAженнях про ці органи. Взагалі проблема становлення структурорганів державної влади є вельми складною. У низці країнздійснюється пошук таких структур, які б найефективнішерозв’язували проблеми державного управління, що, як правиAло, набуває характеру адміністративних реформ, метою якихздебільшого є подолання кризи або неефективності влади тавідновлення довіри населення до неї. Розумно побудованаструктура органів державної влади значною мірою визначаєефективність усієї системи державного управління. Воназв’язує окремі елементи цієї системи в єдине ціле, істотно вплиAває на форми й організацію планування, оперативного упAравління, засоби організації робіт та їхню координацію, даєзмогу виміряти та порівняти результати діяльності кожної ланAки системи. Така структура впливає і на технології управління,ставить завдання оптимального розподілу інформації, раціоAнального добору й розставлення кадрів. Державне управліннябез чітко продуманої структури органів державної влади пракAтично неможливе. Очевидна також потреба в періодичному коAригуванні таких структур відповідно до змін у стратегії розвитAку держави.

Навчальне видання

РУБЦОВ Валерій ПавловичПЕРИНСЬКА Наталія Іванівна

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯТА ДЕРЖАВНІ УСТАНОВИ

Навчальний посібник для дистанційного навчання

Головний редактор Н. І. ПеринськаТехнічний редактор І. Є. ГнатюкХудожникAдизайнер І. О. КлименкоКомп’ютерна верстка О. В. МележикКоректорAредактор С. І. ДудінаКонтрольний редактор А. Ю. Корніюк

Автори несуть відповідальність за подання матеріалів, які вміщенов посібнику «Державне управління та державні установи».

Університет «Україна» користується майновими правами на посібник В. П. Рубцова, Н. І. Перинської

«Державне управління та державні установи» як такий.

Оригінал)макет виготовлено у видавничо)друкарському комплексі Університету «Україна»

03115, м. Київ, вул. Львівська, 23, тел. (044) 424)40)69, 450)18)75Свідоцтво про державну реєстрацію ДК № 405 від 06.04.01

Віддруковано з оригінал)макета у видавничо)друкарському комплексі Університету «Україна»

Підписано до друку 15.01.2008. Формат 60 х 84/16.Папір офсетний. Умовн. друк. арк. 25,81.

Обл. вид. арк. 44,76. Наклад 500 прим.